전원재판부 2014헌바359, 2015. 11. 26.

【판시사항】 가. 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2011. 9. 16. 법률 제11054호로 개정되고, 2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 본문 중 ‘죽목의 벌채’에 관한 부분 및 단서 제5호(이하 ‘이 사건 벌채허가조항’이라 한다)가 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 일정한 면적 및 수량 이상의 죽목 벌채의 경우 관할청의 허가를 받도록 하는 이 사건 벌채허가조항이 토지소유자 등의 재산권을 침해하는지 여부(소극) 다. 구 개발제한구역법 제12조 제7항 중 ‘죽목 벌채의 허가’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 허가기준조항’이라 한다)이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 관할청의 허가 대상이 되는 벌채의 규모를 수치로 규범화하는 것은 벌채 제한의 목적, 죽목 벌채가 주변 환경에 미치는 영향 및 효과, 토지소유자의 토지에 대한 사용ㆍ수익상의 편익 등 다양한 요소들을 종합적으로 고려하여야 하는 사항이므로 이를 전문성ㆍ기술성을 갖춘 행정입법에 위임할 필요가 있고, 이 사건 벌채허가조항의 입법취지, 개발제한구역법 제12조의 구조, 개발제한구역제도의 도입 이래 그 운용경과 등을 고려하면, 허가를 요하는 벌채행위의 구체적 기준이란 허가제도의 본질에 비추어 토지소유자 등이 관할청의 심사 없이 임의로 벌채할 경우 개발제한구역의 지정목적을 해할 가능성이 있는 정도로서 다소 엄격하게 책정될 수 있음을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 벌채허가조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다. 나. 도시의 무질서한 확산 방지, 도시주변의 자연환경 보전 등을 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있으므로 개발제한구역의 지정으로 인한 토지재산권의 제한은 목적의 정당성이 인정되고, 개발제한구역 내에서 그 지정 목적에 위배되는 죽목의 벌채를 원칙적ㆍ전면적으로 금지하는 것은 적절한 수단에 해당한다. 부분적ㆍ선별적 토지 이용의 제한만으로는 지정 목적의 효율적 달성을 기대하기 어렵고, 녹지축의 근간을 이루는 죽목은 그 생육의 특성상 일단 훼손되면 단기간에 원상복구가 어려워 일정 규모 이상의 벌채는 토지의 형상과 성질에 중대한 변화를 초래하는 점, 죽목 벌채에 후속되는 인구 유입 및 도시의 무질서한 팽창을 막기 위해서는 예방적 조치가 절실한 점, 이에 죽목 벌채를 원칙적으로 금지하고 있지만 일정 규모 이상의 경우 관할청의 심사를 통해 허가받을 수 있도록 하여 구체적 타당성을 확보하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 벌채허가조항은 침해의 최소성 요건을 갖추었다. 이 사건 벌채허가조항이 실현하고자 하는 공익은 토지재산권의 제한이라는 사익보다 훨씬 커서 법익의 균형성 요건도 갖추고 있으므로, 이 사건 벌채허가조항은 재산권을 침해하지 아니한다. 다. 개발제한구역 내에서 허용되는 죽목 벌채의 허가에 관한 기준은 자연환경의 보전과 주민의 생활편익 조화 등 여러 가지 사항을 고려하여 결정되어야 할 기술적 사항에 해당하므로 이를 전문성ㆍ탄력성을 갖춘 행정입법에 위임할 필요가 있고, 개발제한구역법의 입법목적 및 제12조의 규범구조, 이 사건 벌채허가조항의 내용 등을 고려하면, 이 사건 허가기준조항의 위임을 받은 대통령령에서 정할 세부기준의 내용이란 자연환경의 현상을 최대한 보존하고 훼손을 최소화하는 방향이 될 것임을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 허가기준조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다. 【심판대상조문】 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2011. 9. 16. 법률 제11054호로 개정되고, 2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 본문 중 ‘죽목의 벌채’에 관한 부분 및 단서 제5호ㆍ제7항 중 ‘죽목 벌채의 허가’에 관한 부분 【참조조문】 헌법 제23조, 제37조 제2항, 제75조 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2011. 9. 16. 법률 제11054호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제12조 구 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(2012. 6. 1. 법률 제11456호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제36조 제4항ㆍ제5항 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2008. 11. 28. 대통령령 제21139호로 전부개정된 것) 제15조 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2012. 5. 14. 대통령령 제23787호로 개정되고, 2013. 10. 30. 대통령령 제24818호로 개정되기 전의 것) 제19조 제4호, 제22조 구 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령(2010. 12. 7. 대통령령 제22513호로 개정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24452호로 개정되기 전의 것) 제42조 제2항 제3호 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙(2008. 12. 3. 국토해양부령 제74호로 전부개정되고, 2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것) 제12조 구 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙(2012. 12. 24. 농림수산식품부령 제328호로 개정되고, 2013. 3. 23. 농림축산식품부령 제24호로 개정되기 전의 것) 제46조 제1항 제4호, 제47조 제1항 제7호 【참조판례】 가. 헌재 1997. 10. 30. 96헌바92등, 판례집 9-2, 478, 494-495 헌재 1998. 2. 27. 95헌바59, 판례집 10-1, 103, 111-112 헌재 2011. 12. 29. 2010헌바385등, 판례집 23-2하, 673, 688-689 다. 헌재 2007. 4. 26. 2004헌가19, 판례집 18-1상, 459, 469-470 헌재 2011. 2. 24. 2009헌바13등, 판례집 23-1상, 53, 63 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 강○덕 대리인 법무법인 청목 담당변호사 이주헌 외 2인 당해사건 수원지방법원 2013구합14055 죽목벌채신청 거부처분 취소 [주 문] 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2011. 9. 16. 법률 제11054호로 개정되고, 2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 본문 중 ‘죽목의 벌채’에 관한 부분 및 단서 제5호, 같은 조 제7항 중 ‘죽목 벌채의 허가’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인은 그의 부(父) 망 강○선이 1970. 5. 7. 소유권보존등기를 한 후 1972경 개발제한구역으로 지정되었고 지목이 ‘전’인 의왕시 ○○동 ○○ 전 6,357㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 2001. 6. 12. 협의분할에 의한 상속을 원인으로 한 소유권이전등기를 경료하였다. 이 사건 토지는 ○○산 계곡에 접해 있는 표고 해발 150m 정도의 완만한 경사지로서 40년 이상 방치되어 현재 지상에 낙엽송, 참나무, 소나무 등으로 울창한 산림을 이루고 있다. 청구인은 2013. 1.경 의왕시장에게 이 사건 토지상의 낙엽송 외 죽목의 벌채를 위한 허가신청을 하였으나, 의왕시장이 2013. 2. 22. 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제7항, 위 법 시행령 제15조 등에 따라 벌채행위를불허하는 처분을 하자, 의왕시장을 상대로 위 불허처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(수원지방법원 2013구합14055), 그 소송 계속 중에 위 법 제12조 제1항 제5호, 제2항, 제7항 및 위 법 시행령 제19조, 제22조 [별표2]가 위헌이라고 주장하며 위헌법률제청신청을 하였다(수원지방법원 2014아10122). 그러나 위 제청신청이 2014. 7. 17. 기각되자, 청구인은 2014. 8. 12. 위 법 제12조 제1항 본문 중 ‘죽목의 벌채’에 관한 부분 및 단서 제5호, 제2항, 제7항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인이 위헌확인을 구하는 심판대상 중 위 제12조 제2항은 벌채신고에 관한 규정으로 벌채 불허처분의 취소를 구하는 당해사건과는 관련이 없다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2011. 9. 16. 법률 제11054호로 개정되고, 2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 본문 중 ‘죽목의 벌채’에 관한 부분 및 단서 제5호(이하 이들을 합하여 ‘이 사건 벌채허가조항’이라 한다), 같은 조 제7항 중 ‘죽목 벌채의 허가’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 허가기준조항’이라 한다) 이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련 조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2011. 9. 16. 법률 제11054호로 개정되고, 2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되기 전의 것) 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제2조 제11호에 따른 도시계획사업(이하 “도시계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 5. 벌채 면적 및 수량, 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목 벌채 ⑦ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지 기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. [관련 조항] [별지]와 같다. 3. 청구인의 주장 요지 가. 이 사건 벌채허가조항 구 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률’ 제36조 제4항, 위 법 시행령 제42조 제2항 제3호, 위 법 시행규칙 제46조 제1항 제4호 등에 의하면, 입목ㆍ죽이 생립하고 있고 지적공부상 지목이 전ㆍ답으로 되어 있는 토지 위의 입목을 벌채하는 경우 그 면적이 5,000제곱미터 이상이면 신고로써 할 수 있고 그 미만이면 신고 없이도 할 수 있도록 규정하고 있다. 그런데 이 사건 벌채허가조항은 개발제한구역 내에서의 죽목 벌채를 원칙적으로 금지하고 예외적으로 허가를 받을 수 있도록 하면서 그 요건을 하위법령에 위임하여 불명확하게 규정하고 있고, 일정한 면적 또는 수량 이상이면 지적공부상 지목과 관계없이 관할청의 허가를 얻어야 하므로 이는 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다. 나. 이 사건 허가기준조항 개발제한구역 내에서의 죽목 벌채를 원칙적으로 금지하고 예외적으로 허용하는 조항에 대해서는 일반 법률에 비해 명확성이 더욱 엄격하게 요청되는데, 이 사건 허가기준조항은 죽목 벌채의 일반적 기준으로 표고, 경사도, 숲의 상태 등을 고려하도록 하고 있을 뿐 구체적인 기준이 무엇인지 알 수 없으므로 명확성원칙에 위반된다. 4. 판단 가. 개발제한구역법상 죽목 벌채행위에 대한 규율의 개관 개발제한구역법(이하 본 항에서 법명은 생략한다)은 개발제한구역 안에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 도시계획사업의 시행 등의 개발행위와 함께 죽목 벌채행위를 원칙적으로 금지하면서, 예외적으로 일정한 요건 하에 죽목 벌채행위를 허용하고 있다(이 사건 벌채허가조항). 예외적으로 죽목 벌채가 허용되는 경우는, 먼저 벌채 면적 및 수량, 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목 벌채에 대해 관할청의 허가를 받는 경우로(제12조 제1항 단서 제5호), 시행령에서는 그 규모를 벌채 면적 500제곱미터 이상 또는 벌채 수량 5세제곱미터 이상으로 규정하고 있다(시행령 제15조). 또한 대통령령으로 정하는 일정한 행위는 관할청에 대한 신고로써 할 수 있는데(제12조 제2항), 벌채 면적 500제곱미터 이하 또는 벌채 수량 5세제곱미터 이하인 죽목 벌채가 이에 해당한다(시행령 제19조). 마지막으로 국토해양부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고도 할 수 있으며(제12조 제3항), 국토해양부령에서는 벌채 면적 500제곱미터 미만 또는 벌채 수량 5세제곱미터 미만인 경우로서 재해의 긴급한 복구를 위한 것으로 규정하고 있고, 이 경우에도 총합이 연간 1000제곱미터와 10세제곱미터를 초과할 수는 없다(시행규칙 제12조). 허가나 신고의 대상이 되는 죽목 벌채의 세부적인 기준에 대해서는 대통령령에서 구체적으로 정하도록 위임하고 있다(이 사건 허가기준조항). 허가제도에 대한 실효성을 확보하기 위하여 허가 관련 규정을 위반하는 경우 행정처분을 발하거나(제30조, 제30조의2) 형사처벌을 과하도록 하고 있는데(제32조 제1호), 2005. 1. 27.자 개정에서 허가나 신고 없이도 할 수 있는 경미한 벌채행위 규정을 신설하고, 2008. 3. 21.자 개정에서 형사처벌의 법정형을 3년에서 1년으로 낮추는 등 죽목 벌채에 대한 규제를 완화하는 방향으로 개정이 이루어졌다. 나. 이 사건 벌채허가조항에 관한 판단 (1) 포괄위임금지원칙 위반 여부 (가) 포괄위임금지원칙의 의의 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거를 마련함과 아울러 위임입법의 범위와 한계를 명시하고 있다. 여기서 ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어 누구라도 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다(헌재 1997. 10. 30. 96헌바92등; 헌재 2011. 12. 29. 2010헌바385등 참조). 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합ㆍ판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다(헌재 1998. 2. 27. 95헌바59 참조). 이 사건 벌채허가조항은 허가의 대상이 되는 죽목 벌채의 면적 및 수량 등을 대통령령에 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙 위반 여부가 문제된다. (나) 위임의 필요성 여부 관할청의 허가 대상이 되는 벌채의 면적과 수량 등 벌채의 규모를 명확한 수치로 규범화하기 위해서는 벌채 제한의 목적 내지 개발제한구역의 지정 취지, 죽목 벌채가 주변의 자연환경에 미치는 영향 및 효과, 토지소유자의 토지에 대한 사용ㆍ수익상의 편익, 벌채가 이루어지는 토지와 연접토지의 형상이나 현황 등 다양한 요소들을 종합적으로 고려하는 것이 필요하다. 이를 법률 차원에서 구체적ㆍ서술적으로 열거하는 것은 입법기술상 상당히 곤란하므로, 국회제정의 법률보다 고도의 전문성과 기술성을 갖춘 행정부 제정의 행정입법에 이를 위임할 필요성이 인정된다. (다) 예측가능성 유무 이 사건 벌채허가조항은 ‘벌채 면적 및 수량, 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목 벌채’에 대하여 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정함으로써, 허가를 받아 할 수 있는 죽목 벌채의 범위가 벌채 면적 및 수량 등 벌채의 규모에 따라 결정될 것이라는 대강의 기준을 제시하고 있다. 그리고 도시의 무분별한 팽창을 억제하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하고자 하는 개발제한구역법의 입법취지와 허용되는 벌채행위를 허가 또는 신고, 허가나 신고 없이도 가능한 행위로 단계적으로 규정하고 있는 개발제한구역법 제12조의 구조, 1971년 개발제한구역제도의 도입 이후 개발제한구역의 지정과 해제, 그 안에서의 개발행위가 비교적 일관하여 엄격히 규제되어 온 점 등을 종합적으로 고려하면, 시행령에서는 벌채 면적, 수량, 죽목의 부피 등 벌채의 규모를 나타내는 구체적인 지표와 그 수치적 정보를 제시하게 될 것이며, 허가를 요하는 벌채행위의 구체적 기준이란 허가제도의 본질에 비추어 토지소유자 등이 관할청의 심사 없이 임의로 벌채할 경우 개발제한구역의 지정목적을 해할 가능성이 있는 정도로서 다소 엄격하게 책정될 수 있음을 충분히 예측할 수 있다. (라) 소결 따라서 이 사건 벌채허가조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다. (2) 재산권 침해 여부 (가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있으므로 개발제한구역의 지정으로 인한 토지재산권의 제한은 목적의 정당성이 인정되고, 개발제한구역 내에서 그 구역지정의 목적에 위배되는 죽목의 벌채를 원칙적으로 그리고 전면적으로 금지하는 것은 위와 같은 개발제한구역의 입법목적을 달성하는 데 기여하는 적절한 수단에 해당한다. (나) 침해의 최소성 1) 개발제한구역은 무질서한 도시의 확산 및 이에 따른 도로, 상하수도 등 도시기반시설의 부족 등 각종 도시문제를 예방하기 위하여 토지의 지목을 초월하여 주도시와 부도시 간에 벨트형태의 녹지축을 설정한 것이다. 따라서 개발제한구역의 지정 취지를 살리기 위해서는 일률적ㆍ전면적으로 구역 내의 죽목 벌채행위 등 개발행위를 제한하는 것이 필요하고, 이와 달리 개발제한구역 내 토지를 용도별로, 혹은 임야, 전, 답 등의 지목별로 그 행위제한을 각기 달리하여 선별적ㆍ부분적으로 토지의 이용을 제한하는 것만으로는 목적의 효율적인 달성을 기대하기 어렵다. 2) 대나무를 비롯한 나무를 일컫는 죽목은 녹지축의 근간을 이루는 산림의 구성부분으로, 생육하는 데 짧게는 몇 년, 길게는 수십 년이라는 시간이 소요되고, 일단 훼손되면 단기간에 원상복구가 어려우므로 일정 규모 이상의 죽목 벌채는 토지의 형상과 성질에 본질적이고 중대한 변화를 초래한다. 그리고 산림지역의 개발 및 이에 뒤따르는 각종 개발사업으로 인하여 인구의 급속한 유입과 도시의 무질서한 팽창이 야기될 가능성이 매우 크므로, 도시 주변의 자연환경 보호를 위하여 죽림을 비롯한 산림의 훼손을 사전에 방지할 필요성이 절실하며, 개발제한구역을 비롯하여 산림이나 도시녹지에서 죽목의 벌채를 허용하는 것은 사전에 충분한 조사와 검토를 통하여 신중하게 이루어져야 한다. 또한 개발제한구역법 제12조는 개발제한구역 내 개발행위 중 하나인 죽목 벌채를 원칙적으로 금지하고 있지만, 허가와 신고를 전제로 개발제한구역 지정의 취지를 해하지 않는 한도에서 죽목 벌채를 예외적으로 허용하고 있다. 이 사건 벌채허가조항과 그 위임에 따른 시행령 제19조 제4호에서 일정한 규모, 즉 벌채 면적 500제곱미터 또는 벌채 수량 5세제곱미터 이상인 죽목 벌채에 대하여 허가를 받도록 한 것은, 개발제한구역의 취지를 해치지 않는 개발행위인지 여부를 판단하는 작업이 매우 기술적이고 전문적인 영역의 문제임을 고려하여 관할청에서 현장조사 등을 통해 개발행위의 목적, 전체적인 숲의 모습과 지형 등을 심사한 후에 실질적인 보전의 필요성 여부를 결정하기 위함이다. 이로써 개발제한구역 지정의 취지와 토지소유권자의 정당한 이익 사이에 구체적 타당성을 확보할 수 있고, 국민의 편의를 도모할 수 있다. 3) 한편, ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률’(이하 ‘산림자원법’이라 한다)은 산림자원의 조성과 관리를 통하여 산림의 다양한 기능 발휘와 산림의 지속가능한 보전과 이용을 도모함에 그 목적이 있는 것으로, 지적공부상 지목에도 불구하고 도시주변 자연환경의 보전과 도시의 무분별한 확산을 방지하기 위하여 개발제한구역을 보존하고 개발행위를 억제하는 데 일차적 목적이 있는 개발제한구역법과는 그 적용영역과 입법취지를 달리한다. 따라서 개발제한구역법과 산림자원법상 벌채행위의 허가와 관련한 세부적인 규율내용을 동일한 잣대로 비교하기는 어렵고, 산림자원법 제36조 등 관련조항이 이 사건 벌채허가조항의 위임을 받은 시행령 제19조 제4호보다 다소 완화된 기준을 정하고 있는 것만으로, 이 사건 벌채허가조항의 규율이 지나치게 엄격하다고 단정할 수 없다. 4) 비록 이 사건 벌채허가조항에 따라 벌채행위가 금지되더라도 개발제한구역의 지정으로 인하여 토지를 종래의 용도대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 효용이 현저히 감소되거나 당해 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능하게 되는 경우에는 토지소유자가 국토해양부장관에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있도록 하는 조치도 마련되어 있어(개발제한구역법 제17조) 토지의 사용ㆍ수익을 하지 못함으로 인한 피해를 최소화할 수 있는 길이 열려 있으므로, 이 사건 벌채허가조항은 침해의 최소 성 요건을 갖추었다. (다) 법익의 균형성 이 사건 벌채허가조항이 실현하고자 하는 도시의 무질서한 확산 방지 및 도시주변의 자연환경 보전이라는 공익은 이 사건 벌채허가조항에 의하여 일정 면적이나 수량 이상의 죽목 벌채가 금지됨으로써 발생하는 토지재산권의 제한이라는 사익보다 훨씬 크다고 할 것이므로, 법익의 균형성 요건도 갖추고 있다. (라) 소결 그러므로 이 사건 벌채허가조항은 과잉금지원칙에 위반되지 아니하므로 토지소유자의 재산권을 침해하지 아니한다. 다. 이 사건 허가기준조항의 위헌 여부 (1) 쟁점 이 사건 허가기준조항은 죽목 벌채의 허가에 관한 세부 기준을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부가 문제된다. 청구인은 이 사건 허가기준조항이 명확성원칙에 위반된다고 주장하나, 포괄위임금지원칙은 행정부에 입법을 위임하는 수권법률의 명확성원칙에 관한 것으로서 법률의 명확성원칙이 위임입법에 관하여 구체화된 특별규정이라고 할 수 있다. 따라서 수권법률 조항의 명확성원칙 위반 여부는 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙의 위반 여부에 대한 심사로써 충족된다(헌재 2007. 4. 26. 2004헌가19; 헌재 2011. 2. 24. 2009헌바13등 참조). (2) 위임의 필요성 여부 개발제한구역 내에서 허용되는 죽목 벌채의 허가에 관한 기준은 개발제한구역의 종합적ㆍ체계적 관리를 목적으로 자연환경의 보전과 주민의 생활편익의 조화 등 여러 가지 사항을 고려하여 결정되어야 할 기술적인 사항으로, 이를 법률에서 일일이 규정하기 어려운 측면이 있다. 따라서 그 세부적인 내용은 국회제정의 법률보다 전문성과 탄력성을 갖출 수 있는 행정입법에 위임할 필요성이 인정된다. (3) 예측가능성 유무 개발제한구역법의 입법목적은 도시 주변의 자연환경을 일차적으로 보전하는 것에 있고(제1조, 제3조), 이 사건 허가기준조항은 죽목 벌채를 엄격히 규제하는 이 사건 벌채허가조항의 취지에 따라 허가 여부를 결정하는 데 고려하여야 할 요소를 제시하는 규정이다. 따라서 이 사건 허가기준조항의 위임을 받은 대통령령에서는 개발제한구역 내에서 자연환경의 보전에 영향을 주는 일체의 개발행위에 대한 제한을 전제로 죽목 벌채로 인한 토지현황의 변화ㆍ인접토지에의 영향, 산림의 황폐화 정도, 재해 발생의 가능성, 개발로 인한 인구의 유입 및 도시경계의 확대 등이 초래될 것인지 여부를 종합적으로 평가하여 벌채행위의 허가 여부를 결정할 수 있는 세부적인 기준을 마련할 것임을 예측할 수 있다. 보다 구체적으로 여기에는 산림 등 자연환경에 미치는 영향을 가늠할 수 있는 지표인 죽목이 식재된 지대의 높이, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하도록 하는 내용이 포함될 수 있다. 또한 규율의 강도와 관련하여 허가 또는 신고가 필요한 행위, 허가ㆍ신고 없이 할 수 있는 행위를 단계적으로 규정하고 있는 개발제한구역법 제12조의 규범구조, 벌채의 규모를 기준으로 허가대상이 되는 벌채의 범위를 정하고 있는 이 사건 벌채허가조항의 내용 등에 비추어 보면, 허가가 필요한 벌채행위는 가장 엄격한 규제를 받게 될 것이라는 점, 이 사건 허가기준조항의 위임을 받은 대통령령이 벌채의 규모 면에서 자연환경의 현상을 최대한 보존하고 훼손을 최소화하는 방향으로 세부기준을 정할 것임을 짐작할 수 있다. 이상과 같이 개발제한구역법의 입법취지와 이 사건 허가기준조항의 취지, 관련 규정의 내용 등을 두루 고려하면, 이 사건 허가기준조항에서 죽목 벌채의 허가 여부를 결정하는 데 고려될 세부기준의 내용을 충분히 예측할 수 있다. (4) 소결 따라서 이 사건 허가기준조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 벌채허가조항 및 이 사건 허가기준조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지] 관련 조항 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2011. 9. 16. 법률 제11054호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ② 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. ③ 제1항 단서와 제2항에도 불구하고 국토해양부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2008. 11. 28. 대통령령 제21139호로 전부개정된 것) 제15조(죽목의 벌채 면적 및 수량) 법 제12조 제1항 제5호에서 “대통령령으로 정하는 규모”란 벌채 면적 500제곱미터 또는 벌채 수량 5세제곱미터를 말한다. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2012. 5. 14. 대통령령 제23787호로 개정되고, 2013. 10. 30. 대통령령 제24818호로 개정되기 전의 것) 제19조(신고의 대상) 법 제12조 제2항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. 4. 벌채 면적이 500제곱미터 미만이거나 벌채 수량이 5세제곱미터 미만인 죽목의 벌채 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조 제7항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표2와 같다. [별표 2] 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 1. 일반적 기준 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 나. 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다. 다만, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 다. 해당 지역과 그 주변지역에 있는 역사적ㆍ문화적ㆍ향토적 가치가 있는 지역을 훼손하지 아니하여야 한다. 라. 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다. 바. 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙(2008. 12. 3. 국토해양부령 제74호로 전부개정되고, 2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것) 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조 제3항에서 “국토해양부령으로 정하는 경미한 행위”란 별표 4에 따른 행위를 말한다. [별표4] 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위(제12조 관련) 7. 재해의 긴급한 복구를 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 가. 벌채 면적 500제곱미터 미만의 죽목 베기(연간 1천제곱미터를 초과할 수 없다) 나. 벌채 수량 5세제곱미터 미만의 죽목 베기(연간 10세제곱미터를 초과할 수 없다) 구 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(2012. 6. 1. 법률 제11456호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제36조(입목벌채의 허가 및 신고 등) ④ 병해충ㆍ산불 등 자연재해를 입은 임목의 제거 등 대통령령으로 정하는 사유로 입목벌채 등을 하려는 자는 제1항 및 제2항 단서에도 불구하고 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 지방산림청장에게 신고하고 할 수 있다. ⑤ 제1항, 제2항 단서 및 제4항에도 불구하고 풀베기, 가지치기 또는 어린나무 가꾸기를 위한 벌채 등 대통령령으로 정하는 입목벌채 등은 허가나 신고 없이 할 수 있다. 구 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령(2010. 12. 7. 대통령령 제22513호로 개정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24452호로 개정되기 전의 것) 제42조(허가 또는 신고에 따른 입목벌채 등) ② 법 제36조 제4항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 지방산림청장에게 신고하고 벌채할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 3. 불량치수림의 수종갱신을 위한 벌채 그 밖에 농림수산식품부령이 정하는 경미한 벌채를 하는 경우 구 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙(2012. 12. 24. 농림수산식품부령 제328호로 개정되고, 2013. 3. 23. 농림축산식품부령 제24호로 개정되기 전의 것) 제46조(신고에 따른 입목벌채 등) ① 영 제42조 제2항 제3호에서 “농림수산식품부령으로 정하는 경미한 벌채를 하는 경우”라 함은 다음 각 호의 경우를 말한다. 4. 입목ㆍ죽이 자라고 있고 지적공부상 지목이 전ㆍ답 또는 과수원으로 되어 있는 일단의 면적이 5천 제곱미터 이상인 토지 위의 입목을 벌채하는 경우 제47조(임의로 하는 입목벌채 등) ① 영 제43조 제9호에 따라 허가 또는 신고 없이 벌채를 할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 7. 입목ㆍ죽이 자라고 있고 지적공부상 지목이 지목이 전ㆍ답 또는 과수원으로 되어 있는 일단의 면적이 5천제곱미터 미만인 토지 위의 입목을 벌채하는 경우와 지적공부상 지목이 묘지인 경우로서 분묘중심점으로부터 10미터 이내에 있는 입목을 산림소유자의 동의를 얻어 벌채하는 경우

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2014헌바359

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공공주택 특별법 시행규칙 제46조

공공주택 특별법 시행령 제15조 제19조 제42조

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조

대한민국헌법 제23조 제75조

[ 참조판례 ]

96헌바92
95헌바59
2004헌가19
2009헌바13
2010헌바385