전원재판부 2016헌마1153, 2018. 6. 28., 기각

【판시사항】 가. 택시운송사업자가 운송비용을 택시운수종사자에게 부담시킨 경우 국토교통부장관이 택시운송사업면허를 취소하는 등의 제재를 명할 수 있도록 정한 ‘택시운송사업의 발전에 관한 법률’(2014. 1. 28. 법률 제12378호로 제정되고, 2017. 11. 28. 법률 제15123호로 개정되어 2018. 11. 29. 시행되기 전의 것, 이하 ‘택시발전법’이라 한다) 제18조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 제재조항’이라 한다)에 대한 심판청구가 기본권 침해의 직접성을 충족하는지 여부(소극) 나. 택시운송사업자가 운송비용을 택시운수종사자에게 전가할 수 없도록 정한 택시발전법 제12조 제1항(이하 ‘이 사건 금지조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 다. 이 사건 금지조항이 평등원칙에 위반하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 이 사건 제재조항은 택시운송사업자가 이 사건 금지조항 각 호의 비용을 택시운수종사자에게 전가시킨 경우, 국토교통부장관으로 하여금 택시운송사업면허의 취소 또는 사업의 전부나 일부 정지 등을 명할 수 있도록 하고 있다. 그런데 위와 같은 불이익은 위 조항 자체에 의하여 발생하는 것이 아니라 국토교통부장관의 면허취소 처분, 사업정지 처분과 같은 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 발생하는 것이므로, 위 조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 나. 이 사건 금지 조항은, 택시운수종사자의 생활안정을 통하여 과속운행, 난폭운전 등을 방지하고 승객들의 안전을 제고하기 위한 것으로 입법목적의 정당성이 인정되고, 운송비용 전가를 금지하여 택시운수종사자들의 경제적 부담을 완화하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단에 해당한다. 또한, 일정한 금액이나 비율로 운송비용 전가를 허용하는 등 덜 침해적인 방법으로 입법목적을 동일하게 달성할 수 없으므로 침해의 최소성이 인정되고, 택시운송사업자의 운송비용 부담으로 인한 사익 침해보다 택시운수종사자의 근로조건 개선 및 승객의 안전과 편의 증대라는 공익이 중대하므로 법익의 균형성도 충족한다. 따라서, 이 사건 금지조항은 청구인의 직업의 자유를 침해한다고 할 수 없다. 다. 이 사건 금지조항은 택시업종만을 규제하고 화물자동차나 대중버스 등 다른 운송수단에는 적용되지 않으나, 화물차운수사업은 여객이 아닌 화물을 운송하는 것을 목적으로 하고 있으며, 대중버스의 경우 운송비용 전가 문제가 발생하고 있지 않다. 따라서, 택시운송사업에 한하여 운송비용 전가 문제를 규제할 필요성이 인정되므로 다른 운송수단에 대하여 동일한 규제를 하지 않는다고 하더라도 평등원칙에 위반되지 아니한다. 【심판대상조문】 택시운송사업의 발전에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12378호로 제정되고, 2017. 11. 28. 법률 제15123호로 개정되어 2018. 11. 29. 시행되기 전의 것) 제12조 제1항, 제18조 제1항 제1호 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제15조, 제37조 제2항 여객자동차 운수사업법(2016. 1. 19. 법률 제13800호로 개정된 것) 제21조 제1항 택시 운송수입금 전액관리제 시행 요령(2012. 7. 12. 건설교통부훈령 제372호) 제3조, 제4조 【참조판례】 가. 헌재 2013. 5. 30. 2011헌마131, 판례집 25-1, 367, 372 헌재 2014. 6. 26. 2012헌마660, 판례집 26-1하, 646, 649 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 ○○택시 주식회사 대표이사 신○만 대리인 변호사 신병섭 [주 문] 1. 택시운송사업의 발전에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12378호로 제정되고, 2017. 11. 28. 법률 제15123호로 개정되어 2018. 11. 29. 시행되기 전의 것) 제18조 제1항 제1호에 대한 심판청구를 각하한다. 2. 택시운송사업의 발전에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12378호로 제정되고, 2017. 11. 28. 법률 제15123호로 개정되어 2018. 11. 29. 시행되기 전의 것) 제12조 제1항에 대한 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인은 서울특별시를 사업구역으로 하여 택시운송사업을 하는 회사이다. 청구인은 택시운송사업자가 택시운수종사자에게 운송비용을 전가하는 것을 금지하고 처벌하는 ‘택시운송사업의 발전에 관한 법률’(이하 ‘택시발전법’이라 한다) 제12조 제1항 및 제18조 제1항 제1호가 청구인의 계약의 자유, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2016. 12. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ‘택시운송사업의 발전에 관한 법률’(2014. 1. 28. 법률 제12378호로 제정되고, 2017. 11. 28. 법률 제15123호로 개정되어 2018. 11. 29. 시행되기 전의 것) 제12조 제1항(이하 ‘이 사건 금지조항’이라 한다) 및 제18조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 제재조항’이라 하며, 이 사건 금지조항과 함께 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 택시운송사업의 발전에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12378호로 제정되고 2017. 11. 28. 법률 제15123호로 개정되어 2018. 11. 29. 시행되기 전의 것) 제12조(운송비용 전가 금지 등) ① 대통령령으로 정하는 사업구역의 택시운송사업자는 택시의 구입 및 운행에 드는 비용 중 다음 각 호의 비용을 택시운수종사자에게 부담시켜서는 아니 된다. 1. 택시 구입비(신규차량을 택시운수종사자에게 배차하면서 추가 징수하는 비용을 포함한다) 2. 유류비 3. 세차비 4. 그 밖에 택시의 구입 및 운행에 드는 비용으로서 대통령령으로 정하는 비용 제18조(택시운송사업면허의 취소 등) ① 국토교통부장관은 택시운송사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 택시운송사업면허를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다. 1. 제12조 제1항 각 호의 비용을 택시운수종사자에게 전가시킨 경우 3. 청구인의 주장 및 이해관계인의 의견 가. 청구인의 주장요지 이 사건 금지조항으로 인하여 청구인은 운송비용에 관한 근로조건을 자율적으로 결정하지 못하고 전적으로 청구인이 부담하여야 하므로, 이 사건 금지조항은 청구인의 계약의 자유, 재산권, 경영의 자유를 침해하고 평등원칙을 위반한다. 아울러, 이 사건 제재조항은 사안의 경중을 따지지 않고 일률적으로 처벌하며 제재수준이 과도하다. 나. 국토교통부장관의 의견 이 사건 제재조항은 국토교통부장관의 일정한 처분이라는 구체적 집행행위에 의하여 비로소 국민의 법적 지위에 영향을 끼치는 바, 이 부분 청구는 부적법하다. 이 사건 금지조항은 택시운수종사자의 권리보호를 목적으로 제정된 것으로 청구인의 계약의 자유, 재산권 및 경영 자유를 침해하지 않으며, 이 사건 제재조항에 의한 처벌수위도 과하다고 볼 수 없다. 화물운수사업의 경우 운송비용 부담 전가 사례가 거의 없고 그 계약의 형태 등이 택시운송사업과 다르기 때문에 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다. 4. 판단 가. 이 사건 제재조항 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 되기 위해서는 그 법률 또는 법률조항이 직접 기본권을 침해하여야 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말하므로, 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 당해 법률 또는 법률조항에 의한 기본권 침해의 효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192; 헌재 2010. 12. 28. 2009헌마466 참조). 이 사건 제재조항은 택시운송사업자가 이 사건 금지조항 각 호의 비용을 택시운수종사자에게 전가시킨 경우, 국토교통부장관으로 하여금 택시운송사업면허의 취소 또는 사업의 전부나 일부 정지 등을 명할 수 있도록 하고 있다. 그런데 위와 같은 불이익은 위 조항 자체에 의하여 발생하는 것이 아니라 국토교통부장관의 면허취소 처분, 사업정지 처분과 같은 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 발생하는 것이므로, 위 조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 나. 이 사건 금지조항 (1) 쟁점의 정리 (가) 이 사건 금지조항은 택시운송사업자가 택시의 구입 및 운행에 드는 일정한 비용을 택시운수종사자에게 부담시켜서는 안된다고 정함으로써, 일반택시운송사업자인 청구인이 택시운송사업을 영위함에 있어 운송비용 부담형태를 자유롭게 결정할 수 있는 자유를 제한하고 있다. 따라서 이 사건에서는 이 사건 금지조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부가 문제된다. 청구인은 이 사건 금지조항이 계약으로 운송비용을 운수종사자가 부담하는 것으로 정할 수 없도록 금지한다는 점에서 계약의 자유를 침해한다고 주장한다. 이 사건 금지조항은 결과적으로 택시운송사업자가 택시운수종사자들과 체결하는 계약내용을 제한하는 측면이 있으나, 이는 개별 근로계약 체결 제한에 초점이 있다기보다, 택시운송사업자의 사업 운영과 관련하여 운송비용 전체의 처리 방식을 규정하고 있다는 점에서 직업수행의 자유 제한과 더 밀접하게 관련이 있다고 할 것이므로 이 문제와 관련해서는 직업수행의 자유를 중심으로 살펴본다. 청구인은 이 사건 금지조항이 청구인의 재산권을 침해한다고 언급하고 있으나, 이에 관한 구체적인 주장 내용은 없고 다만 이 사건 금지조항이 청구인의 직업 수행의 자유를 침해한다는 취지의 주장을 반복하고 있으므로 재산권 침해 여부에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다. (나) 한편, 다른 운송수단의 경우 운송비용 전가금지라는 규제가 없는데 반해, 유독 택시운송사업자의 경우에만 이 사건 금지조항을 통한 규제를 하고 있다. 동일한 운송수단임에도 불구하고 택시운송사업자에 대하여만 운송비용을 전가할 수 없도록 정하는 것이 자의적인 차별로서 평등원칙을 위반하는지 여부가 문제된다. (다) 청구인은 이 사건 금지조항이 헌법 제126조상 국가의 경영간섭 금지조항을 위반하여 청구인의 기본권을 침해한다고도 주장한다. 그런데 심판대상조항으로 인하여 택시운송사업자가 기업 경영에 있어서 영리추구라고 하는 사기업 본연의 목적을 포기할 것을 강요받거나, 그 기업경영과 관련하여 국가의 광범위한 감독과 통제 또는 관리를 받게 되는 것은 아니다. 따라서 이 사건에서 헌법 제126조가 문제될 여지는 없다. (2) 과잉금지원칙 위반 여부 (가) 목적의 정당성 이 사건 금지조항은 차량수리비, 세차비, 주유비 등의 운송비용을 택시운송사업자가 부담하지 않고 택시운수종사자들에게 부당하게 전가시켜 택시운수종사자들의 경제적 어려움이 더욱 가중되고 있다는 인식하에, 이를 전가하지 못하게 함으로써 택시운수종사자가 부당한 경제적 부담을 지지 않도록 하여, 열악한 근로 여건에서 초래되는 과속운행, 난폭운전, 승차거부 등을 미연에 방지하여 승객들이 보다 안전하게 대중교통을 이용할 수 있는 환경을 만들고자 신설되었다. 이와 같이 택시운수종사자의 생활안정을 통하여 택시이용자에 대한 서비스의 질을 제고한다는 이 사건 금지조항의 입법목적은 정당하다. (나) 수단의 적합성 이 사건 금지조항의 시행 전까지 유류비, 신차구입비, 세차비, 교통사고 처리비의 상당 부분을 택시운송사업자가 택시운수종사자에게 전가하는 사례들이 확인되어 왔다. 이러한 운송비용을 더 이상 택시운수종사자에게 부담시키지 못하도록 금지하는 것은, 택시운수종사자들의 경제적 부담을 완화하는 효과가 있다. 아울러, 택시운수종사자들의 수입과 관련된 부담은 과속, 난폭 운전 등 무리한 운행을 불러와 교통사고를 유발하는 등 승객의 안전상 문제의 원인이 되었는데, 운송비용 전가 금지를 통하여 택시운수종사자들의 경제적 부담을 완화하고 생활안정을 도모한다면 수입 부담으로 인한 무리한 운행과 승차거부 등의 감소도 기대할 수 있다. 따라서 이 사건 금지조항의 운송비용 전가 금지는 택시운수종사자의 생활안정을 통한 택시이용자에 대한 서비스의 질 제고라는 입법목적의 달성에 적절한 수단이 된다. (다) 침해의 최소성 종래 택시운송사업의 경우, 택시운수종사자가 택시운송사업자에게 운송수입금 중 일부를 사납금으로 납부하고 그 밖의 수익과 비용이 택시운수종사자에 귀속되는 정액사납금제의 형태로 운영되어 왔다. 그런데, 이러한 정액사납금제도는 택시운수종사자의 근로조건 악화와 택시서비스 질의 하락을 초래하였다. 이러한 폐해를 개선하기 위하여 택시운송사업자가 택시운수종사자로부터 운송수입금의 전액을 받아 관리하도록 하는 전액관리제를 1994년 도입하여 1997년부터 시행하였으나(여객자동차 운수사업법 제21조) 법상 운송수입금의 전액 납부의무만 정하고 수익금이나 비용의 배분에 관한 내용을 규제하지 않은 상태에서는 운송비용을 일정부분 택시운수종사자에게 전가하는 영업 방식이 유지되어 택시운수종사자의 근로조건 개선에 한계가 나타났다. 결국 택시운수종사자의 실질적인 근로조건 개선을 위해서는 특단의 조치가 필요하였고, 그 조치로 택시 구입비, 유류비, 세차비, 그리고 그밖에 택시의 구입 및 운행에 드는 비용 등도 택시운수종사자에게 부담시키지 못하도록 하는 이 사건 금지조항을 두기에 이른 것이다. 전액관리제 도입만으로 택시운수종사자의 실질적인 근로조건 개선이 이루어지지 못하였던 만큼, 이 사건 운송비용 전가금지 제도의 도입은 불가피하였다고 볼 수 있다. 한편, 운송비용의 전가를 전면적으로 금지하기보다는, 일정한 금액이나 비율 이상의 운송비용을 전가할 수 없도록 하여 과도한 비용 전가만을 금지하는 방법이나, 특정한 예외적인 사유가 있는 경우에 운송비용의 전가를 허용하는 방법 등 덜 침해적인 방법이 있는지 여부가 문제될 수 있다. 그러나 일정한 금액이나 비율의 범위 내에서, 혹은 특정한 예외적인 사유가 있는 경우 운송비용 전가를 허용한다면, 이 사건 금지조항이 목적으로 하는 택시운수종사자의 경제적 부담완화와 대중교통의 안전성 담보라는 목적을 달성하기는 어려울 것이다. 전액관리제를 도입하였으나 위에서 본 바와 같이 다른 제도적 보완 장치가 마련되지 않아 유명무실화되었던 것처럼 이 사건 금지조항에 대한 예외를 인정하게 되면 이 제도 역시 탈법적으로 이용되어 유명무실화될 가능성을 배제할 수 없다. 따라서 이 사건 금지조항에서 택시운송사업자가 운송비용 중 일부를 택시운수종사자에게 전가할 수 있는 예외를 설정하지 않았다고 하여 이를 두고 과도한 제한이라고 보기는 어렵다. (라) 법익의 균형성 이 사건 금지조항으로 인하여 택시운송사업자는 그 동안 택시운수종사자에게 전가하였던 운송비용을 직접 부담하여야 하기 때문에 그 만큼 회사 이윤이 감소할 수 있고, 운송비용 관리 등 업무가 가중될 수 있다. 반면 이 사건 금지조항의 시행으로 택시운수종사자의 근로조건이 개선될 수 있고 그동안 수입금에 대한 압박감으로 증대되었던 난폭운전, 교통사고, 승차거부 등의 감소를 기대할 수 있으며, 이를 통해 승객의 안전과 편의 증대 효과가 나타날 수 있다. 또한 교통사고의 감소에 따라 택시운송사업자의 입장에서도 사고 관련 보험료와 교통사고 처리비용 감소 등 비용절감 효과를 거둘 수 있다. 이와 같은 택시운수종사자의 생활안정과 승객의 안전 및 편의는 중요한 공익으로서 이 사건 금지조항으로 인하여 택시운송사업자에게 가해지는 직업수행상 불이익보다 크다고 할 것이므로 법익균형성도 인정된다. (마) 소결 이상에서 본 바와 같이 이 사건 금지조항이 과잉금지원칙에 반하여 직업수행의 자유를 침해한다고 보기 어렵다. (3) 평등원칙 위반 여부 이 사건 금지조항은 택시업종만을 규제하고 화물자동차나 대중버스 등 다른 운송수단에는 적용되지 않으므로, 동일한 운송업종 내에서 택시운송사업자와 화물자동차, 버스 등 여타 운송사업자를 차별하는 법률인지 여부가 문제될 수 있다. 먼저, 화물차운수사업은 여객이 아닌 화물을 운송하는 것을 목적으로 한다는 점에서 여객 운송을 목적으로 하며 승객의 안전 및 편의와 직결되는 택시운송사업의 영업 내용과 다르므로 화물차운수사업자와 택시운송사업자는 운송비용의 전가 금지 필요성과 관련하여 의미 있는 비교집단이라고 보기 어렵다. 다음으로, 대중버스의 경우 택시운송사업과 같이 여객 운송을 목적으로 하나, 버스운송사업의 경우 그 사업자가 운송수입금 전액을 관리하는 관리형태가 확립되어 운송비용을 버스운수종사자에게 전가하는 등의 문제가 발생하고 있지 않으며, 서울을 비롯한 광역시에서는 준공영제를 채택하고 있는 등 그 수익금 및 비용의 배분방식이 택시운송사업과 다르다. 따라서, 버스운송사업에 있어서는 운송비용 전가 문제를 규제할 필요성이 없으므로 택시운송사업에 한하여 이 사건 금지조항을 둔 것은 규율의 필요성에 따른 합리적인 차별이어서 평등원칙에 위반되지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 재제조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 금지조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원(해외출장으로 행정전자서명 불능) 서기석 조용호 이선애 유남석

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2016헌마1153

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

대한민국헌법 제11조 제126조

[ 참조판례 ]

2011헌마131
2012헌마660

[ 참조판례 체계도 ]

[ 따름판례 ]

대법원 2023. 4. 27. 선고 2022다307003 판결
대법원 2024. 2. 29. 선고 2020두54029 판결