전원재판부 2014헌바206, 2016. 7. 28.

【판시사항】 토지수용위원회의 수용재결서를 받은 날로부터 60일 이내에 보상금증감청구소송을 제기하도록 한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제85조 제1항 전문 중 관련 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 보상금증감청구소송을 제기하려는 토지소유자의 재판청구권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 공익사업의 안정적인 시행을 위하여서는 수용대상토지의 수용여부 못지 않게 보상금을 둘러싼 분쟁 역시 조속히 확정하여야 할 필요가 있다. 또한 토지소유자는 협의 및 수용재결 단계를 거치면서 오랜 기간 보상금 액수에 대하여 다투어 왔으므로, 수용재결의 보상금 액수에 관하여 보상금증감청구소송을 제기할 것인지 결정하는 데에 많은 시간이 필요하지 않다. 따라서 이 사건 법률조항이 정한 60일의 제소기간은 입법재량의 한계를 벗어났다고 보기 어려우므로, 보상금증감청구소송을 제기하려는 토지소유자의 재판청구권을 침해한다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제85조 제1항 전문 중 ‘토지소유자가 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 보상금의 증감에 관한 행정소송을 제기할 수 있다.’ 부분 【참조조문】 헌법 제27조 제1항, 헌법 제37조 제2항 【참조판례】 헌재 1996. 8. 29. 93헌바63등, 판례집 8-2, 63, 70 헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40, 판례집 14-2, 473, 481 헌재 2006. 11. 30. 2003헌바66, 판례집 18-2, 429, 437 헌재 2009. 6. 25. 2008헌마259, 판례집 21-1하, 900, 908 헌재 2013. 9. 26. 2012헌바23, 판례집 25-2상, 708, 711 헌재 2013. 10. 24. 2012헌바428, 판례집 25-2하, 224, 229-230 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 ○○종중 대표자 회장 양○관 대리인 법무법인 서울 담당변호사 양동관 외 1인 당해사건 수원지방법원 2013구합9107 손실보상금증액 [주 문] ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제85조 제1항 전문 중 ‘토지소유자가 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 보상금의 증감에 관한 행정소송을 제기할 수 있다.’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 파주시 ○○동 전 417㎡ 외 9 필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 국토해양부 장관은 ○○지구 택지개발사업을 위하여 한국토지주택공사를 사업시행자로 지정하였고, 이 사건 토지를 포함한 지역을 택지개발예정지구로 지정ㆍ고시하였다. 한국토지주택공사는 청구인과 이 사건 토지의 취득을 위한 협의를 하였으나, 협의가 성립되지 아니하자 중앙토지수용위원회에 재결을 신청하였다. 중앙토지수용위원회는 2013. 7. 18. 이 사건 토지에 대하여 수용개시일을 2013. 9. 10., 보상금을 합계 10,134,340,350원으로 정하여 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다) 하였다. 나. 청구인은 2013. 7. 24. 이 사건 수용재결서를 송달받았는데, 그로부터 60일이 지난 2013. 9. 27. 이 사건 사업시행자를 상대로 보상금증액을 청구하는 행정소송을 제기하였다(수원지방법원 2013구합9107 손실보상금증액). 청구인은 당해 사건 소송계속 중에 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제85조 제1항 전문 및 제2항이 청구인의 재산권, 재판청구권 등을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나(수원지방법원 2014아78), 2014. 4. 17. 청구인의 신청이 기각되었다. 이에 청구인은 2014. 4. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제85조 제2항의 위헌확인도 구하고 있다. 이 조항은 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인이 보상금의 증감에 관한 행정소송을 제기할 경우의 피고 적격에 관한 조항으로 청구인은 그 위헌 여부에 관하여 아무런 주장도 하지 않았고, 당해 사건에서 청구인은 사업시행자인 한국토지주택공사를 피고로 하여 적법하게 소를 제기하여 피고 적격이 문제될 여지도 없으므로 심판대상에서 제외한다. 한편 청구인은 “토지소유자가 보상금의 증감에 관한 소송을 제기하는 경우에도 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제85조 제1항 전문의 ‘재결서를 받은 날로부터 60일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다.’고 규정한 것이 위헌”이라고 주장하는데, 보상금의 증감에 관한 소송은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제85조 제1항 전문의 ‘행정소송’에 포함되지만 수용재결취소소송 등 다른 행정소송과는 명백히 구분되므로, 심판대상을 위 주장과 관련된 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제85조 제1항 전문 중 ‘토지소유자가 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 보상금의 증감에 관한 행정소송을 제기할 수 있다.’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제85조(행정소송의 제기) ① 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 제84조에 따라 늘어난 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송이 종결될 때까지 수령할 수 없다. [관련조항] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제34조(재결) ① 토지수용위원회의 재결은 서면으로 한다. ② 제1항에 따른 재결서에는 주문 및 그 이유와 재결일을 적고, 위원장 및 회의에 참석한 위원이 기명날인한 후 그 정본(正本)을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인에게 송달하여야 한다. 제85조(행정소송의 제기) ② 제1항에 따라 제기하려는 행정소송이 보상금의 증감(增減)에 관한 소송인 경우 그 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인일 때에는 사업시행자를, 사업시행자일 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다. 제88조(처분효력의 부정지) 제83조에 따른 이의의 신청이나 제85조에 따른 행정소송의 제기는 사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 아니한다. 3. 청구인의 주장요지 가. 보상금의 증감에 관한 행정소송(이하 ‘보상금증감청구소송’이라 한다)은 그 판결의 결과에 따라 수용부분의 효력이 상실될 우려가 없어 공익사업의 신속한 시행이라는 목적의 달성에 전혀 장애가 되지 않음에도, 심판대상조항이 보상금증감청구소송에 단기의 제소기간을 규정한 것은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 재산권 및 재판청구권을 침해한다. 나. 심판대상조항은 수용재결취소소송과 보상금증감청구소송의 실질이 전혀 다른 것임에도 일률적으로 단기의 제소기간을 규정하고 있고, 보상금증감청구소송에 일반 항고소송의 제소기간(행정소송법 제20조 제1항)에 비하여 단기의 제소기간을 규정하고 있으며, 토지소유자가 보상금증감청구소송을 제기하는 경우 토지매도인이 제기하는 일반 민사소송인 매매대금청구소송과 그 성격이 동일함에도 제소기간에 있어 양자를 달리 취급하고 있어 평등원칙에 위배된다. 4. 판단 가. 쟁점의 정리 심판대상조항은 토지수용위원회의 수용재결에 대하여 보상금증감청구소송을 제기하려는 토지소유자의 제소기간을 ‘재결서를 받은 날부터 60일 이내’로 정하고 있는 것으로 재판청구권 침해 여부가 문제된다. 청구인은 심판대상조항으로 인하여 정당한 보상을 받을 청구인의 재산권이 제한된다고 주장한다. 헌법 제23조 제3항이 보장하는 정당한 보상을 받을 권리는 보상금 산정의 기준, 보상의 방법, 보상 시기 등을 법률로 규정할 것을 요구할 뿐이고(헌재 2013. 9. 26. 2012헌바23 참조), 정당한 보상을 받을 권리를 실현하기 위한 여러 방식 중 소를 제기하는 경우의 제소기간 문제는 재산권의 보호범위에 해당하지 않는다. 즉, 보상금증감청구소송의 제소기간은 정당한 보상을 받을 권리와 관련은 있지만, 이는 소송을 매개로 한 간접적인 관련성만을 가질 뿐이지, 심판대상조항이 정당한 보상을 받을 권리를 직접 제한하는 것은 아니다. 따라서 재산권 침해 여부는 별도로 판단하지 않기로 한다. 청구인은 평등원칙 위배 여부와 관련하여, 보상금증감청구소송의 제소기간을 수용재결취소소송과는 같게 취급하고, 일반 항고소송과는 달리 단기로 정한 것이 불합리한 차별이라고 주장한다. 이는 ‘수용재결취소소송에 단기의 제소기간을 두는 것만으로 입법목적을 달성할 수 있음에도 불구하고, 보상금증감청구소송에 단기의 제소기간을 둔 것은 비례원칙에 위배되고, 보상금증감청구소송에 제소기간을 두더라도 최소한 일반 항고소송 이상의 제소기간을 보장해 주어야 비례원칙에 부합하게 된다.’는 것이어서, 재판청구권 침해 주장과 실질적으로 동일하다. 청구인은 보상금증감청구소송과 일반 민사소송인 매매대금청구소송의 제소기간을 달리 취급하고 있으므로 평등원칙에 위배된다고도 주장하나, 보상금증감청구소송은 토지수용위원회의 재결에 대하여 보상금의 증액을 구하는 형식적 당사자소송(행정소송법 제3조, 제4조)으로, 일반 민사소송인 매매대금청구소송과는 그 성격이 다르다. 보상금증감청구소송을 제기하는 토지소유자와 매매대금청구소송을 제기하는 토지소유자는 평등원칙의 관점에서 의미있는 비교집단이 될 수 없다. 따라서 평등원칙 위배 여부에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다. 나. 심판대상조항이 재판청구권을 침해하는지 여부 (1) 재판청구권의 의의 및 심사기준 헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하고 있다. ‘법률에 의한’ 재판청구권은 원칙적으로 입법자에 의하여 형성된 현행 소송법의 범주 안에서 권리구제절차를 보장하며, 그 실현은 법원의 조직과 절차에 관한 입법에 의존하고 있다. 입법자는 청구기간이나 제소기간과 같은 일정한 기간의 준수, 소송대리, 변호사 강제제도, 소송수수료규정 등을 통하여 원칙적으로 소송법에 규정된 형식적 요건을 충족시켜야 비로소 법원에 제소할 수 있도록, 소송의 주체, 방식, 절차, 시기, 비용 등에 관하여 규율할 수 있다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40 참조). 따라서 재판을 청구할 수 있는 기간 또는 재판에 불복할 수 있는 기간을 정하는 것 역시 입법자가 그 입법형성재량에 기초한 정책적 판단에 따라 결정할 문제이므로, 그것이 입법부에 주어진 합리적인 재량의 한계를 일탈하지 아니하는 한 위헌이라고 할 수 없다(헌재 2006. 11. 30. 2003헌바66; 헌재 2009. 6. 25. 2008헌마259; 헌재 2013. 10. 24. 2012헌바428 참조). 다만, 이러한 입법재량도 제소기간 또는 불복기간을 너무 짧게 정하여 재판을 제기하거나 불복하는 것을 사실상 불가능하게 하거나 합리적인 이유로 정당화될 수 없는 방법으로 이를 어렵게 할 수는 없다는 점에서 입법형성권의 한계가 있다(헌재 1996. 8. 29. 93헌바63등; 헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40; 헌재 2013. 10. 24. 2012헌바428 참조). (2) 판단 심판대상조항은 토지소유자가 토지수용위원회의 수용재결에 관하여 보상금증감청구소송을 제기하고자 할 경우 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 소를 제기하도록 하고 있어 비교적 단기의 제소기간을 설정하고 있다. 토지수용에 관련된 공익사업은 국민경제에 중대한 영향을 미치는 경우가 대부분이므로 이를 신속하고 안정적으로 진행하여야 할 필요성이 있다. 공익사업과 관련하여서는 다수의 이해관계자가 등장하게 되는데, 사업시행자가 다수의 이해관계자들과 수용할 토지의 구역이나 손실보상을 둘러싼 분쟁 등 토지수용에 관한 법률관계를 신속하게 확정하는 것은 공익사업의 원활한 추진에 필수적인 요소이다. 특히 토지소유자가 뒤늦게 보상금증감청구소송을 제기하여 법원에 의하여 보상금의 증액이 이루어지는 경우, 사업시행자가 추가적인 사업비를 마련하고 보상절차를 진행하기 위하여 공익사업의 진행이 지연될 수 있다. 즉, 공익사업의 신속하고 안정적인 시행을 위해서는 수용대상토지의 수용 여부 못지 않게 보상금을 둘러싼 분쟁 역시 조속히 확정하여야 할 필요가 있다는 점에서, 심판대상조항이 보상금증감청구소송의 제소기간을 60일로 정한 것이 입법재량의 한계를 일탈하였다고는 할 수 없다. 또한 사업시행자는 토지를 수용하기 위하여 수용재결 이전에 토지소유자 및 관계인과 수용 및 보상에 관하여 협의절차를 거쳐야 하므로(공익사업법 제26조 제1항) 토지소유자는 수용재결 이전 단계부터 사업시행자와 보상금 액수에 관하여 협의하게 된다. 협의가 성립하지 않은 경우 토지수용위원회의 수용재결 절차를 거치게 되는데, 수용재결 절차에서도 토지소유자는 의견진술(공익사업법 제31조 제2항, 제32조 제2항)의 기회 등을 통해 사업시행자와 적정한 보상금 액수에 대하여 다투게 된다. 이처럼 토지소유자는 협의, 수용재결의 절차를 진행하면서 사업시행자와 이미 오랜 시간에 걸쳐 해당 토지에 대한 보상금이 적정한지에 관하여 다투어 왔기 때문에, 토지수용위원회의 수용재결 중 보상금 액수를 검토하고 이에 관하여 불복할 것인지 여부에 관하여 결정하고 제소를 준비하는 데에 많은 시간이 필요하다고 볼 수는 없다(헌재 1996. 8. 29. 93헌바63등 참조). 이러한 점에 비추어 볼 때 심판대상조항이 보상금증감청구소송의 제소기간을 일반 항고소송의 제소기간보다 단기인 60일로 정하였다고 하여도, 결코 그 기간이 지나치게 짧아 토지소유자의 재판청구권 행사를 불가능하게 하거나 현저히 곤란하게 한다고 할 수 없다. (3) 소결 따라서 심판대상조항이 정한 60일의 제소기간은 입법형성의 한계를 벗어나지 않았다고 할 것이므로, 심판대상조항은 보상금증감청구소송을 제기하려는 토지소유자의 재판청구권을 침해하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2014헌바206

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