국민권익위원회 2014-05218, 2014. 12. 2., 기각

【재결요지】 피청구인은 청구인이 26일(2013. 11. 21. 00:00 - 2013. 12. 16. 24:00) 동안 서울광장으로 조성된 토지 중 일부(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 무단으로 점유하였다는 이유로, 2013. 12. 26. 청구인에게 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」에 따라 서울광장의 최소사용면적인 500㎡를 부과면적으로 하는 변상금 430만 5,600원을 부과(이하 ‘이 사건 1 처분’이라 한다)하였다. 피청구인은 청구인이 43일(2013. 12. 17. 00:00 - 2014. 1. 28. 17:00) 동안 이 사건 토지를 무단으로 점유하였다는 이유로, 2014. 2. 12. 청구인에게 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」에 따라 서울광장의 최소사용면적인 500㎡를 부과면적으로 하는 변상금 706만 8,000원을 부과(이하 ‘이 사건 2 처분’이라 한다)하였다. 서울광장의 사용과 관련하여 적법하게 사전신고를 마친 자에게는 최소사용면적 단위의 사용료를 부과하면서, 서울광장을 무단점유한 자에게는 ‘실제 사용면적’을 기준으로 변상금을 부과할 경우에는 최소사용면적을 미달하여 무단 점유한 자에 대한 변상금이 적법절차에 따라 신고를 마친 자에게 부과되는 사용료보다 적게 되어 형평에 어긋나고 불법을 묵인ㆍ조장하는 결과가 되는 점 등을 종합적으로 고려하면, 서울광장의 실제 무단점유 면적이 서울광장의 최소사용면적인 500㎡에 미달하는 경우라고 하더라도 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」에 따라 서울광장의 최소사용면적 사용료를 기준으로 하여 변상금을 산정하는 것이 타당하다고 할 것이다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2013. 12. 26.과 2014. 2. 12. 청구인에게 한 1,137만 3,600원의 변상금 부과처분을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 가. 피청구인은 청구인이 26일(2013. 11. 21. 00:00 - 2013. 12. 16. 24:00) 동안 서울광장으로 조성된 토지 중 일부(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 무단으로 점유하였다는 이유로, 2013. 12. 26. 청구인에게 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」에 따라 서울광장의 최소사용면적인 500㎡를 부과면적으로 하는 변상금 430만 5,600원을 부과(이하 ‘이 사건 1 처분’이라 한다)하였다. 나. 피청구인은 청구인이 43일(2013. 12. 17. 00:00 - 2014. 1. 28. 17:00) 동안 이 사건 토지를 무단으로 점유하였다는 이유로, 2014. 2. 12. 청구인에게 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」에 따라 서울광장의 최소사용면적인 500㎡를 부과면적으로 하는 변상금 706만 8,000원을 부과(이하 ‘이 사건 2 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 서울특별시 도시철도공사에 최적근무위원회를 만들고 열악한 근무조건을 개선하여 달라고 촉구하였으나 합의의 이행이 미뤄지고 기관사의 사망사고가 재발하자, 이 사건 토지 위에 위 공사의 감독기관인 피청구인을 상대로 합의사항의 이행 및 책임자의 처벌을 요구하는 내용의 시설물을 설치하였다. 나. 청구인이 점유한 이 사건 토지는 ‘서울광장’에 해당한다고 볼 수 없으므로, ‘서울광장의 사용료’를 기준으로 한 이 사건 각 처분은 위법ㆍ부당하다. 1) 서울특별시장이 1977. 8. 23. 고시한 도시계획시설(광장)변경 및 지적승인고시(서울특별시 고시 제291호)에 따른 광장변경도면에서는 서울광장의 경계가 모호하여 광장과 도로를 쉽게 구분할 수 없고, 청구인은 이 사건 부지가 사용료가 부과되는 서울광장이 아니라고 생각하여, ‘서울시청 신청사 서편 인도’로 하여 옥외집회신고를 한 후 접수증을 발부받았다. 2) 이 사건 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조, 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제50조에 따른 ‘광장’의 결정기준 중 어느 것에도 해당한다고 볼 수 없다. 이 사건 토지를 서울광장의 일부로 정하는 ‘서울광장계획평면도’와 ‘토지이용계획확인서’는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 에서 정한 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 등에 위반한 ‘계획도면’이나 ‘계획확인서’에 불과하다. 3) 청구인이 사용한 토지는 실제 사용이 가능한 서울광장과는 상당히 벗어난 인도의 한쪽 구석으로 서울광장의 행사 후 발생되는 쓰레기를 버리는 차도의 경계 옆이다. 당초 서울광장을 홍보하는 인터넷 홈페이지에 게시된 ‘서울광장의 사용위치도’에 따르면, 이 사건 토지는 사용금지구역의 외부에 위치하여 인도로 사용되는 구간이므로 광장이 아니라 시민의 통행을 위하여 사용되는 ‘교통시설’로 보아야 할 것이다. 다. 설사 청구인이 사용한 이 사건 토지가 광장에 해당한다고 하더라도 청구인이 실제로 사용한 면적은 약 5 ∼ 6㎡에 불과하므로 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」 상의 최소사용면적(500㎡)을 기준으로 부과된 변상금은 실제 사용면적에 상응하는 사용료의 120배에 달하여 지나치게 가혹하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 무단 점유하였던 이 사건 토지 일대는 서울특별시 고시 제291호에 따라 도시계획시설(광장)로 지정ㆍ고시된 곳으로서, 피청구인이 잔디광장과 화강석 광장으로 구분ㆍ조성하여 관리해 온 서울광장에 해당한다. 1) 「토지이용규제 기본법」 제5조 및 제10조에 따라 중구청장이 발급한 ‘토지이용계획확인서’에도 이 사건 토지가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 에 따른 지역ㆍ지구 중 ‘일반상업지역ㆍ광장’으로 승인된 곳으로 표시되어 있는데, 건설부장관은 「도시계획법」 제12조, 제13조에서 정한 절차에 따라 결정ㆍ고시된 도시계획사항이 명시된 지형도 도면을 승인하도록 하고 있으므로 해당 토지의 도시계획사항을 확인할 수 있는 공부인 ‘토지이용계획확인서’를 단순한 계획확인에 불과하다고 볼 수 없다. 2) 청사시설을 방호하는 청원경찰 등은 청구인에게 이 사건 토지가 서울광장의 일부이고 시설물을 철거하지 아니하는 경우 변상금이 부과된다는 사실을 수차례 안내하는 등 이 사건 토지가 서울광장의 일부임을 충분히 인지시켰다. 나. 만약 서울광장에서 500㎡ 미만의 토지를 점유한 자에 대하여 ‘실제 점유면적’을 기준으로 변상금을 부과하여야 한다면, 적법하게 사용신고를 마친 자에게 부과되는 사용료보다 무단점유자에게 부과되는 징벌적 의미의 변상금이 더 적게 되어 불합리하고, 광장의 무단점유 양산 및 소규모행사의 난립으로 적법하게 신고된 행사의 원활한 진행도 어려워져 시민광장의 기능이 상실될 수 있다. 다. 따라서 500㎡ 이하의 토지를 무단 점유한 청구인에게 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」 에 따른 최소사용면적(500㎡)을 기준으로 부과한 이 사건 각 처분은 적법하다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제28조, 제32조, 제71조 국유재산법 시행령 제20조, 제29조, 제71조 공유재산 및 물품 관리법 제2조, 제22조, 제81조 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제14조, 제81조 서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례 제10조, 별표 서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례 시행규칙 제9조 5. 인정사실 당사자 사이에 다툼이 없는 사실과 행정심판청구서, 답변서, 변상금 사전통지, 이 사건 각 처분서, 서울특별시 고시 제291호(1977. 8. 26.), 청원경찰의 근무일지, 옥외집회신고서 접수증, 등기부 등본, 계획평면도, 토지이용계획확인서, 서울광장 사용위치도, 서울광장 및 점유장면 촬영사진, 서울광장 지형도, 항측도, 주제도 등의 자료에 따라 인정되는 사실은 다음과 같다. 가. 1977. 8. 23. 서울특별시장은 「도시계획법」 제12조 및 제13조와 건설부고시 제41호(1977. 3. 16.)의 권한위임규정에 따라 ‘○○로 ○가 일대’를 시청 앞 광장으로 하는 도시계획시설(광장) 변경 및 지적승인을 고시하였다. 나. 2013. 1. 23. 청구인은 ○○○경찰서장에게 ‘서울시청 신청사 서편인도 일부’에 대하여 2013. 10. 30.부터 2013. 11. 22.까지 도시철도노동조합 조합원 총회의 옥외집회 신고를 하여 접수증을 발부받아 위 장소를 점유하다가 2013. 11. 21. 00:00부터 2014. 1. 28. 17:00까지 69일간 이 사건 토지를 점유하였는데, 위 기간 동안 청원경찰이 서울특별시청 청사 내ㆍ외곽 순찰근무 중에 기록한 민원현황(일부 발췌)은 다음과 같다. - 다 음 - □ 2013. 11. 21. - 전일부터 ∼ : 민주노총 공공운수노조연맹 서울도시철도노동조합 2명, 서편 5번 출구 환풍기앞 연좌시위 및 철야농성(10. 30. ~ 23일차) - 현수막 내용 : ‘사람이 희망이다. 더 이상 죽이지 마라’ 기관사 연이은 자살에 대한 책임자 처벌. 대책 마련을 위한 서울도시철도노동조합 2명 철야농성 - 23:00 : 노조원 2명 취침 - 04:00 : 노조원 2명 취침 □ 2013. 12. 16. - 전일부터 익일 : 민주노총 공공운수노조연맹 서울도시철도노동조합 2명, 서편 5번 출구 환풍기앞 철야농성(2013. 10. 30. ∼ 48일차) - 현수막 내용 : ‘사람이 희망이다. 더 이상 죽이지 마라’ 기관사 연이은 자살에 대한 책임자 처벌. 대책 마련을 위한 철야농성 □ 2014. 1. 28. - 전일부터 ∼ 17:40 : 민주노총 공공운수노조연맹 서울도시철도노동조합 2명, 서편 5번 출구 환풍기앞 철야농성(2013. 10. 30. ∼ 91일차) - 현수막 내용 : ‘사람이 희망이다. 더 이상 죽이지 마라’ 기관사 연이은 자살에 대한 책임자 처벌. 대책 마련을 위한 서울도시철도노동조합 - 16:00 ∼ 17:00 : 민주노총산하 9명, 사전 시장님 면담 약속으로 방문 - 17:05 ∼ 17:30 : 철야농성장 앞 9명 기념사진 촬영 후 시위용품 철거(차량 : 스타렉스 72허 5148) - 10:40 ∼ 11:10 : 서울도시철도노동조합 20명(국회의원 장하나 참석), 신청사 앞 기자회견 (현수막 내용 : 도시철도 기관사의 반복적인 죽음 ! 책임자 처벌촉구, 고 정재규 기관사 산재승인 촉구 기자회견) 다. 2013. 12. 17. 피청구인은 청구인에게 스케이트장 운영 등 각종 행사운영에 장애가 되고 시민들의 통행불편을 초래한다는 이유로, 청구인이 설치한 시설물을 즉시 자진 철거해 달라고 통지하면서 서울광장의 무단사용에 따른 변상금을 부과할 예정임을 안내하였다. 라. 2013. 12. 26. 피청구인은 청구인에게 다음과 같은 내용의 이 사건 1 처분을 하였다. - 다 음 - □ 변상금 부과기준 - 무단 사용기간 : 2013. 11. 21. 00:00부터 2013. 12. 16. 24:00까지 26일간 - 부과기준 : 서울광장 사용료의 100분의 120 * 서울광장 사용료 : 1㎡/시간당 10원(야간 130/100 가산) - 부과면적 : 500㎡(서울광장 북측 일부) * 서울광장 최소사용면적 : 500㎡ □ 변상금 부과금액 : 금 430만 5,600원(1일 16만 5,600원) - 주간 : 500㎡ x 12시간 x 10원 x (없음) x 1.2 x 26일 = 187만 2,000원 - 야간 : 500㎡ x 12시간 x 10원x 1.3 x 1.2 x 26일 = 243만 3,600원 * 산출내역 : 면적 x 시간 x 금액 x (야간 가산율) x 변상금 가산율 x 사용기간 마. 2014. 1. 6. 청구인은 위 제1차 변상금을 납부하였다. 바. 2014. 2. 4. 피청구인은 청구인에게 무단사용에 따른 제2차 변상금을 부과할 예정임을 안내하였다. 사. 2014. 2. 12. 피청구인은 청구인에게 다음과 같은 내용의 이 사건 2 처분을 하였다. - 다 음 - □ 변상금 부과기준 - 무단 사용기간 : 2013. 12. 17. 00:00부터 2014. 1. 28. 17:00까지 43일간 - 부과기준 : 서울광장 사용료의 100분의 120 * 서울광장 사용료 : 1㎡/시간당 10원(야간 130/100 가산) - 부과면적 : 500㎡(서울광장 북측 일부) * 서울광장 최소사용면적 : 500㎡ □ 변상금 부과금액 : 금 706만 8,000원 - 주간 42일 : 500㎡ x 12시간 x 10원 x (없음) x 1.2 x 42일 = 302만 4,000원 1일 : 500㎡ x 11시간 x 10원 x (없음) x 1.2 x 1일 = 6만 6,000원 - 야간 42일 : 500㎡ x 12시간 x 10원x 1.3 x 1.2 x 42일 = 393만 1,200원 1일 : 500㎡ x 6시간 x 10원 x (없음) x 1.2 x 1일 = 4만 6,800원 아. 서울광장 홈페이지에 게시된 ‘서울광장 사용신고서’의 준수사항에는 ‘시설물은 신고된 장소에 시민의 통행에 지장이 없는 범위 내(통행로 확보)에서 설치해야 하며, 잔디광장, 서울도서관 앞, 지하철 시청역 1호선 5번 출구, 분수대 및 횡단보도 주변은 시설물의 설치가 금지된다’고 기재되어 있고, 사용신고하려는 자가 사용장소를 표기하여 함께 제출하도록 되어 있는 ‘서울광장의 사용위치도’에 따르면 이 사건 토지는 통행로로서 절대사용 금지구역으로 표시되어 있다. 차. 피청구인이 ‘서울광장’으로 조성한 토지의 지번ㆍ지적ㆍ지목ㆍ소유관계는 다음과 같다.

카. 피청구인이 청구인의 토지 점유현황을 촬영한 사진에 따르면, 지하철 1호선 시청역 5번 출구 벽 뒤편에 맞닿은 곳에 비닐로 덮힌 상자들이 적치되어 있고 ‘사람이 희망이다. 더 이상 죽이지 마라’는 내용의 현수막이 설치되어 있다. 하. 서울광장 지형도, 항측도, 서울특별시 공간데이터웨어하우스(SDW)프로그램에 의한 주제도에 따르면 이 사건 토지는 ‘서울특별시 중구 ○○로 ○가 ○○-○’와 ‘서울특별시 ○구 ○동 ○-○’ 중 일부인 것으로 표시되어 있다. 6. 이 사건 각 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 등의 내용 1) 「공유재산 및 물품 관리법」 제2조제1호에 따르면 ‘공유재산’이란 지방자치단체의 부담, 기부채납이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 같은 법 제4조제1항의 부동산과 그 종물 등의 재산을 말한다. 2) 「공유재산 및 물품 관리법」 제81조제1항에 따르면, 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유(이하 ‘무단점유’라 한다)를 한 자에 대하여 ‘대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 ‘변상금’이라 한다)’을 징수한다고 하고 있고, 같은 법 시행령 제81조제1항에 따르면 변상금은 ‘그 재산을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용ㆍ수익한 기간에 대하여 회계연도별로 같은 법 시행령 제14조에 따라 산정한 사용료 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액’으로 한다고 하고 있다. 3) 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제14조제1항에 따르면 연간 사용료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 다른 법령에서 행정재산의 사용료에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 그 법령에 따른다고 하고 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 대중의 이용에 제공하기 위한 시설인 행정재산에 대해서는 그 재산을 효율적으로 관리하기 위하여 특별히 필요하다고 판단되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 시간별이나 횟수별로 그 재산의 사용료를 정할 수 있다고 하고 있다. 4) 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」 제2조에 따르면, ‘사용’이란 서울광장의 일부 또는 전부를 이용함으로써 불특정 다수 시민의 자유로운 광장 이용을 제한하는 행위를 말하며, 위 조례 제5조제1항에 따르면 신고자는 사용목적과 일시, 신고자의 성명과 주소, 사용예정인원 등을 기재한 별지 서식의 광장사용신고서를 광장을 사용하고자 하는 날 또는 사용개시일의 90일 전부터 5일 전까지 시장에게 제출하여야 한다고 하고 있다. 5) 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」 제10조제1항에 따르면 시장은 사용자에 대하여 별표의 범위 내에서 규칙으로 정하는 사용료를 징수하여야 한다고 하고 있고, 위 조례의 별표, 같은 조례 시행규칙 제9조에 따르면, 서울광장 1㎡의 시간당 기본사용료는 10원으로서 광장 구획별로 1건의 행사에 대해서만 신고를 수리하고, 광장동편(500㎡～2,000㎡), 광장서편(500㎡～1,200㎡), 잔디광장(500㎡～6,449㎡)의 기본사용시간은 2시간으로 하되 2시간 초과시 1시간 단위로 사용료를 부과하며, 광장의 최소사용면적은 500㎡로 하되 500㎡ 초과시 1시간 1㎡에 10원으로 하고, 야간사용료(18:00 부터 다음날 06:00까지)는 기본사용료의 3할을 가산한다고 규정하고 있다. 나. 판 단 1) 위 인정사실에 따르면, 청구인은 ○○○경찰서장에게 2013. 10. 30.부터 2013. 11. 22.까지 옥외집회 신고를 한 후 ‘서울시청 신청사 서편인도 일부’를 옥외집회 개최장소로 사용하다가, 이 사건 토지에 현수막 등을 설치한 후 무단점유하였다. 피청구인이 서울광장으로 조성한 17필지는 국유재산과 서울특별시 소유의 공유재산이 혼합되어 있다. 청구인이 점유한 이 사건 토지는 지하철 1호선 시청역 5번 출구 벽 뒤편에 위치한 곳인데, 위 출구 뒤편은 국토교통부 소관의 국유재산인 ‘서울특별시 ○구 ○○로 ○가 ○○-○’와 서울특별시 소유의 공유재산인 ‘서울특별시 ○구 ○동 ○-○’가 맞닿은 곳으로서 피청구인이 국유재산과 서울특별시 소유의 공유재산 위에 서울광장으로 조성한 17필지 중 일부이므로, 청구인이 무단점유한 이 사건 토지는 서울광장으로 조성된 곳에 포함되고, 이와 배치되는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 피청구인은 서울광장으로 조성된 토지 중 일부인 이 사건 토지를 청구인이 무단점유하였다는 이유로, 청구인에게 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」에 규정된 ‘서울광장 최소사용면적(500㎡) 사용료’의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 산정하여 부과하였다. 살피건대 피청구인이 부지 위에 조성한 서울광장은 피청구인이 관리하는 ‘광장시설’로서 행정재산에 해당하고, 피청구인은 공유재산인 ‘서울광장’의 무단점유에 대하여 변상금을 부과할 권한이 있다. 그런데 「공유재산 및 물품 관리법」 제22조제1항, 같은 법 시행령 제14조제1항에 따라 규정된 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」 제10조제1항은 서울광장의 사용료 부과기준을 정하고 있으므로, 서울광장의 일부를 무단으로 점유한 청구인에게 위 조례에 따른 광장사용료를 기준으로 변상금을 부과하는 것이 위법ㆍ부당하다고 볼 수 없다. 또한 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」 에 따르면 서울광장을 사용하려는 자는 피청구인의 사용허가가 아니라 사용신고절차만 완료하면 서울광장을 사용할 수 있도록 되어 있는 점, 위 조례에서 광장의 최소사용면적에 따른 사용료를 규정한 것은 위와 같이 완화된 사용절차에 의할 경우 신고를 마친 소규모 행사가 난립할 가능성이 있고, 결과적으로 적법하게 신고된 시민행사조차도 원활히 진행되기 어려워 시민광장 본연의 기능을 저해할 우려가 있으므로 이를 방지하기 위한 것인 점, 서울광장의 사용과 관련하여 적법하게 사전신고를 마친 자에게는 최소사용면적 단위의 사용료를 부과하면서, 서울광장을 무단점유한 자에게는 ‘실제 사용면적’을 기준으로 변상금을 부과할 경우에는 최소사용면적을 미달하여 무단 점유한 자에 대한 변상금이 적법절차에 따라 신고를 마친 자에게 부과되는 사용료보다 적게 되어 형평에 어긋나고 불법을 묵인ㆍ조장하는 결과가 되는 점 등을 종합적으로 고려하면, 서울광장의 실제 무단점유 면적이 서울광장의 최소사용면적인 500㎡에 미달하는 경우라고 하더라도 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」에 따라 서울광장의 최소사용면적 사용료를 기준으로 하여 변상금을 산정하는 것이 타당하다고 할 것이다. 따라서 피청구인이 청구인에게 서울광장의 최소사용면적에 따른 사용료를 기준으로 변상금을 산정한 이 사건 각 처분이 위법ㆍ부당하다고 볼 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2014-05218

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[ 참조조문 ]

도시ㆍ군계획시설의결정ㆍ구조및설치기준에관한규칙 제50조

도시계획법 제12조

토지이용규제기본법 제5조

서울특별시서울광장의사용및관리에관한조례 제2조 제10조

공유재산및물품관리법 제2조 제4조 제22조 제81조

서울특별시서울광장의사용및관리에관한조례시행규칙 제9조

국토의계획및이용에관한법률 제43조