전원재판부 2015헌바26, 2015. 9. 24.

【판시사항】 법무부장관으로 하여금 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 귀화허가를 받은 자에 대하여 그 허가를 취소할 수 있도록 규정하면서도 그 취소권의 행사기간을 따로 정하고 있지 아니한 국적법(2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정된 것) 제21조 중 귀화허가취소에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위배되어 거주ㆍ이전의 자유 및 행복추구권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 이 사건 법률조항은 국가의 근본요소 중 하나인 국민을 결정하는 기준이 되는 국적의 중요성을 고려하여, 귀화허가신청자의 진실성을 담보하고, 국적 관련 행정의 적법성을 확보하기 위한 것으로서 입법목적은 정당하고, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 의해 귀화허가를 받은 경우 그 허가를 취소하는 것은 입법목적 달성을 위해 적절한 방법이다. 부정한 방법으로 귀화허가를 받았음에도 상당기간이 경과하였다고 하여 귀화허가의 효력을 그대로 둔 채 행정형벌이나 행정질서벌 등으로 제재를 가하는 것은 부정한 방법에 의한 국적취득을 용인하는 결과가 된다. 이 사건 법률조항의 위임을 받은 시행령은 귀화허가취소사유를 구체적이고 한정적으로 규정하고 있을 뿐 아니라, 법무부장관의 재량으로 위법의 정도, 귀화허가 후 형성된 생활관계, 귀화허가취소시 받게 될 당사자의 불이익 등은 물론 귀화허가시부터 취소시까지의 시간의 경과 정도 등을 고려하여 취소권 행사 여부를 결정하도록 하고 있으며, 귀화허가가 취소된다고 하더라도 외국인으로서 체류허가를 받아 계속 체류하거나 종전의 하자를 치유하여 다시 귀화허가를 받을 수 있으므로, 이 사건 법률조항이 귀화허가취소권의 행사기간을 제한하지 않았다고 하더라도 침해의 최소성원칙에 위배되지 아니한다. 한편, 귀화허가가 취소되는 경우 국적을 상실하게 됨에 따른 불이익을 받을 수 있으나, 국적 관련 행정의 적법성 확보라는 공익이 훨씬 더 크므로 법익균형성의 원칙에도 위배되지 아니한다. 따라서 이 사건 법률조항은 거주ㆍ이전의 자유 및 행복추구권을 침해하지 아니한다. 【심판대상조문】 국적법(2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정된 것) 제21조 중 귀화허가취소에 관한 부분 【참조조문】 헌법 제10조 제1항, 제14조 국적법(2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정된 것) 제5조 국적법 시행령(2011. 3. 29. 대통령령 제22750호로 개정된 것) 제27조 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 양○옥 대리인 법무법인 대호 담당변호사 석동현 외 1인 당해사건 대법원 2014두41725 귀화허가취소처분취소 [주 문] 국적법(2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정된 것) 제21조 중 귀화허가취소에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인은 중화인민공화국 국적의 재외동포였는데, 1996년경 대한민국에 입국하여 2002. 12. 31. 법무부장관으로부터 ‘양○옥(LIANG ○○ YU)’이라는 이름으로 일반귀화허가를 받고, 2007. 2.경 개명허가를 받아 ‘양□옥’으로 개명신고를 하였다. 법무부장관은 2013. 2. 7. 청구인에 대하여 타인 명의를 도용하고 허위의 신분관련 서류를 제출하여 대한민국 국적을 취득하였다는 이유로 귀화허가를 취소하는 처분을 하고, 이를 관보에 고시하였다. 청구인은 위 귀화허가취소처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였으나, 제1심 법원으로부터 청구기각판결을 선고받았고(서울행정법원 2013구합6336), 이에 대해 항소ㆍ상고하였으나 모두 기각되었다(서울고등법원 2013누47001 판결, 대법원 2014두41725 판결). 청구인은 상고심 소송 계속 중 귀화허가취소에 관한 근거규정인 국적법 제21조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2014. 12. 24. 기각되자(대법원 2014아530 결정), 2015. 1. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 국적법 시행령 제27조 제1항도 심판대상으로 삼고 있으나, 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상은 재판의 전제가 되는 법률이고 대통령령은 그 대상이 될 수 없으므로, 위 시행령 조항은 심판대상에서 제외한다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌바380 등 참조). 한편 청구인은 국적법 제21조 전부가 헌법에 위반된다고 주장하나, 당해사건에서 청구인에게 적용되고, 청구인이 위헌 주장을 하는 부분은 귀화허가취소에 관한 부분이므로 심판대상을 이 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 국적법(2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정된 것) 제21조 중 귀화허가취소에 관한 부분(이하, ‘이 사건 법률조항’이라 한다.)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항의 내용은 아래와 같으며, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 국적법 (2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정된 것) 제21조(허가 등의 취소) ① 법무부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 귀화허가나 국적회복 허가 또는 국적보유 판정을 받은 자에 대하여 그 허가 또는 판정을 취소할 수 있다. ② 제1항에 따른 취소의 기준ㆍ절차와 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 3. 청구인의 주장 이 사건 법률조항은 귀화허가취소사유를 언제까지 발생한 것에 한정하는지, 귀화허가를 언제까지 취소할 수 있는지에 관하여 기한을 정하고 있지 않아 귀화자로서는 언제 발생한 사유로, 언제까지 귀화허가가 취소될 수 있는지를 예측할 수 없으므로 명확성의 원칙에 위반되고, 귀화허가취소권의 행사기간의 제한 없이 귀화허가취소의 기준ㆍ절차와 그 밖의 필요한 사항을 모두 하위법령에 위임하고 있어 시행령의 내용을 종합적으로 살펴보더라도 취소권의 행사기간을 전혀 예측할 수 없으므로 포괄위임입법금지원칙에도 위반된다. 또한, 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 거주ㆍ이전의 자유 및 행복추구권을 제한한다. 4. 판단 가. 귀화, 귀화허가 및 귀화허가취소 제도 개관 (1) 국적은 국가와 그의 구성원 간의 법적유대(法的紐帶)이고(헌재 2000. 8. 31. 97헌가12), 헌법 제2조 제1항은 “대한민국의 국민이 되는 요건은 법률로 정한다”라고 규정하여 국적취득의 원인 등을 비롯하여 국민의 요건을 법률에 위임하고 있다. (2) 위 헌법규정의 위임에 따른 국적법은 국적취득의 원인으로 출생, 인지, 귀화를 규정하고 있다. 그 중 귀화란 출생에 의한 선천적 국적취득요건과 관계없이 그 국가의 국내법에서 정한 요건을 충족하고 그 국가에서 정한 절차에 따라 국적취득을 신청한 사람에 대하여 국가가 이를 허락함으로써 국민으로 받아들이는 제도로, 국적법은 대한민국 국적을 취득한 사실이 없는 외국인은 법무부장관의 귀화허가를 받아 대한민국 국적을 취득할 수 있고, 법무부장관은 귀화요건을 갖추었는지의 여부를 심사한 후 그 요건을 갖춘 자에 한하여 귀화를 허가하도록 규정하고 있다(국적법 제4조). (3) 국적은 국민의 자격을 결정짓는 것이고, 이를 취득한 사람은 주권자가 되는 동시에 국가의 속인적 통치권의 대상이 되므로, 귀화허가는 외국인에게 대한민국 국적을 부여함으로써 국민으로서의 법적 지위를 포괄적으로 설정하는 행위이며, 귀화허가의 근거규정의 형식과 문언, 귀화허가의 내용과 특성 등을 고려해 보면, 법무부장관은 귀화신청인이 귀화요건을 갖추었다 하더라도 귀화를 허가할 것인지 여부에 관하여 재량권을 가진다(대법원 2010. 7. 15. 선고 2009두19069 판결; 대법원 2010. 10. 28. 선고 2010두6496 판결 참조). (4) 국제사회의 교류가 증대됨에 따라 외국인의 출ㆍ입국이 자유로워지게 되고 인적 교류가 활발해졌으나, 한편으로는 그 부작용으로 허위서류 제출 및 위장 결혼 등 거짓 또는 부정한 방법으로 대한민국 국적을 취득하는 사례가 증가하자, 법무부는 ‘국적업무처리지침’(2006. 5. 9.부터 시행된 법무부 예규 제752호)을 정하여 허위서류 제출 등 부정한 방법으로 귀화허가 등을 받은 경우 그 허가를 취소하여 왔으나, 귀화허가취소 등은 국적의 박탈을 가져오는 중대한 처분인 점 등을 고려하여 2008. 3. 14. 국적법 개정시 이 사건 법률조항을 신설하였다. (5) 이 사건 법률조항에 근거한 귀화허가에 대한 취소는 거짓이나 부정한 방법에 의한 행정행위, 즉 하자있는 행정행위를 관할청이 직권으로 취소하는 것이다. 나. 쟁점의 정리 청구인은 이 사건 법률조항이 귀화허가취소권의 행사기간을 따로 정하고 있지 않아 당사자로서는 귀화허가를 언제까지 취소할 수 있는지 예측할 수 없어 명확성원칙 및 포괄위임입법금지원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 청구인의 주장 자체에 의하더라도 이 사건 법률조항에는 귀화허가취소권의 행사기간의 제한이 없고, 시행령에 그 행사기간이 위임된 바도 없으므로, 명확성원칙 및 포괄위임입법금지원칙은 문제되지 않고, 청구인의 위 주장은 결국 이 사건 법률조항이 기간의 제한 없이 귀화허가를 취소할 수 있도록 규정한 것이 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 거주ㆍ이전의 자유 및 행복추구권을 침해하였다는 것이므로, 그에 대한 판단 외에는 별도로 살피지 아니한다. 다. 거주ㆍ이전의 자유 및 행복추구권을 침해하는지 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적정성 이 사건 법률조항은 귀화허가신청 및 그에 대한 허가 과정에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 귀화허가(편취귀화 또는 부실귀화)를 받은 경우 이를 취소할 수 있게 하는 것이다. 이는 국가의 근본요소 중 하나인 국민을 결정하는 기준임은 물론 여러 기본권 인정의 근거가 되는 국적이라는 자격취득의 중요성을 고려하여 국적취득 과정에 있어서 귀화허가신청자의 진실성을 담보하고, 국적 관리업무를 관장하는 법무부장관으로 하여금 부정한 방법을 통해 얻은 귀화허가를 취소하도록 함으로써 국적취득에 있어서의 위법상태를 해소하여 국적 관련 행정의 적법성을 확보함과 아울러 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 의한 귀화허가로 인하여 국적과 출입국 관리행정에서 초래될 수 있는 위험을 방지하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정된다. 또한, 국적 관련 행정의 주무관청인 법무부장관으로 하여금 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 의한 하자있는 귀화를 소급적으로 취소하게 하여 위법상태를 제거하는 것이 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이라 할 것이므로, 그 수단의 적정성도 인정된다. (2) 침해의 최소성 귀화허가 등 국적에 관한 사항은 국가의 기본적 구성요소이자 주권자인 국민의 범위를 확정하는 고도의 정치적 속성을 가지고 있어서 당해 국가가 역사적 전통과 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화 등 제반사정을 고려하여 결정할 문제이다. 앞서 본 귀화의 성질 등에 비추어 보면, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 귀화허가를 받은 경우, 귀화허가시로부터 상당기간이 경과한 후 귀화허가에 하자가 있음이 발견되었다고 하여 귀화허가의 효력을 그대로 유지시킨 채 행정형벌이나 행정질서벌로 제재를 가하는 것은 부정한 방법에 의한 국적의 편취나 부실취득의 결과를 용인하는 결과가 되므로, 그것만으로는 하자있는 국적취득을 소급적으로 소멸시켜 국적 관련 행정의 적법성을 확보하고, 그를 통해 귀화제도의 근간을 유지하고자 하는 입법목적을 효율적으로 달성할 수 있다고 볼 수 없다. 또한, 이 사건 법률조항의 위임에 따라 귀화허가취소사유를 구체적으로 정하고 있는 국적법 시행령 제27조 제1항은 그 취소사유를 ‘귀화허가를 받을 목적으로 신분관계 증명서류를 위조ㆍ변조하거나 위조ㆍ변조된 증명서류를 제출하여 유죄판결이 확정된 사람’(제1호), ‘혼인ㆍ입양 등에 의하여 대한민국 국적을 취득하였으나 그 국적취득의 원인이 된 신고 등의 행위로 유죄판결이 확정된 사람’(제2호), ‘국적취득의 원인이 된 법률관계에 대하여 무효나 취소의 판결이 확정된 사람’(제3호), ‘그 밖에 귀화허가에 중대한 하자가 있는 사람’(제4호) 등으로 한정하고 있고, 같은 조 제2항은 법무부장관이 이 사건 법률조항에 따라 귀화허가를 취소하려면 당사자에게 소명할 기회를 주도록 하여 절차적 기회보장 또한 마련하고 있다. 나아가 귀화허가의 설권적 성격, 이 사건 법률조항의 문언 내용 등을 종합하면, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 귀화허가를 받았더라도 무조건 귀화허가를 취소하여야 하는 것이 아니라, 귀화허가를 받을 당시의 위법의 정도, 귀화허가 후 형성된 생활관계, 귀화허가취소시 받게 될 당사자의 불이익 등 제반사정을 고려하여 귀화허가의 취소 여부를 결정할 수 있도록 법무부장관에게 일정한 재량을 인정하고 있다고 할 것이다. 따라서 귀화허가시부터 귀화허가에 대한 취소권을 행사하는 시점까지의 시간의 경과 정도도 법무부장관이 취소권을 행사할지 여부를 결정하는 한 요소로 참작될 여지가 있다. 한편 이 사건 법률조항에 근거하여 귀화허가가 취소되는 당사자는 거짓이나 부정한 방법으로 귀화허가를 받은 사람으로 귀화허가를 받을 당시 그 자신도 향후 그러한 하자가 발견될 경우 귀화허가가 취소될 수 있음을 충분히 예상할 수 있는 지위에 있었다고 할 것임은 물론, 귀화허가가 취소되어 대한민국 국적을 상실하더라도 체류허가를 받아 외국인의 지위에서 대한민국에 계속 체류할 수 있고, 종전의 하자를 치유하여 다시 귀화허가를 받는 데에는 장애가 없다. 위와 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 법률조항은 침해의 최소성 원칙에 위반되지 아니한다. (3) 법익의 균형성 이 사건 법률조항에 근거하여 귀화허가가 취소되는 경우 국적을 상실하게 됨에 따른 불이익을 받을 수는 있으나, 이 사건 법률조항으로 달성하고자 하는 국적취득에 있어서의 진실성 담보나 국적 관련 행정의 적법성 확보 등의 공익은 위와 같이 제한되는 사익에 비해 훨씬 크다고 할 것이므로 법익균형성도 갖추었다. (4) 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 거주ㆍ이전의 자유 및 행복추구권을 침해하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관의 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지] 관련조항 국적법 (2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정된 것) 제5조(일반귀화 요건) 외국인이 귀화허가를 받기 위하여서는 제6조나 제7조에 해당하는 경우 외에는 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다. 1. 5년 이상 계속하여 대한민국에 주소가 있을 것 2. 대한민국의 「민법」상 성년일 것 3. 품행이 단정할 것 4. 자신의 자산(資産)이나 기능(技能)에 의하거나 생계를 같이하는 가족에 의존하여 생계를 유지할 능력이 있을 것 5. 국어능력과 대한민국의 풍습에 대한 이해 등 대한민국 국민으로서의 기본 소양(素養)을 갖추고 있을 것 국적법 시행령(2011. 3. 29. 대통령령 제22750호로 개정된 것) 제27조(허가 등의 취소의 기준ㆍ절차 등) ① 법무부장관은 다음 각 호의 사람에 대하여 법 제21조 제1항에 따라 귀화허가, 국적회복 허가 또는 국적보유 판정을 취소할 수 있다. 1. 귀화허가, 국적회복 허가 또는 국적보유 판정을 받을 목적으로 신분관계 증명서류를 위조ㆍ변조하거나 위조ㆍ변조된 증명서류를 제출하여 유죄 판결이 확정된 사람 2. 혼인ㆍ입양 등에 의하여 대한민국 국적을 취득하였으나 그 국적취득의 원인이 된 신고 등의 행위로 유죄 판결이 확정된 사람 3. 대한민국 국적취득의 원인이 된 법률관계에 대하여 무효나 취소의 판결이 확정된 사람 4. 그 밖에 귀화허가, 국적회복 허가 또는 국적보유 판정에 중대한 하자가 있는 사람 ② 법무부장관은 법 제21조 제1항에 따라 귀화허가, 국적회복 허가 또는 국적보유 판정을 취소하려면 당사자에게 소명(疏明)할 기회를 주어야 한다. 다만, 당사자의 소재를 알 수 없거나 당사자가 소명자료 제출 요구에 정당한 이유 없이 2회 이상 따르지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 법무부장관은 법 제21조 제1항에 따라 귀화허가, 국적회복 허가 또는 국적보유 판정 등을 취소하면 그 사실을 지체 없이 본인 및 등록기준지 가족관계등록관서의 장에게 통보하고, 관보에 고시하여야 한다. ④ 제3항의 경우에는 제18조 제4항을 준용한다. ⑤ 제3항 및 제4항에 따라 관보에 고시하거나 등록기준지 가족관계등록관서의 장과 주민등록관서의 장에게 통보할 때에는 다음 각 호의 사항을 적어야 한다. 1. 취소 대상자의 성명, 생년월일, 성별 및 등록기준지 2. 취소 원인 및 연월일

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2015헌바26

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국적법시행령 제27조

헌법재판소법 제68조

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