전원재판부 2015헌마1072, 2018. 6. 28., 각하

【판시사항】 가. 피청구인 교육부장관의 2014. 2. 21.자 ‘교장임용 제청 기준 강화방안(안)(교육부 교원정책과-1185)’ 중 ‘교육공무원이 금품수수 등 4대 비위로 징계를 받은 경우에는 징계기록 말소기간을 불문하고 교장임용 제청 대상에서 배제하기로 한 부분’(이하 ‘이 사건 제청 방안’이라 한다)이 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하는지 여부(소극) 나. 교장 승진후보자 명부에 등재된 청구인이 제기한 ‘대통령의 2015. 9. 1.자 중등교장 승진임용 발령에 관하여 피청구인 교육부장관이 승진임용 제청 대상자에 청구인들을 포함하지 않은 행위’(이하 ‘이 사건 제청 배제’라 한다)에 대한 헌법소원심판 청구가 보충성 요건을 갖추었는지 여부(소극) 다. 교장 자격을 취득하지 아니한 청구인들이 제기한 이 사건 제청 방안 및 이 사건 제청 배제에 대한 헌법소원심판 청구가 기본권침해의 자기관련성 요건을 갖추었는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 이 사건 제청 방안은 피청구인이 교육공무원법 제29조의2 제1항에 따른 자신의 임용제청권을 어떻게 행사할 것인지를 정한 내부적 행위에 불과하여 국민에게 직접 효력을 가진다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 제청 방안은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 할 수 없다. 나. 교육공무원법상 승진후보자 명부에 의한 승진심사 방식으로 행해지는 승진임용에서 승진후보자 명부에 포함되어 있던 후보자를 승진임용 인사발령에서 제외하는 행위는 불이익처분으로서 항고소송의 대상인 처분에 해당한다. 따라서 승진후보자 명부에 포함되어 있던 청구인으로서는 법원에 이 사건 제청 배제나 이 사건 제청 배제에 따라 대통령이 한 승진임용의 취소를 구하는 소송을 제기하였어야 할 것이고, 이러한 권리구제 절차를 거치지 아니한 채 제기된 위 청구인의 이 사건 제청 배제에 대한 심판청구는 보충성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다. 다. 교육공무원법 제7조, 초ㆍ중등교육법 제21조 등이 정한 바에 따른 교장 자격도 취득하지 못하였고, 이 사건 제청 배제에 관하여 위 승진후보자 명부의 상위 3배수 범위에 포함된 바도 없는 나머지 청구인들은 이 사건 제청 배제로 인하여 어떠한 법적 불이익을 받았다고 할 수 없다. 따라서 위 청구인들의 이 사건 제청 배제에 대한 심판청구는 자기관련성 요건을 갖추지 못하여 모두 부적법하다. 【참조조문】 헌법재판소법 제68조 제1항 교육공무원법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제29조의2 제1항 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정된 것) 제7조, 제13조, 제14조 초ㆍ중등교육법(2013. 12. 30. 법률 제12129호로 개정된 것) 제21조 제1항 교육공무원 승진규정(2007. 5. 25. 대통령령 제20068호로 개정된 것) 제2조, 제40조 【참조판례】 가. 헌재 2001. 3. 21. 99헌마139등, 판례집 13-1, 676, 692 헌재 2015. 10. 21. 2015헌마214, 판례집 27-2하, 122, 124 나. 헌재 2015. 3. 26. 2013헌마214등, 판례집 27-1상, 302, 309 다. 헌재 2016. 6. 30. 2015헌마894, 판례집 28-1하, 681, 686-687 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1. 김○수 2. 임○일 3. 정○석 청구인들의 대리인 법무법인 정인 담당변호사 황익 외 5인 피청구인 교육부장관 대리인 정부법무공단 담당변호사 서규영 외 3인 [주 문] 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인들은 ○○도 소재 공립고등학교 교감으로 재직 중인 교육공무원들로, 각 금품수수의 비위사실로 감봉 2월의 징계처분을 받은 후 기간 경과로 징계기록이 말소되었다. 나. 교육부 교원정책과는 2014. 2. 21. 학교운영의 적법성 및 공교육 신뢰를 증진시키고자 하는 목적으로, ‘교장임용 제청 기준 강화방안(안)(교육부 교원정책과-1185)’을 만들었는데, 위 방안은 금품 및 향응수수, 성폭행, 상습폭행, 학생성적 관련 비위 등 4대 비위를 행한 교육공무원에 대하여 징계기록 말소 여부를 불문하고 교장 임용 제청에서 초임ㆍ중임을 모두 배제하도록 하는 내용을 담고 있다. 다. 피청구인 교육부장관은 각 시ㆍ도교육감으로부터 교장 승진임용 제청 대상자를 추천받은 뒤, 대통령에게 교장 승진임용을 제청하였다. 대통령은 2015. 9. 1.자 교장 승진임용 발령을 하였다. 청구인들은 ○○도교육감의 추천, 피청구인의 제청 및 대통령의 승진임용 발령 대상자에 포함되지 아니하였다. 라. 청구인들은 2015. 11. 16. 위 ‘교장임용 제청 기준 강화방안(안)’ 및 ‘위 방안에 따른 교육부장관의 청구인들에 대한 교장 승진임용 제청 거부’가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 교육부장관의 2014. 2. 21.자 ‘교장임용 제청 기준 강화방안(안)’ 및 ‘위 방안에 따른 교육부장관의 교장 승진임용 제청 거부’에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 청구인들이 다투고자 하는 교장 승진임용 제청은 구체적으로는 ‘대통령이 한 2015. 9. 1.자 ○○도교육청 중등교장 승진임용 발령에 관한 교육부장관의 중등교장 승진임용 제청’을 가리킨다. 따라서 이 사건 심판대상은 피청구인 교육부장관의 2014. 2. 21.자 ‘교장임용 제청기준 강화방안(안)(교육부 교원정책과-1185)’ 중 ‘교육공무원이 4대비위로 징계를 받은 경우에는 징계기록 말소기간을 불문하고 교장임용 제청 대상에서 배제하기로 한 부분’(이하 ‘이 사건 제청 방안’이라 한다) 및 ‘대통령의 2015. 9. 1.자 중등교장 승진임용 발령에 관하여 피청구인 교육부장관이 승진임용 제청 대상자에 청구인들을 포함하지 아니한 행위’(이하 ‘이 사건 제청 배제’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 이 사건 제청 방안의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 교장임용 제청 기준 강화방안(안)(2014. 2. 21. 교육부 교원정책과-1185) 3. 교장 임용 제청기준 강화(안) □ 교장임용 제청 기준 강화(안) ○ 법령상 배제사유 뿐만 아니라 학교관리능력, 도덕성 등 교장직 수행에 필요한 자질과 능력을 종합하여 임용 제청 - (4대 비위 관련 징계자)는 징계기록 말소기간을 불문하고 초ㆍ중임 모두 배제 3. 청구인들의 주장 가. 이 사건 제청 방안은 다른 사유로 징계처분을 받고 징계기록이 말소된 사람과 청구인들을 합리적 사유 없이 달리 취급함으로써 청구인들의 평등권을 침해하고, 4대 비위로 징계처분을 받았던 교육공무원 전부에 대하여 그 징계기록 말소 여부에 관계없이 중등학교 교장 승진임용 제청 대상에서 일률적으로 배제함으로써 청구인들의 공무담임권을 침해한다. 나. 이 사건 제청 방안은 교육공무원법령에 어떠한 위임 없이 교장 승진 임용 기회를 배제함으로써, 교원지위법정주의에 위배된다. 또한, 이 사건 제청 방안은 그 시행 이전에 징계기록이 말소된 교육공무원까지 중등학교 교장 승진임용 제청 대상에서 배제한 것으로서 소급입법에 해당한다. 4. 판단 가. 이 사건 제청 방안 부분에 대한 판단 (1) 헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘공권력’이란 입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 행사하는 모든 국가기관ㆍ공공단체 등의 고권적 작용을 말하고(헌재 2001. 3. 21. 99헌마139등), 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2015. 10. 21. 2015헌마214 등 참조). (2) 이 사건 제청 방안은 피청구인이 교육공무원법 제29조의2 제1항에 따른 자신의 임용제청권을 어떻게 행사할 것인지를 정한 내부적 행위에 불과하여 국민에게 직접 효력을 가진다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 제청 방안은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 할 수 없고, 이를 대상으로 한 청구인들의 이 부분 심판청구는 부적법하다. 나. 이 사건 제청 배제 부분에 대한 판단 (1) 청구인 김○수 (가) 교육공무원법령에 따르면, 교육공무원의 임용권자는 결원된 직위의 3배수의 범위 안에 들어간 후보자들을 대상으로 순위가 높은 사람부터 차례로 승진임용 여부를 심사하여야 하고, 이에 따라 승진후보자 명부에 포함된 후보자는 임용권자로부터 정당한 심사를 받게 될 것에 관한 절차적 기대를 하게 된다. 그런데 임용권자 등이 자의적인 이유로 승진후보자 명부에 포함된 후보자를 승진임용에서 제외하는 처분을 한 경우에, 이러한 승진임용 제외처분을 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보지 않는다면, 달리 이에 대하여는 불복하여 침해된 권리를 구제받을 방법이 없다. 따라서 교육공무원법상 승진후보자 명부에 의한 승진심사 방식으로 행해지는 승진임용에서 승진후보자 명부에 포함되어 있던 후보자를 승진임용 인사발령에서 제외하는 행위는 불이익처분으로서 항고소송의 대상인 처분에 해당한다(대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두34162 판결 등 참조). (나) 이 사건 기록에 의하면, 청구인 김○수는 2015. 9. 1.자 중등 교장 승진임용 발령에 관하여 교육공무원법령에 따라 승진후보자 명부에 포함되어 있었던 사실이 인정된다. 그렇다면 위 청구인으로서는 우선 법원에 이 사건 제청 배제나 이 사건 제청 배제에 따라 대통령이 한 승진임용의 취소를 구하는 소송을 제기하였어야 할 것이고, 이러한 권리구제 절차를 거치지 아니한 채 제기된 위 청구인의 이 사건 제청 배제에 대한 심판청구는 보충성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다(헌재 2015. 3. 26. 2013헌마214등 참조). (2) 청구인 임○일, 정○석 (가) 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 침해당한 사람이 청구할 수 있다. 따라서 어떤 공권력행사가 헌법소원을 청구하고자 하는 사람의 법적 지위에 영향을 미치지 아니하는 경우라면 이를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 2016. 6. 30. 2015헌마894 등 참조). (나) 교육공무원법 제13조, 제14조, 교육공무원임용령 제14조 제1항, 교육공무원 승진규정 제2조, 제40조 등에 따르면 임용권자 또는 임용제청권자는 각급학교의 교감으로서 교장의 자격증을 받은 자에 대하여 경력평정, 근무성적평정 및 연수평정을 실시하여 그 평정점을 합산한 점수가 높은 승진후보자의 순서대로 승진후보자 명부에 등재하고, 승진후보자 명부의 순위가 높은 사람부터 차례로 결원된 직위에 대하여 3배수의 범위에서 승진임용하거나 승진임용을 제청하도록 하고 있다. (다) 청구인 임○일, 정○석이 이 사건 제청 배제로 인하여 기본권을 제한받는다고 하기 위해서는 앞서 본 바와 같은 승진임용을 위한 전제조건, 즉 교장의 자격증을 가지고 있고, 승진후보자 명부에 포함되어 있어야 한다. 그런데 위 청구인들은 교육공무원법 제7조, 초ㆍ중등교육법 제21조 등이 정한 바에 따른 교장 자격도 취득하지 못하였고, 이 사건 제청 배제에 관하여 위 승진후보자 명부의 상위 3배수 범위에 포함된 바도 없으므로, 법정된 요건도 아직 갖추지 않은 위 청구인들이 이 사건 제청 배제로 인하여 어떠한 법적 불이익을 받았다고 할 수 없다. 따라서 이를 대상으로 한 위 청구인들의 심판청구 부분은 기본권침해의 자기관련성 요건을 갖추지 못하여 모두 부적법하다. 5. 결론 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원(해외출장으로 행정전자서명 불능) 서기석 조용호 이선애 유남석 [별지] 관련조항 교육공무원법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제29조의2(교장 등의 임용) ① 교장ㆍ원장은 교육부장관의 제청으로 대통령이 임용한다. 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정된 것) 제7조(교장ㆍ교감 등의 자격) 교장ㆍ교감ㆍ원장ㆍ원감은 「유아교육법」 제22조 제1항 및 「초ㆍ중등교육법」 제21조 제1항에 따른 자격이 있는 사람이어야 한다. 제13조(승진) 교육공무원의 승진임용은 같은 종류의 직무에 종사하는 바로 아래 직급의 사람 중에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 경력평정, 재교육성적, 근무성적, 그 밖에 실제 증명되는 능력에 의하여 한다. 제14조(승진후보자 명부) ① 교육공무원의 임용권자 또는 임용제청권자는 제13조 및 대통령령으로 정하는 바에 따라 자격별 승진후보자 명부를 순위에 따라 작성하여 갖추어 두어야 한다. ② 교육공무원을 승진임용할 때에는 승진후보자 명부의 순위가 높은 사람부터 차례로 결원된 직위에 대하여 3배수의 범위에서 승진임용하거나 승진임용을 제청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 특수자격이 있는 사람을 승진임용하거나 승진임용을 제청할 때에는 그러하지 아니하다. 초ㆍ중등교육법(2013. 12. 30. 법률 제12129호로 개정된 것) 제21조(교원의 자격) ① 교장과 교감은 별표 1의 자격 기준에 해당하는 사람으로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 교육부장관이 검정(檢定)ㆍ수여하는 자격증을 받은 사람이어야 한다. 교육공무원 승진규정(2007. 5. 25. 대통령령 제20068호로 개정된 것) 제2조(적용대상) ① 이 영은 다음 각호의 교육공무원에게 적용한다. 다만, 제4호의 규정에 의한 교육공무원에 대하여는 이 영중 근무성적평정(교사의 경우에는 다면평가, 근무성적평정과 다면평가 결과의 합산을 포함한다)에 관한 규정에 한하여 이를 적용한다. 1. 각급학교의 교감(유치원의 원감을 포함한다. 이하 같다)으로서 그가 근무하는 학교 또는 이와 동등급학교의 교장(유치원의 원장을 포함한다. 이하 같다)의 자격증을 받은 자 제40조(명부의 작성) ① 제2조 제1항 제1호 및 제3호에 해당하는 자에 대하여는 승진될 직위별로 나누어 승진후보자명부(이하 “명부”라 한다)를 작성하되, 경력평정점 70점, 근무성적평정점 100점, 연수성적평정점 18점을 각각 만점으로 평정하여 그 평정점을 합산한 점수가 높은 승진후보자의 순서대로 등재하며, 그 명부는 별지 제6호서식에 따른다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2015헌마1072

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

교육공무원법 제7조 제13조 제29조

초ㆍ중등교육법 제21조

유아교육법 제22조

교육공무원임용령 제14조

[ 참조판례 ]

99헌마139
2013헌마214
2015헌마214
2015헌마894
대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두34162 판결