【재결요지】 이 사건 피청구인의 고문변호사에 대한 법률자문 질의서와 고문변호사의 답변서의 경우 그 내용이 공개될 경우 장래 해당 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 가져올 것이라는 고도의 개연성이 존재하여 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당한다고 할 것이므로 이 사건 정보공개를 거부한 피청구인의 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2014. 1. 16. 청구인에게 한 정보공개 이의신청 거부처분에 대해 정보공개를 이행하라.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ◌◌시 ◌동1-2구역 주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이하 ‘이 사건 추진위’라 한다) 위원장으로, 2013. 12. 17.에 “2013년 12월 4일 추진위 해산승인 관련 ◌◌시 도시재생과에서 고문변호사에게 질의한 질의서 및 답변서”(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)에 대해 정보공개를 청구하였고, 피청구인은 이 사건 정보 중 고문변호사 개인 신상자료는 이름 등 개인 식별형 정보로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보로서「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제6호에서 규정한 비공개대상 정보라는 이유로 이를 제외한 자료에 대해 2013. 12. 26. 정보 부분공개결정을 통지하였다.
이에 청구인은 이 사건 정보에 대해 편집한 자료가 아닌 이 사건 정보 중 고문변호사의 성명, 고문변호사 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있어 공개할 수 없는 부분이 삭제된 원문을 공개하도록 2013. 12. 31. 이의신청을 하였고, 피청구인은 이의신청에서 요구하는 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호에 근거하여 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 정보라는 이유로 2014. 1. 16.에 기각 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통지하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
정보공개법 제9조제1항제5호에는 의사결정과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 정보의 경우 비공개할 수 있도록 규정하고 있는데, 이 사건 정보의 경우 2013. 12. 4.에 ◯동1-2구역 추진위원회 승인 취소 결정이 된 사항으로 피청구인이 이의신청 기각결정을 한 비공개 내용에 해당하지 않는다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인은 이 사건 처분은 이미 종료된 행정처분인 이 사건 추진위 승인취소와 연관된다는 이유만으로 정보가 공개되어야 한다고 주장하고 있으나, 주택재개발정비사업 추진과 관련하여 현재 「도시 및 주거환경정비법」의 해석에 어려움이 있는 사안에 대하여 고문변호사의 자문이 수시로 이루어지고 있어 관련 자료가 공개될 경우 향후 고문변호사 등이 행정업무 수행을 위한 자문시 객관적 의견 제출에 상당한 영향을 미치거나 이로 인한 행정 신뢰도 저하가 예상되는 바, 정보공개법에 따른 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하지 않다.
2) 이 사건 정보는 제3자(고문변호사)의 의사가 포함된 정보로 개인정보를 제외한 자문결과를 취합한 최종 자료를 정보 부분공개 결정 통지하였으며, 청구인의 이의신청에 따라 제3자 의견청취 결과 「변호사법」 제26조에 변호사 또는 변호사였던 자는 그 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니 된다고 규정되어 있고 이를 위반하면 형사처벌하는 벌칙규정을 두고 있으므로 피청구인의 자문의뢰에 대한 회신서 역시 비밀유지의무 대상인 직무상 알게 된 비밀로 간주된다는 이유로 비공개가 요청되었으며, 정보공개심의회의 심의결과에 따라 비공개 결정되어 이의신청이 기각되었다.
3) 행정청이 의사결정을 위한 자문을 얻을 경우 자문결과 다수의 회신 내용이 아닌 소수의 의견으로 의사결정이 될 수도 있어 청구인의 주장과 같이 행정청의 행정처분 과정에서 이루어지는 자료가 모두 공개될 경우 행정청의 의사결정과정 자체가 보호될 수 없다.
4) 피청구인은 법률자문을 위한 고문변호사 현황을 피청구인 홈페이지 자치법규란에 게시하고 있어 청구인의 요청과 같이 개인정보를 제외한 전문이 공개될 경우 이를 이용하여 자문변호사 인적사항의 확인이 가능하여 법률자문을 위한 공정한 업무수행에 지장을 초래하고 행정청의 신뢰도 또한 저하될 수 있다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
【공공기관의 정보공개에 관한 법률】
제1장 총칙 <개정 2013.8.6>
제1조(목적) 이 법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정(國政)에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다.
[전문개정 2013.8.6]
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "정보"란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다.
2. "공개"란 공공기관이 이 법에 따라 정보를 열람하게 하거나 그 사본ㆍ복제물을 제공하는 것 또는 「전자정부법」 제2조제10호에 따른 정보통신망(이하 "정보통신망"이라 한다)을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다.
3. "공공기관"이란 다음 각 목의 기관을 말한다.
가. 국가기관
1) 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회
2) 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다) 및 그 소속 기관
3) 「행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 위원회
나. 지방자치단체
다. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제2조에 따른 공공기관
라. 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관
[전문개정 2013.8.6]
제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다.
[전문개정 2013.8.6]
제2장 정보공개 청구권자와 공공기관의 의무 <개정 2013.8.6>
제5조(정보공개 청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다.
② 외국인의 정보공개 청구에 관하여는 대통령령으로 정한다.
[전문개정 2013.8.6]
제3장 정보공개의 절차 <개정 2013.8.6>
제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.
1. 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보
2. 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보
3. 공개될 경우 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보
4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정(矯正), 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보
5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다.
6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다.
가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보
나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보
다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보
라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위
마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업
7. 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다.
가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보
나. 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보
8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보
② 공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다.
③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다.
[전문개정 2013.8.6]
제10조(정보공개의 청구방법) ① 정보의 공개를 청구하는 자(이하 "청구인"이라 한다)는 해당 정보를 보유하거나 관리하고 있는 공공기관에 다음 각 호의 사항을 적은 정보공개 청구서를 제출하거나 말로써 정보의 공개를 청구할 수 있다.
1. 청구인의 성명ㆍ주민등록번호ㆍ주소 및 연락처(전화번호ㆍ전자우편주소 등을 말한다)
2. 공개를 청구하는 정보의 내용 및 공개방법
② 제1항에 따라 청구인이 말로써 정보의 공개를 청구할 때에는 담당 공무원 또는 담당 임직원(이하 "담당공무원등"이라 한다)의 앞에서 진술하여야 하고, 담당공무원등은 정보공개 청구조서를 작성하여 이에 청구인과 함께 기명날인하여야 한다.
③ 제1항과 제2항에서 규정한 사항 외에 정보공개의 청구방법 등에 관하여 필요한 사항은 국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령으로 정한다.
[전문개정 2013.8.6]
제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다.
② 공공기관은 부득이한 사유로 제1항에 따른 기간 이내에 공개 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산(起算)하여 10일의 범위에서 공개 여부 결정기간을 연장할 수 있다. 이 경우 공공기관은 연장된 사실과 연장 사유를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다.
③ 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다.
④ 공공기관은 다른 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보의 공개 청구를 받았을 때에는 지체 없이 이를 소관 기관으로 이송하여야 하며, 이송한 후에는 지체 없이 소관 기관 및 이송 사유 등을 분명히 밝혀 청구인에게 문서로 통지하여야 한다.
[전문개정 2013.8.6]
제13조(정보공개 여부 결정의 통지) ① 공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 한다.
② 공공기관은 청구인이 사본 또는 복제물의 교부를 원하는 경우에는 이를 교부하여야 한다. 다만, 공개 대상 정보의 양이 너무 많아 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본ㆍ복제물을 일정 기간별로 나누어 제공하거나 열람과 병행하여 제공할 수 있다.
③ 공공기관은 제1항에 따라 정보를 공개하는 경우에 그 정보의 원본이 더럽혀지거나 파손될 우려가 있거나 그 밖에 상당한 이유가 있다고 인정할 때에는 그 정보의 사본ㆍ복제물을 공개할 수 있다.
④ 공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다.
[전문개정 2013.8.6]
제14조(부분 공개) 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다.
[전문개정 2013.8.6]
제4장 불복 구제 절차 <개정 2013.8.6>
제18조(이의신청) ① 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관으로부터 정보공개 여부의 결정 통지를 받은 날 또는 정보공개 청구 후 20일이 경과한 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다.
② 국가기관등은 제1항에 따른 이의신청이 있는 경우에는 심의회를 개최하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개최하지 아니할 수 있다.
1. 심의회의 심의를 이미 거친 사항
2. 단순ㆍ반복적인 청구
3. 법령에 따라 비밀로 규정된 정보에 대한 청구
③ 공공기관은 이의신청을 받은 날부터 7일 이내에 그 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 정하여진 기간 이내에 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산하여 7일의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 청구인에게 통지하여야 한다.
④ 공공기관은 이의신청을 각하(却下) 또는 기각(棄却)하는 결정을 한 경우에는 청구인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 사실을 제3항에 따른 결과 통지와 함께 알려야 한다.
[전문개정 2013.8.6]
제19조(행정심판) ① 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 「행정심판법」에서 정하는 바에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 이 경우 국가기관 및 지방자치단체 외의 공공기관의 결정에 대한 감독행정기관은 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장으로 한다.
② 청구인은 제18조에 따른 이의신청 절차를 거치지 아니하고 행정심판을 청구할 수 있다.
③ 행정심판위원회의 위원 중 정보공개 여부의 결정에 관한 행정심판에 관여하는 위원은 재직 중은 물론 퇴직 후에도 그 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니 된다.
④ 제3항의 위원은 「형법」이나 그 밖의 법률에 따른 벌칙을 적용할 때에는 공무원으로 본다.
[전문개정 2013.8.6.]
나. 판 단
1) 인정사실
가) 청구인은 2013. 12. 17.에 “2013년 12월 4일 추진위 해산승인 관련 ◌◌시 도시재생과에서 고문변호사에게 질의한 질의서 및 답변서”에 대해 정보공개를 청구하였다.
나) 피청구인은 2013. 12. 26. 이 사건 정보 중 고문변호사 개인 신상자료는 이름 등 개인 식별형 정보로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보로서 정보공개법 제9조제1항제6호에서 규정한 비공개대상 정보라는 이유로 이를 제외한 자료에 대해 정보 부분공개결정을 통지하였고, ‘◯◯동의 제출 토지등소유자 산정기준’에 대해 자문내용과 처리방향에 대해 정보공개 하였다.
다) 청구인은 2013. 12. 31. 이의신청을 통해 이 사건 정보에 대해 편집한 자료가 아닌 이 사건 정보 중 고문변호사의 성명, 고문변호사 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있어 공개할 수 없는 부분이 삭제된 원문 공개를 요청하였다.
라) 피청구인은 청구인의 이의신청에 대해 이의신청에서 요구하는 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호에 근거하여 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 정보라는 이유로 2014. 1. 16.에 기각 결정을 통지하였다.
2) 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 따르면 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 규정되어 있는바, 대법원판례는 ‘의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’란 정보공개제도의 목적 및 비공개대상정보의 입법취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 말하고 이에 해당하는지는 비공개함으로서 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익을 비교, 교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하여야 하고, 그 판단을 할 때에는 공개청구의 대상이 된 당해 정보의 내용뿐 아니라 그것을 공개함으로써 장래 동종 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 가져올 지도 아울러 고려해야 한다고 판단하고 있다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두18758 판결).
3) 이 사건 법률자문의뢰서와 자문변호사의 의견서에 대한 공개여부에 대하여 정보공개법 상 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 살펴보면, 같은 법 제7조 제1항 제5호 에서의 '감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항'은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로 의사결정과정에 제공된 관련자료 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함된다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조). 또한 피청구인의 업무 특성상 법령 해석에 관한 변호사의 자문이 필요한 사안이 빈번히 발생한다 할 것인데, 자문결과가 공개되면 향후 관련 자문이 필요할 경우 자문변호사들이 자문결과의 공개에 대한 부담으로 인한 심리적 압박 때문에 진솔한 의견을 개진할 수 없고, 피청구인이 변호사의 자문결과와 다른 의사결정을 할 경우 쟁송 등이 제기되는 등 새로운 갈등이 야기될 개연성도 있어 결국 피청구인의 원활하고 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 크다 할 것(중앙행정심판위원회 11-25236, 2012. 5. 1 재결 참조)이다.
4) 따라서 이 사건 피청구인의 고문변호사에 대한 법률자문 질의서와 고문변호사의 답변서의 경우 그 내용이 공개될 경우 장래 해당 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 가져올 것이라는 고도의 개연성이 존재하여 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당한다고 할 것이므로 이 사건 정보공개를 거부한 피청구인의 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 따라서 청구인의 이 사건 정보공개 이의신청 기각처분의 취소를 청구한 이 사건 심판청구는 이유 없다고 할 것이다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
