전원재판부 2016헌마483, 2018. 8. 30., 기각

【판시사항】 가. 피청구인 김포경찰서장이 2015. 6. 26. 피청구인 김포시장에게 활동보조인과 수급자의 인적사항, 휴대전화번호 등을 확인할 수 있는 자료를 요청한 행위(이하 ‘이 사건 사실조회행위’라 한다)의 공권력 행사성이 인정되는지 여부(소극) 나. 형사소송법(1954. 9. 23. 법률 제341호로 제정된 것) 제199조 제2항, ‘경찰관 직무집행법’(2014. 5. 20. 법률 제12600호로 개정된 것) 제8조 제1항(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 사실조회조항’이라 한다)의 기본권침해의 가능성이 인정되는지 여부(소극) 다. ‘개인정보 보호법’(2013. 8. 6. 법률 제11990호로 개정된 것) 제18조 제2항 제7호(이하 ‘이 사건 정보제공조항’이라 한다)의 기본권침해의 직접성이 인정되는지 여부(소극) 라. 피청구인 김포시장이 2015. 7. 3. 피청구인 김포경찰서장에게 청구인들의 이름, 생년월일, 전화번호, 주소를 제공한 행위(이하 ‘이 사건 정보제공행위’라 한다)가 영장주의에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(소극) 마. 이 사건 정보제공행위가 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 이 사건 사실조회행위의 근거조항인 이 사건 사실조회조항은 수사기관에 공사단체 등에 대한 사실조회의 권한을 부여하고 있을 뿐이고, 피청구인 김포시장(이하 ‘김포시장’이라 한다)은 피청구인 김포경찰서장(이하 ‘김포경찰서장’이라 한다)의 사실조회에 응하거나 협조하여야 할 의무를 부담하지 않는다. 따라서 이 사건 사실조회행위만으로는 청구인들의 법적 지위에 어떠한 영향을 미친다고 보기 어렵고, 김포시장의 자발적인 협조가 있어야만 비로소 청구인들의 개인정보자기결정권이 제한된다. 그러므로 이 사건 사실조회행위는 공권력 행사성이 인정되지 않는다. 나. 이 사건 사실조회조항은 수사기관에 공사단체 등에 대한 사실조회의 권한을 부여하고 있을 뿐이고, 공사단체 등이 수사기관의 사실조회에 응하거나 협조하여야 할 의무를 부담하지 않으므로, 이 사건 사실조회조항만으로는 청구인들의 법적 지위에 어떠한 영향을 미친다고 보기 어렵다. 그러므로 이 사건 사실조회조항은 기본권침해의 가능성이 인정되지 않는다. 다. 이 사건 정보제공조항은 개인정보처리자에게 개인정보의 수사기관 제공 여부를 결정할 수 있는 재량을 부여하고 있다. 따라서 ‘개인정보처리자의 개인정보 제공’이라는 구체적인 집행행위가 있어야 비로소 개인정보와 관련된 정보주체의 기본권이 제한되는 것이므로, 이 사건 정보제공조항은 기본권침해의 직접성이 인정되지 않는다. 라. 이 사건 사실조회행위는 강제력이 개입되지 아니한 임의수사에 해당하므로, 이에 응하여 이루어진 이 사건 정보제공행위에도 영장주의가 적용되지 않는다. 그러므로 이 사건 정보제공행위가 영장주의에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해한다고 볼 수 없다. 마. 김포시장은 이 사건 정보제공조항에 따라 범죄의 수사를 위하여 필요한 경우 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고 개인정보를 수사기관에게 제공할 수 있다. 김포경찰서장은 김포시장애인주간보호센터 직원으로부터 활동보조인들이 활동지원급여비용을 부정 수급하는 사례가 다수 있다는 첩보를 입수하고, 김포시장에게 김포시장애인복지관 등 4개 기관에 소속된 활동보조인 및 그 수급자들의 인적사항, 휴대전화번호 등을 확인할 수 있는 자료를 요청하였다. 이름, 생년월일, 주소는 수사의 초기 단계에서 범죄의 피의자를 특정하기 위하여 필요한 가장 기초적인 정보이고, 전화번호는 피의자 등에게 연락을 하기 위하여 필요한 정보이다. 또한 활동지원급여가 제공된 시간을 확인하기 위해서 수급자에 대하여도 조사를 할 필요성을 인정할 수 있다. 한편 이름, 생년월일, 주소는 사회생활 영역에서 노출되는 것이 자연스러운 정보이고, 전화번호 역시 특정한 개인을 고유하게 구별할 수 있는 기능을 갖거나, 개인의 신상이나 인격을 묘사하는 내용을 포함하는 것이 아니다. 또한 활동보조인과 수급자는 ‘장애인활동 지원에 관한 법률’상 활동지원급여비용 청구의 적정 여부에 관한 조사를 수인해야 하는 지위에 있으므로, 청구인들이 전혀 예상하지 못한 목적으로 개인정보가 사용된 것은 아니다. 나아가 김포시장은 청구인들의 개인정보를 전자문서의 형태로 제공하면서 비밀번호를 설정하였고, ‘개인정보 보호법’과 형사소송법에는 제공된 개인정보가 수사에 필요한 범위 내에서만 사용되고 유출ㆍ남용되는 것을 방지하기 위한 제도적 장치도 마련되어 있다. 이와 같은 점에 더하여, 활동보조인의 부정 수급 관련 범죄의 수사를 가능하게 함으로써 실체적 진실 발견과 국가형벌권의 적정한 행사에 기여하고자 하는 공익은 매우 중대한 것인 점을 고려하면, 이 사건 정보제공행위는 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하였다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 형사소송법(1954. 9. 23. 법률 제341호로 제정된 것) 제199조 제2항 경찰관 직무집행법(2014. 5. 20. 법률 제12600호로 개정된 것) 제8조 제1항 개인정보 보호법(2013. 8. 6. 법률 제11990호로 개정된 것) 제18조 제2항 제7호 【참조조문】 헌법 제10조 제1문, 제12조 제3항, 제16조, 제17조, 제37조 제2항 헌법재판소법 제68조 제1항 개인정보 보호법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정된 것) 제18조 【참조판례】 가. 헌재 2012. 2. 23. 2008헌마500, 판례집 24-1상, 228, 243 헌재 2012. 8. 23. 2010헌마439, 판례집 24-2상, 641, 646 나. 헌재 2014. 8. 28. 2011헌마28등, 판례집 26-2상, 337, 357-358 다. 헌재 1998. 11. 26. 96헌마55등, 판례집 10-2, 756, 762 라. 헌재 2018. 6. 28. 2012헌마191등, 공보 261, 1108, 1116 마. 헌재 2005. 7. 21. 2003헌마282등, 판례집 17-2, 81, 90, 92 헌재 2012. 12. 27. 2010헌마153, 판례집 24-2하, 537, 547 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1. 김○녀 2. 이○주 3. 이○숙 4. 한○선 청구인들의 대리인 변호사 김재왕 외 6인 피청구인 1. 김포경찰서장 2. 김포시장 [주 문] 1. 피청구인 김포시장이 2015. 7. 3. 피청구인 김포경찰서장에게 청구인들의 이름, 생년월일, 전화번호, 주소를 제공한 행위에 대한 심판청구를 기각한다. 2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인 김○녀는 ‘장애인활동 지원에 관한 법률’(이하 ‘장애인활동법’이라 한다) 제20조에 따른 활동지원기관인 김포시장애인주간보호센터에 소속되어 활동지원급여를 수행하는 활동보조인이고, 청구인 이○주, 이○숙, 한○선은 활동지원급여를 받는 수급자이다. 나. 피청구인 김포경찰서장(이하 ‘김포경찰서장’이라 한다)은 2015. 6. 26. 피청구인 김포시장(이하 ‘김포시장’이라 한다)에게 활동지원급여 부정 수급 사건의 수사를 위하여 필요하다는 사유로 김포시장애인복지관, 김포시장애인주간보호센터, 경기도지적장애인복지협회김포시지부, 복지콜원스톱노인센터에 소속된 활동보조인들의 인적사항, 휴대전화번호, 계약일, 종료일, 계약기간 및 수급자의 인적사항, 휴대전화번호 등을 확인할 수 있는 자료를 요청하였다. 이에 김포시장은 2015. 7. 3. 김포경찰서장에게 청구인 김○녀를 포함한 활동보조인들의 이름, 생년월일, 전화번호, 주소, 계약일, 계약기간 및 청구인 이○주, 이○숙, 한○선을 포함한 수급자들의 이름, 생년월일, 전화번호, 주소를 제공하였다. 다. 청구인들은 ① 김포경찰서장이 2015. 6. 26. 김포시장에게 청구인들의 개인정보 제공을 요청한 행위, ② 김포시장이 2015. 7. 3. 김포경찰서장에게 청구인들의 이름, 생년월일, 전화번호, 주소를 제공한 행위, ③ 위 행위들의 근거조항들인 형사소송법 제199조 제2항, 경찰관 직무집행법 제8조 제1항, 개인정보 보호법 제18조 제2항 제7호가 청구인들의 개인정보자기결정권 등을 침해한다고 주장하면서, 2016. 6. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ① 김포경찰서장이 2015. 6. 26. 김포시장에게 김포시장애인복지관, 김포시장애인주간보호센터, 경기도지적장애인복지협회김포시지부, 복지콜원스톱노인센터에 소속된 활동보조인과 그 수급자의 인적사항, 휴대전화번호 등을 확인할 수 있는 자료를 요청한 행위(이하 ‘이 사건 사실조회행위’라 한다), ② 김포시장이 2015. 7. 3. 김포경찰서장에게 청구인들의 이름, 생년월일, 전화번호, 주소를 제공한 행위(이하 ‘이 사건 정보제공행위’라 한다), ③ 형사소송법(1954. 9. 23. 법률 제341호로 제정된 것) 제199조 제2항, ‘경찰관 직무집행법’(2014. 5. 20. 법률 제12600호로 개정된 것) 제8조 제1항(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 사실조회조항’이라 한다), ④ ‘개인정보 보호법’(2013. 8. 6. 법률 제11990호로 개정된 것) 제18조 제2항 제7호(이하 ‘이 사건 정보제공조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 형사소송법(1954. 9. 23. 법률 제341호로 제정된 것) 제199조(수사와 필요한 조사) ② 수사에 관하여는 공무소 기타 공사단체에 조회하여 필요한 사항의 보고를 요구할 수 있다. 경찰관 직무집행법(2014. 5. 20. 법률 제12600호로 개정된 것) 제8조(사실의 확인 등) ① 경찰관서의 장은 직무 수행에 필요하다고 인정되는 상당한 이유가 있을 때에는 국가기관이나 공사(公私) 단체 등에 직무 수행에 관련된 사실을 조회할 수 있다. 다만, 긴급한 경우에는 소속 경찰관으로 하여금 현장에 나가 해당 기관 또는 단체의 장의 협조를 받아 그 사실을 확인하게 할 수 있다. 개인정보 보호법(2013. 8. 6. 법률 제11990호로 개정된 것) 제18조(개인정보의 목적 외 이용ㆍ제공 제한) ② 제1항에도 불구하고 개인정보처리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고는 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공할 수 있다. 다만, 제5호부터 제9호까지의 경우는 공공기관의 경우로 한정한다. 7. 범죄의 수사와 공소의 제기 및 유지를 위하여 필요한 경우 3. 청구인들의 주장 요지 가. 적법요건에 관한 주장 (1) 이 사건 사실조회행위 및 이 사건 정보제공행위로 인하여 청구인들의 의사에 관계없이 청구인들의 개인정보가 수사기관에 제공되었으므로 위 각 행위들의 공권력 행사성이 인정된다. (2) 이 사건 사실조회조항 및 이 사건 정보제공조항은 그 자체로 영장주의, 명확성원칙, 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하는 것이고, 이 사건 사실조회행위 및 이 사건 정보제공행위에 대한 구제절차가 없거나 권리구제의 기대가능성이 없으므로, 이 사건 사실조회조항 및 이 사건 정보제공조항의 기본권침해의 직접성이 인정된다. 나. 본안에 관한 주장 (1) 이 사건 사실조회조항 및 이 사건 정보제공조항은 그 요건이 지나치게 광범위하고 개인정보자기결정권을 보호하기 위한 충분한 절차적 장치를 마련하지 않았으며, 이 사건 사실조회행위 및 이 사건 정보제공행위는 위와 같은 규정에 따라 600여 명의 개인정보를 무제한적으로 요청, 제공한 것이므로, 위 각 조항들과 위 각 행위들은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권 등을 침해한다. (2) 이 사건 사실조회조항 및 이 사건 정보제공조항은 불명확하고 광범위한 요건을 규정하고 있으므로 명확성원칙에 위배된다. (3) 이 사건 사실조회행위 및 이 사건 정보제공행위는 강제처분에 해당함에도 영장 없이 이루어졌고, 이 사건 사실조회조항 및 이 사건 정보제공조항은 영장에 의하지 아니하고 사실조회 및 정보제공을 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 위 각 행위들과 위 각 조항들은 영장주의에 위배된다. 4. 적법요건에 관한 판단 가. 이 사건 사실조회행위 헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘공권력’이란 입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 행사하는 모든 국가기관ㆍ공공단체 등의 고권적 작용을 말하고, 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2012. 2. 23. 2008헌마500; 헌재 2012. 8. 23. 2010헌마439 참조). 이 사건 사실조회행위는 김포경찰서장이 김포시장에게 활동보조인과 그 수급자의 인적사항, 휴대전화번호 등을 확인할 수 있는 자료를 요청한 것이다. 그런데 이 사건 사실조회행위의 근거조항인 이 사건 사실조회조항은 수사기관이 공사단체 등에 대하여 범죄수사에 관련된 사실을 조회할 수 있다고 규정하여 수사기관에 사실조회의 권한을 부여하고 있을 뿐이고, 이 사건 정보제공조항은 범죄의 수사를 위하여 필요한 경우 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고는 개인정보처리자가 개인정보를 목적 외의 용도로 제3자에게 제공할 수 있다고 규정하여 개인정보의 수사기관 제공 여부를 개인정보처리자의 재량사항으로 규정하고 있으므로, 김포시장은 김포경찰서장의 사실조회에 응하거나 협조하여야 할 의무를 부담하지 않는다. 또한 김포경찰서장과 김포시장 사이에는 어떠한 상하관계도 없고, 김포시장이 김포경찰서장의 개인정보 제공 요청을 거절한다고 하여 어떠한 형태의 사실상의 불이익을 받는 것도 아니다. 따라서 이 사건 사실조회행위만으로는 청구인들의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시킨다고 볼 수 없고 김포시장의 자발적인 협조가 있어야만 비로소 청구인들의 개인정보자기결정권이 제한되는 것이므로(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마439 참조), 이 사건 사실조회행위는 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 않는다. 나. 이 사건 사실조회조항 헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있는데, 공권력의 행사 또는 불행사가 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는 경우라면 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로 그 공권력의 행사를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 2014. 8. 28. 2011헌마28등 참조). 앞서 본 바와 같이 이 사건 사실조회조항은 수사기관이 공사단체 등에 대하여 범죄수사에 관련된 사실을 조회할 수 있다고 규정하여 수사기관에 사실조회의 권한을 부여하는 것에 불과하고, 공사단체 등이 수사기관의 사실조회에 응하거나 협조하여야 할 의무를 부담하는 것도 아니므로, 이 사건 사실조회조항만으로는 청구인들의 법적 지위에 어떠한 영향을 미친다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 사실조회조항은 기본권침해의 가능성이 인정되지 않는다. 다. 이 사건 정보제공조항 법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 청구인의 기본권이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령 또는 법령조항에 의하여 직접 침해받아야 한다. 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 법적 지위의 박탈이 발생하는 경우를 말하므로 당해 법령에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마55등 참조). 이 사건 정보제공조항은 범죄의 수사 등을 위하여 필요한 경우 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고는 개인정보처리자가 개인정보를 목적 외의 용도로 수사기관에게 제공할 수 있다고 규정하여 개인정보처리자에게 개인정보의 수사기관 제공 여부를 결정할 수 있는 재량을 부여하고 있다. 따라서 ‘개인정보처리자의 개인정보 제공’이라는 구체적인 집행행위가 있어야 비로소 개인정보와 관련된 정보주체의 기본권이 제한되는 것이므로, 이 사건 정보제공조항만으로는 청구인들의 기본권이 직접 침해된다고 볼 수 없다. 그러므로 이 사건 정보제공조항은 기본권침해의 직접성이 인정되지 않는다. 라. 소결 이 사건 사실조회행위, 이 사건 사실조회조항 및 이 사건 정보제공조항에 대한 심판청구는 부적법하다. 이하에서는 이 사건 정보제공행위에 대하여만 본안 판단에 나아간다. 5. 본안에 관한 판단 가. 개인정보의 수사기관 제공 요건 (1) ‘개인정보 보호법’은 정보주체의 동의를 받은 경우 및 법률에 특별한 규정이 있거나 법령상 의무를 준수하기 위하여 불가피한 경우 등에 해당하여 개인정보를 수집한 목적 범위에서 제3자에게 제공하는 경우(제17조 제1항, 같은 조 제3항) 외에는 원칙적으로 개인정보를 제3자에게 제공할 수 없도록 규정하고 있다(제18조 제1항). 위와 같은 원칙에 대한 예외로서, 이 사건 정보제공조항은 범죄의 수사를 위하여 필요한 경우에는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고 개인정보처리자가 개인정보를 목적 외의 용도로 제3자에게 제공할 수 있도록 규정하고 있다. (2) ‘개인정보 보호법’ 제18조 제2항 단서는 이 사건 정보제공조항이 규정한 예외 사유에 관하여 ‘공공기관의 경우로 한정한다.’라고 규정하고 있다. 이 사건 정보제공조항은 개인정보처리자가 공공기관인 경우의 개인정보 보호에 관하여 규정하고 있었던 2011. 3. 29. 법률 제10465호로 폐지되기 전의 구 ‘공공기관의 개인정보보호에 관한 법률’ 제10조 제2항 제6호와 동일한 내용을 규정한 것이다. 위 구법 조항에는 ‘공공기관의 경우로 한정한다’라는단서가 없었다가 공공부분과 민간부분을 통합하여 개인정보에 관한 규율을 하고자 제정된 ‘개인정보 보호법’에서 위와 같은 단서가 포함된 것이므로, 그 의미는 위 구법 조항과 같이 개인정보처리자가 공공기관인 경우에만 이 사건 정보제공조항에 따라 개인정보를 제3자에게 제공할 수 있다는 것으로 해석된다. ‘개인정보 보호법 시행령’ 제18조 단서 및 제19조 단서도 같은 취지에서 ‘공공기관이 법 제18조 제2항 제5호부터 제9호까지의 규정에 따라 처리하는 경우’라고 규정하고 있다. (3) 이 사건 정보제공조항은 ‘정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 없을 것’이라는 요건을 요구하고 있다. 이 사건 정보제공조항은 개인정보의 목적 외 제3자 제공이 원칙적으로 금지된다는 전제 하에 예외적으로 수사의 신속성과 효율성을 도모하기 위하여 범죄의 수사 등을 위하여 필요한 경우 그 제공을 허용하는 것이므로, 위와 같은 요건을 요구하는 취지는 정보주체 또는 제3자의 이익 보호와 범죄수사의 신속성ㆍ효율성 확보 간의 조화를 도모하고자 하는 것이다. 이러한 점을 고려하면, ‘정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때’란 ‘범죄의 수사를 위하여 필요한 개인정보를 수사기관에게 제공할 경우 정보주체나 제3자의 이익이 침해될 가능성이 있고, 개인정보 제공으로 얻을 수 있는 수사상의 이익보다 정보주체나 제3자의 이익이 큰 경우’를 의미한다고 해석된다. 그리고 이와 같이 수사상의 이익과 정보주체 또는 제3자의 이익을 형량함에 있어서는 수사 목적의 중대성, 수사 목적의 달성을 위하여 개인정보가 필요한 정도, 개인정보의 제공으로 인하여 정보주체나 제3자가 침해받는 이익의 성질 및 내용, 침해받는 정도, 수사 내용과 정보주체 또는 제3자와의 관련성 등 관련된 모든 사정들을 종합하여 객관적으로 판단하여야 할 것이다. 나. 쟁점의 정리 (1) 개인정보자기결정권은 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리로서, 헌법 제10조 제1문에서 도출되는 일반적 인격권 및 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유에 의하여 보장된다. 개인정보를 대상으로 한 조사ㆍ수집ㆍ보관ㆍ처리ㆍ이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당한다(헌재 2005. 7. 21. 2003헌마282; 헌재 2012. 12. 27. 2010헌마153 참조). 이 사건 정보제공행위에 의하여 제공된 청구인들의 이름, 생년월일, 전화번호, 주소는 청구인들의 동일성을 식별할 수 있게 하는 개인정보에 해당한다. 이러한 개인정보를 정보주체인 청구인들의 동의 없이 수사기관에 제공하는 것은 청구인들의 개인정보자기결정권을 제한하는 것이므로 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 준수하여야 한다. (2) 청구인들은 이 사건 정보제공행위가 영장주의에 위배된다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. (3) 청구인들은 이 사건 정보제공행위가 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 사생활의 비밀과 자유도 침해한다고 주장하나, 이 사건 정보제공행위와 가장 밀접한 관계에 있는 개인정보자기결정권 침해 여부를 판단하는 이상 이에 관하여 별도로 판단하지 않는다. (4) 이하에서는 이 사건 정보제공행위가 영장주의 및 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부에 관하여 살펴본다. 다. 이 사건 정보제공행위의 개인정보자기결정권 침해 여부 (1) 영장주의 위배 여부 (가) 헌법 제12조 제3항 및 제16조가 규정한 영장주의는 형사절차와 관련하여 체포ㆍ구속ㆍ압수ㆍ수색의 강제처분을 함에 있어서는 사법권 독립에 의하여 신분이 보장되는 법관이 발부한 영장에 의하지 않으면 아니 된다는 원칙이다. 따라서 헌법상 영장주의의 본질은 체포ㆍ구속ㆍ압수ㆍ수색 등 기본권을 제한하는 강제처분을 함에 있어서는 중립적인 법관의 구체적 판단을 거쳐야 한다는 데에 있다(헌재 2018. 6. 28. 2012헌마191등 참조). (나) 앞서 본 바와 같이 이 사건 사실조회조항은 수사기관이 공사단체 등에 대하여 범죄수사에 관련된 사실을 조회할 수 있다고 규정하여 수사기관에 사실조회의 권한을 부여하고 있을 뿐이고, 김포시장은 이 사건 사실조회행위에 응하거나 협조하여야 할 의무를 부담하지 않는다. 따라서 이 사건 사실조회행위는 강제력이 개입되지 아니한 임의수사에 해당하므로, 이에 응하여 이루어진 이 사건 정보제공행위에도 영장주의가 적용되지 않는다. (2) 과잉금지원칙 위배 여부 (가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 이 사건 정보제공행위는 김포경찰서장이 청구인들의 개인정보를 이용하여 활동보조인의 부정 수급과 관련된 수사를 할 수 있도록 함으로써 실체적 진실 발견과 국가형벌권의 적정한 행사에 기여하기 위한 것이므로 목적의 정당성이 인정된다. 또한 활동보조인과 수급자인 청구인들의 이름, 생년월일, 전화번호, 주소를 제공하면 활동보조인의 부정 수급과 관련된 수사에 도움이 될 수 있으므로, 이 사건 정보제공행위는 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다. (나) 침해의 최소성 1) 김포시는 지방자치단체로서 ‘개인정보 보호법’상 공공기관에 해당하므로(제2조 제6호 가목 참조), 김포시장은 이 사건 정보제공조항에 따라 범죄의 수사를 위하여 필요한 경우 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고 개인정보를 수사기관에게 제공할 수 있다. 먼저 이 사건 정보제공행위가 ‘범죄의 수사를 위하여 필요할 것’이라는 요건을 갖추었는지 여부를 살펴본다. 장애인활동법은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 활동지원급여비용을 청구한 자를 3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다(제47조 제1항 제1호). 이 사건 기록에 의하면, 김포경찰서장은 2015. 2.경 김포시장애인주간보호센터 직원으로부터 활동보조인들이 활동지원급여를 제공하지 않았음에도 활동지원급여비용을 청구하거나 제공한 활동지원급여를 부풀려 활동지원급여비용을 청구하는 사례가 다수 있다는 첩보를 입수하였다. 이에 김포경찰서장은 활동보조인들이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 활동지원급여비용을 청구하여 장애인활동법 제47조 제1항 제1호를 위반하였는지 여부를 수사하기 위하여 김포시장에게 김포시장애인복지관, 김포시장애인주간보호센터, 경기도지적장애인복지협회김포시지부, 복지콜원스톱노인센터에 소속된 활동보조인들의 인적사항, 휴대전화번호, 계약일, 종료일, 계약기간 및 수급자의 인적사항, 휴대전화번호 등을 확인할 수 있는 자료를 요청한 것이다. 이름, 생년월일, 주소는 수사의 초기 단계에서 범죄의 피의자를 특정하기 위하여 신속하게 확인하여야 할 가장 기초적인 정보에 해당하고, 전화번호는 수사와 관련된 피의자, 참고인 등의 사람들에게 신속하고 빠짐없이 연락을 하기 위하여 필요한 정보이다. 특히 범죄 발생의 의심은 있으나 용의자가 특정되지 않는 초동수사 단계에서는 사건과 관련이 있을 수 있는 사람들의 개인정보를 제공받아 혐의의 진위 여부를 확인하고 용의자를 좁혀나갈 필요가 있다. 또한 활동지원급여비용의 부정 수급 여부를 수사하기 위하여 활동보조인이 실제로 활동지원급여를 제공한 시간을 확인하는 방안으로 활동보조인뿐만 아니라 수급자에 대하여도 제공받은 활동지원급여에 관하여 조사를 할 필요성을 인정할 수 있다. 이와 같은 점을 고려하면, 활동보조인들이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 활동지원급여비용을 청구하여 장애인활동법 제47조 제1항 제1호를 위반하였는지 여부를 수사하기 위하여, 김포경찰서장이 활동보조인 및 수급자의 이름, 생년월일, 주소와 전화번호를 이용할 필요성을 인정할 수 있다. 김포시장은 김포경찰서장으로부터 활동지원급여 부정 수급 사건의 수사를 위하여 활동보조인 및 수급자의 이름, 생년월일, 주소, 휴대전화번호 등이 필요하다는 내용의 공문을 받았으므로, 위와 같은 개인정보의 필요성을 인식할 수 있었다. 이에 김포시장은 김포경찰서장이 활동보조인과 수급자를 특정하고 그들에게 연락을 취하기 위해서 필요한 정보인 이름, 생년월일, 전화번호, 주소를 제공한 것이므로, 이 사건 정보제공행위는 ‘범죄의 수사를 위하여 필요할 것’이라는 요건을 갖추었다. 2) 다음으로, 이 사건 정보제공행위가 ‘정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 없을 것’이라는 요건을 갖추었는지 살펴본다. 일반적으로 성명, 직명(職名)과 같이 인간이 공동체에서 어울려 살아가는 한 다른 사람들과의 사이에서 식별되고 전달되는 것이 필요한 기초정보들은 사회생활 영역에서 노출되는 것이 자연스러운 정보이고, 또 국가가 그 기능을 제대로 수행하기 위해서도 일정하게 축적ㆍ이용하지 않을 수 없다. 이러한 정보들은 다른 위험스런 정보에 접근하기 위한 식별자(識別子) 역할을 하거나, 다른 개인정보들과 결합함으로써 개인의 전체적ㆍ부분적 인격상을 추출해 내는데 사용되지 않는 한 그 자체로 언제나 엄격한 보호의 대상이 된다고 하기 어렵다(헌재 2005. 7. 21. 2003헌마282등 참조). 이 사건 정보제공행위에 의하여 제공된 청구인들의 이름, 생년월일, 주소도 최소한의 개인식별정보로서 모든 행정 및 사법업무 처리에 불가결한 기초정보이다. 한편 전화번호는 유출ㆍ남용 시 정보주체에 대한 원하지 않는 접근이 가능하게 된다는 점에서 상당한 보호의 필요성이 있으나, 정보주체가 변경되거나 명의인과 사용자가 일치하지 않을 가능성이 있어 그 자체만으로 특정한 개인을 고유하게 구별할 수 있는 기능을 갖는다고 보기는 어렵고, 개인의 신상이나 인격을 묘사하는 내용을 포함하는 것도 아니다. 따라서 수사의 필요성과 상당성이 인정되지 않거나, 수사 목적 달성에 필요한 정도를 넘어 국민의 활동 전반을 들여다보고 통제하는 것과 같이 오ㆍ남용될 우려가 있는 정보 제공의 경우는 별론으로 하고, 전화번호 그 자체가 개인의 존엄과 인격권에 심대한 영향을 미칠 수 있는 정보에 해당한다고 보기는 어렵다. 또한 활동보조인과 수급자는 국가 또는 지방자치단체로부터 활동지원급여 또는 그 비용을 받는 자로서(장애인활동법 제39조 참조), 보건복지부장관 등의 활동지원급여비용 청구가 적정한지 여부에 관한 조사를 수인해야 하는 지위에 있다(장애인활동법 제19조 제2항, 제30조 제2항 제4호, 제42조 제2항 제1호, 제3호, 제43조 제1항 제1호, 제3호 등 참조). 이 사건 정보제공행위는 수사기관의 범죄 수사를 위한 것이기는 하나, 수사기관 역시 활동지원급여비용 청구가 적정한지 여부를 판단하기 위해서 청구인들의 개인정보를 사용한 것이므로, 청구인들이 전혀 예상하지 못한 목적으로 개인정보가 사용된 것이라고 보기는 어렵다. 한편 이 사건 기록에 의하면, 김포시장은 김포경찰서장에게 청구인들의 이름, 생년월일, 전화번호, 주소를 전자문서의 형태로 제공하면서 비밀번호를 설정하고, 김포경찰서 담당자에게만 유선상으로 비밀번호를 통보함으로써 개인정보의 유출ㆍ남용을 방지하기 위한 조치를 취하였다. 또한 ‘개인정보 보호법’과 형사소송법에는 이 사건 정보제공행위에 의하여 제공된 개인정보가 수사에 필요한 범위 내에서만 사용되고 유출ㆍ남용되는 것을 방지하기 위한 제도적 장치도 마련되어 있다. 구체적으로 살펴보면, ‘개인정보 보호법’은 개인정보처리자로부터 개인정보를 제공받은 자가 개인정보를 제공받은 목적 외의 용도로 이용하거나 다시 제3자에게 제공하는 것을 금지하고 있고(제19조), 개인정보를 처리하거나 처리하였던 자가 업무상 알게 된 개인정보를 누설하거나 권한 없이 다른 사람이 이용하도록 제공하는 행위를 금지ㆍ처벌하고 있다(제59조 제2호, 제71조 제5호). 형사소송법은 검사ㆍ사법경찰관리와 그 밖의 직무상 수사에 관계있는 자는 피의자 또는 다른 사람의 인권을 존중하고 수사과정에서 취득한 비밀을 엄수하여야 한다고 규정하고 있다(제198조 제2항). 이와 같은 사정에 더하여 이 사건 정보제공행위가 청구인들 외에 제3자의 이익을 침해할 가능성이 있다는 사정을 발견할 수 없는 점, 김포경찰서장이 활동보조인의 부정 수급과 관련된 수사를 할 수 있도록 하여 실체적 진실 발견과 국가형벌권의 적정한 행사에 기여하고자 하는 공익은 매우 중대한 것인 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 정보제공행위가 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있는 경우에 해당한다고 보기도 어렵다. 3) 그렇다면 이 사건 정보제공행위는 이 사건 정보제공조항이 정한 요건에 부합하는 적법한 행위로서 청구인들의 개인정보자기결정권에 대한 침해를 최소화한 것으로 볼 수 있으므로, 침해의 최소성에 위배되지 않는다. (다) 법익의 균형성 청구인들은 이 사건 정보제공행위로 인하여 자신들의 이름, 생년월일, 전화번호, 주소가 수사기관에게 제공되는 불이익을 입었으나, 앞서 본 바와 같이 이름과 생년월일, 주소는 개인을 식별하기 위해서 필요한 가장 기초적인 것으로서 그 자체로 엄격한 보호의 대상이 된다고 보기 어려운 점, 전화번호는 수사과정에서 연락을 하기 위해 필요하고 그 자체로 개인의 존엄과 인격권에 심대한 영향을 미칠 수 있는 민감한 정보에 해당한다고 보기는 어려운 점, 청구인들이 전혀 예상할 수 없는 목적으로 개인정보가 사용된 것이라고 보기는 어려운 점 등을 고려하면 청구인들이 받은 불이익의 정도가 크다고 보기 어렵다. 반면, 이 사건 정보제공행위는 활동보조인의 부정 수급 관련 범죄의 수사를 돕기 위한 것으로서 실체적 진실 발견과 국가형벌권의 적정한 행사에 기여하고자 하는 공익은 매우 중대한 것이다. 따라서 이 사건 정보제공행위는 법익의 균형성도 갖추었다. (라) 소결 이 사건 정보제공행위는 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하였다고 볼 수 없다. 6. 결론 그렇다면 이 사건 정보제공행위에 대한 심판청구는 이유 없으므로 기각하고, 청구인들의 나머지 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애 유남석 [별지] 관련조항 개인정보 보호법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정된 것) 제18조(개인정보의 목적 외 이용ㆍ제공 제한) ① 개인정보처리자는 개인정보를 제15조 제1항에 따른 범위를 초과하여 이용하거나 제17조 제1항 및 제3항에 따른 범위를 초과하여 제3자에게 제공하여서는 아니 된다. ② 제1항에도 불구하고 개인정보처리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고는 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공할 수 있다. 다만, 제5호부터 제9호까지의 경우는 공공기관의 경우로 한정한다. 1. 정보주체로부터 별도의 동의를 받은 경우 2. 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 3. 정보주체 또는 그 법정대리인이 의사표시를 할 수 없는 상태에 있거나 주소불명 등으로 사전 동의를 받을 수 없는 경우로서 명백히 정보주체 또는 제3자의 급박한 생명, 신체, 재산의 이익을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 4. 통계작성 및 학술연구 등의 목적을 위하여 필요한 경우로서 특정 개인을 알아볼 수 없는 형태로 개인정보를 제공하는 경우 5. 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공하지 아니하면 다른 법률에서 정하는 소관 업무를 수행할 수 없는 경우로서 보호위원회의 심의ㆍ의결을 거친 경우 6. 조약, 그 밖의 국제협정의 이행을 위하여 외국정부 또는 국제기구에 제공하기 위하여 필요한 경우 8. 법원의 재판업무 수행을 위하여 필요한 경우 9. 형(刑) 및 감호, 보호처분의 집행을 위하여 필요한 경우 ③ 개인정보처리자는 제2항 제1호에 따른 동의를 받을 때에는 다음 각 호의 사항을 정보주체에게 알려야 한다. 다음 각 호의 어느 하나의 사항을 변경하는 경우에도 이를 알리고 동의를 받아야 한다. 1. 개인정보를 제공받는 자 2. 개인정보의 이용 목적(제공 시에는 제공받는 자의 이용 목적을 말한다) 3. 이용 또는 제공하는 개인정보의 항목 4. 개인정보의 보유 및 이용 기간(제공 시에는 제공받는 자의 보유 및 이용 기간을 말한다) 5. 동의를 거부할 권리가 있다는 사실 및 동의 거부에 따른 불이익이 있는 경우에는 그 불이익의 내용 ④ 공공기관은 제2항 제2호부터 제6호까지, 제8호 및 제9호에 따라 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공하는 경우에는 그 이용 또는 제공의 법적 근거, 목적 및 범위 등에 관하여 필요한 사항을 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 관보 또는 인터넷 홈페이지 등에 게재하여야 한다. ⑤ 개인정보처리자는 제2항 각 호의 어느 하나의 경우에 해당하여 개인정보를 목적 외의 용도로 제3자에게 제공하는 경우에는 개인정보를 제공받는 자에게 이용 목적, 이용 방법, 그 밖에 필요한 사항에 대하여 제한을 하거나, 개인정보의 안전성 확보를 위하여 필요한 조치를 마련하도록 요청하여야 한다. 이 경우 요청을 받은 자는 개인정보의 안전성 확보를 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2016헌마483

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[ 참조조문 ]

헌법재판소법 제68조

형사소송법 제199조

대한민국헌법 제10조 제12조 제17조 제37조

사회보호법

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