전원재판부 2013헌마576, 2016. 10. 27.

【판시사항】 가. 2012년도 대학교육역량강화사업 기본계획 중 총장직선제 개선을 국공립대 선진화 지표로 규정한 부분(이하 ‘2012년도 계획 부분’이라 한다), 2013년도 대학교육역량강화사업 기본계획 중 총장직선제 개선 규정을 유지하지 않는 경우 지원금 전액을 삭감 또는 환수하도록 규정한 부분(이하 ‘2013년도 계획 부분’이라 한다)이 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하는지 여부(소극) 나. 교육부장관이 청구인 소속 대학들을 대학교육역량강화사업 지원대상에서 제외한 2012. 4. 12.자 조치(이하 ‘이 사건 제외조치’라 한다)에 대하여 청구인들의 자기관련성이 인정되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 2012년도와 2013년도 대학교육역량강화사업 기본계획은 대학교육역량강화 지원사업을 추진하기 위한 국가의 기본방침을 밝히고 국가가 제시한 일정 요건을 충족하여 높은 점수를 획득한 대학에 대하여 지원금을 배분하는 것을 내용으로 하는 행정계획일 뿐, 위 계획에 따를 의무를 부과하는 것은 아니다. 총장직선제를 개선하지 않을 경우 지원금을 받지 못하게 될 가능성이 있어 대학들이 이 계획에 구속될 여지가 있다 하더라도, 이는 사실상의 구속에 불과하고 이에 따를지 여부는 전적으로 대학의 자율에 맡겨져 있다. 더구나 총장직선제를 개선하려면 학칙이 변경되어야 하므로, 계획 자체만으로는 대학의 구성원인 청구인들의 법적 지위나 권리의무에 어떠한 영향도 미친다고 보기 어렵다. 따라서 2012년도와 2013년도 계획 부분은 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하지 아니한다. 나. 이 사건 제외조치의 상대방은 이 사건 대학들이며, 이 사건 대학들에 근무하는 교수나 교수회는 제3자에 불과하므로 이 사건 제외조치로 인하여 직접 영향을 받는다고 볼 수 없다. 따라서 청구인들에게 이 사건 제외조치를 다툴 기본권 침해의 자기관련성이 있다고 볼 수 없다. 재판관 김이수, 재판관 이진성의 2012년도와 2013년도 계획 부분에 대한 반대의견 이 사건 계획들은 사실상 국가가 국공립대학으로 하여금 총장직선제를 선택하지 못하도록 강제하는 것이다. 국공립대학들로서는 재정지원을 받기 위해 이 사건 계획들이 정한 바에 따라 총장직선제를 폐지하는 내용으로 학칙을 개정하거나 그러한 학칙을 유지할 수밖에 없다. 따라서 이 사건 계획들은 국민의 기본권에 직접 영향을 미치는 행정계획이므로 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력 행사에 해당한다. 이 사건 계획들의 수범자는 국공립대학이나, 근본적으로는 청구인들을 비롯한 각 대학 구성원들이 자유롭게 총장후보자 선출방식을 정하고 그에 따라 총장을 선출할 수 있는 권리를 제한하고 있으므로, 청구인들의 자기관련성을 인정할 수 있다. 따라서 이 사건 계획들에 대한 심판청구는 적법하다. 【심판대상조문】 가. 헌재 2000. 6. 1. 99헌마538, 판례집 12-1, 665, 680-682 헌재 2011. 12. 29. 2009헌마330등, 판례집 23-2하, 784, 791 나. 헌재 2014. 3. 27. 2012헌마404, 판례집 26-1상, 523, 528 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 [별지 1] 명단과 같음 대리인 법무법인 시민 담당변호사 이영직 외 3인 피청구인 교육부장관 [주 문] 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인들은 ○○대학교, □□대학교, △△대학교, ▽▽대학교 소속 ‘교수회, 교수평의회 또는 평의원회’(다음부터 ‘교수회’라 한다) 및 그 대표로 재직 중인 교수들이다. 나. 피청구인은 2008년부터 우수 인재 양성을 위해 대학의 자율적 교육역량을 강화한다는 목표 아래 대학 발전 핵심지표로 구성된 교육지표 공식에 따라 대학을 선정하여 보조금을 교부하는 대학교육역량강화 지원사업(다음부터 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하여 왔다. 이 사건 사업은 전국 4년제 대학을 대상으로 매년 신청을 받아 그 중 일정 요건을 충족한 대학들에 대하여 사업 지원금을 배분하고 이를 받은 대학은 자체 계획에 따라 지원금을 자율적으로 집행할 수 있는 사업인데, 교육지표 공식에 따라 산정된 점수가 높은 순서에 따라 대학이 선정된다. 다. 피청구인은 대학구조개혁을 추진하던 중 국공립대학의 총장직선제 개선이 대학구조개혁의 요소라고 파악하고, 2012. 3. 8. 국공립대학의 총장직선제 개선 여부를 재정지원 평가요소로 반영하도록 하는 내용의 ‘2012년도 대학교육역량강화사업 기본계획’(다음부터 ‘2012년도 기본계획’이라 한다)을 발표하였다. 이에 따르면, 국공립대와 사립대를 구분 평가하여 97개 내외의 대학을 선정하여 1,811억 원 규모의 예산을 지원하되, 국공립대학의 경우에는 ‘총장직선제 개선’과 ‘기성회회계제도 개선 및 운영 선진화’를 각 5%씩 평가 요소로 반영하도록 하였다. 라. 피청구인은 2012. 4. 12. 2012년도 기본계획에 따라 이 사건 사업 대상 대학을 선정하였는데, 총장직선제를 채택하고 있던 이 사건 대학들은 모두 제외되었다. 이후 이 사건 대학들은 총장직선제를 폐지하고 총장추천위원회의 공모 등을 통하여 후보자를 선출하는 방식으로 학칙을 개정하였다. 마. 피청구인은 2013. 5. 24. 80개 내외의 대학을 선정하여 약 2,020억 원 규모의 예산을 지원하는 ‘2013년도 대학교육역량강화사업 기본계획’(다음부터 ‘2013년도 기본계획’이라 한다)을 발표하였다. 이 계획에는 국공립대 선진화 지표에서 총장직선제 개선은 제외되었고, 총장직선제 개선 관련규정을 실질적으로 유지하지 않는 대학의 경우 지원금 전액을 삭감 또는 환수하도록 하는 내용이 포함되었다. 이 사건 대학들은 2013년도 기본계획에 따른 지원대학으로 선정되었다. 바. 청구인들은 피청구인의 2012년도 기본계획과 2012년도 이 사건 사업 대상에서 이 사건 대학들을 제외한 조치 및 2013년도 기본계획이 청구인들의 대학의 자율 등을 침해한다고 주장하면서 2013. 8. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 2012년도 기본계획과 2013년도 기본계획 전부에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인들이 다투고자 하는 것은 ‘총장직선제 개선’과 관련된 내용이므로 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 이 사건 심판대상은 ① 2012년도 기본계획 중 총장직선제 개선을 국공립대 선진화 지표로 규정한 부분(다음부터 ‘2012년도 계획 부분’이라 한다), ② 피청구인이 이 사건 대학들을 이 사건 사업 대상에서 제외한 2012. 4. 12.자 조치(다음부터 ‘이 사건 제외조치’라 한다), ③ 2013년도 기본계획 중 총장직선제 개선 규정을 유지하지 않는 경우 지원금 전액을 삭감 또는 환수하도록 규정한 부분(다음부터 ‘2013년도 계획 부분’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 이 사건 심판대상 중 2012년도와 2013년도 계획 부분의 내용은 [별지 2]와 같다. 3. 청구인들의 주장 요지 이 사건 계획들은 당해 연도의 이 사건 사업 지원 대학의 선정 기준을 구체적으로 밝히고 있고 이에 따라 대학 선정이 이루어졌으므로, 구속적 행정계획으로서 공권력 행사에 해당한다. 또 이 사건 제외조치는 이 사건 대학들을 이 사건 사업 지원 대상에서 제외하는 처분이므로 공권력 행사에 해당한다. 청구인들이 소속 대학 총장 후보자 선출방식을 결정할 자유는 학문의 자유 및 대학 자율권의 본질적 내용에 해당하므로 제한할 수 없다. 교육공무원법 제24조 제3항도 대학 구성원들로 하여금 대학의 장 후보자 선출방식을 자율적으로 결정할 수 있도록 함으로써 이를 분명히 하고 있다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 대학의 장 후보자 결정방법 중 총장직선제를 배제하도록 강제함으로써 청구인들의 학문의 자유와 대학의 자율권을 침해하고 있다. 4. 판단 가. 행정계획이 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하는지 여부는 해당 계획의 구체적 성격을 고려하여 개별적으로 판단하여야 한다. 국민의 권리와 의무를 발생시키거나 변경하는 행정계획은 공권력의 행사로 볼 수 있지만, 직접 구속력을 갖지 않고 사실상의 준비행위나 사전안내 또는 행정기관 내부 지침에 지나지 않는 행정계획은 원칙적으로 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사라 할 수 없다. 구속력 없는 행정계획안이나 행정지침이라도 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상되는 때에도 예외적으로 헌법소원의 대상이 된다(헌재 2000. 6. 1. 99헌마538; 헌재 2011. 12. 29. 2009헌마330등 참조). 이 사건에서 2012년도와 2013년도 계획은 이 사건 사업을 추진하기 위한 국가의 기본방침을 밝히고 국가가 제시한 일정 요건을 충족하여 높은 점수를 획득한 대학에 대하여 지원금을 배분하는 것을 내용으로 하는 행정계획일 뿐, 2012년도와 2013년도 계획 부분에 따를 의무를 부과하는 것은 아니다. 먼저 2012년도 계획 부분에 대하여 보면, 이 계획은 총장직선제 개선 여부를 이 사건 사업 지원 대학 선정을 위한 여러 평가요소 중 하나로 삼고 있으며, 이 요소가 전체 점수에서 차지하는 비율은 5%에 불과하다. 따라서 반드시 총장직선제를 개선하여야만 지원 대학으로 선정된다고 볼 수 없으며, 실제 ××대학교와 ◇◇대학교는 총장직선제를 개선하지 않았지만 다른 지표의 점수가 높아 이 사건 사업 지원 대상으로 선정되었다. 총장직선제를 개선하지 않을 경우 지원금을 받지 못하게 될 가능성이 있어 대학들이 이 계획에 구속될 여지가 있다 하더라도, 이는 어디까지나 사실상의 구속에 불과하고 이에 따를지 여부는 전적으로 대학의 자율에 맡겨져 있다. 더구나 총장직선제를 개선하려면 학칙이 변경되어야 하므로, 대학의 구성원인 청구인들에게 2012년도 계획 부분은 아무런 직접적 구속력이 없다. 총장선출과 관련한 청구인들의 지위 변동은 2012년도 계획 부분에 의해서가 아니라 학칙이 개정되었을 때 비로소 발생한다. 2013년도 계획 부분 역시 총장직선제 개선 관련 규정을 유지하지 않을 경우 이 사건 사업에 따른 재정지원을 하지 않겠다는 내부계획일 뿐이지 국공립대학으로 하여금 총장직선제 개선규정을 유지하도록 직접적으로 의무를 부과하는 것은 아니다. 이 계획에도 불구하고 각 대학은 자유롭게 학칙을 개정하여 총장직선제를 부활시킬 수 있다. 실제 △△대학교는 2015년 9월 학칙을 개정하여 다시 총장직선제 방식으로 총장임용후보자를 선정하도록 하였다. 그렇다면 2012년도와 2013년도 계획 부분은 법적 구속력을 갖지 않는 행정계획으로서 총장직선제를 폐지하는 내용의 학칙이 매개되지 않는 이상 그 자체만으로는 청구인들의 법적 지위나 권리의무에 어떠한 영향도 미친다고 보기 어렵다. 따라서 이들은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다. 나. 헌법소원에서는 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접 상대방만 자기관련성이 인정되고, 공권력 작용에 간접적이나 사실적 또는 경제적 이해관계가 있을 뿐인 제3자의 경우에는 자기관련성이 인정되지 않는다(헌재 2014. 3. 27. 2012헌마404). 이 사건 제외조치의 상대방은 이 사건 대학들이며, 이 사건 대학들에 근무하는 교수나 교수회는 제3자에 불과하여 이 사건 제외조치로 인하여 직접 영향을 받는다고 볼 수 없다. 물론 이 사건 제외조치로 재정지원을 받지 못하는 경우 대학의 재정악화로 인하여 청구인들의 지위에 불이익이 발생할 가능성은 있으나, 이는 이 사건 제외조치로 인한 직접적 불이익이 아니고 간접적ㆍ사실적 이해관계일 뿐이다. 그러므로 청구인들에게 이 사건 제외조치를 다툴 기본권 침해의 자기관련성이 있다고 볼 수 없다. 5. 결론 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 김이수, 재판관 이진성의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 김이수, 재판관 이진성의 2012년도와 2013년도 계획 부분에 대한 반대의견 우리는 이 사건 계획들에 대하여 공권력 행사성과 자기관련성을 인정하여 본안판단을 하여야 한다고 생각하므로 다음과 같이 반대의견을 밝힌다. 가. 공권력 행사성 이 사건 계획들은, 명목은 재정 지원을 통한 자율적 유도 내지 권고라고 하나, 사실상 국가가 국공립대학으로 하여금 총장직선제를 선택하지 못하도록 강제하는 것이다. 이 사건 사업에 따른 대학별 지원금을 보면, 2012년 기준 적게는 1억 5,000만 원, 많게는 42억 2,000만 원으로 그 평균액이 약 18억 4,400만 원에 이르고, 2013년 이 사건 대학들이 지원받은 금액은 ○○대 49억 5,000만 원, △△대 43억 7,700만 원, ▽▽대 36억 7,700만 원, □□대 21억 2,700만 원으로, 우리나라 국공립대학들이 무시하기 어려운 상당히 큰 금액임을 알 수 있다. 결국 이 사건 계획들에 따라 총장직선제를 폐지하지 않을 경우 이 사건 사업의 지원을 받지 못한다는 점은 수범자인 대학들에게 상당히 강한 부담과 구속으로 작용할 수밖에 없다. 그런데 2012년도 계획 부분은 총장직선제 개선 여부를 이 사건 사업의 지원대학 선정을 위한 중요한 고려요소로 삼고 있다. 실제 총장직선제를 개선하지 않은 6개교는 모두 하위권을 차지하였고, 이 중 4개교(이 사건 대학들)는 지원금을 받지 못했으며, 그나마 지원을 받은 2개교(××대, ◇◇대)도 다른 대학들에 비하여 매우 낮은 금액을 받는 데 그쳤다. 이러한 사실을 보더라도 총장직선제 개선 여부는 2012년도 기본계획에 따른 지원대학 선정에 있어 결정적인 요소로 작용하였음을 알 수 있다. 또한 2013년도 계획 부분은 총장직선제 개선 내용의 유지 여부를 기존 지원금의 삭감 내지 환수 조건으로 규정함으로써, 총장직선제 개선 여부를 지원대학 선정을 위한 여러 평가사항 중 하나로만 고려하던 2012년도 계획 부분에서 더 나아가 2013년도 기본계획에 따른 지원금이 삭감 내지 환수되지 않도록 하기 위한 유일한 고려요소로 삼고 있다. 결국 각 대학들로서는 재정지원을 받기 위해 이 사건 계획들이 정한 바에 따라 학칙을 개정하거나 그러한 학칙을 유지할 수밖에 없으며, 실제 이 사건 대학들은 2012년도 기본계획에 따른 지원대상에서 제외된 후 2013년도에도 동일한 불이익을 받을 것을 우려하여 2012. 7. 및 8.경 총장직선제를 폐지하는 내용으로 학칙을 개정하기에 이르렀다. 한편, 이 사건 계획들은 피청구인이 고등교육법 제7조 및 그에 따른 ‘대학교육역량강화 사업 관리운영에 관한 훈령’에 근거하여 수립한 계획인바, 이 사건 사업을 추진하고 지원대상 대학을 선정하는 과정에서 그대로 적용되며, 당초 계획들의 내용이 구체적 실현과정에서 변경된다거나 집행되지 않을 가능성이 있다고 보기 어렵다. 실제 이 사건 계획들은 그대로 집행되어 지원대학 선정 및 지원금 삭감ㆍ환수의 고려 요소로 작용하였다. 그렇다면 이 사건 계획들은, 비록 비구속적 행정계획이지만 국민의 기본권에 직접 영향을 미치고 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상되므로, 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력 행사에 해당한다. 나. 자기관련성 공권력 작용의 직접적인 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 공권력의 작용이 그 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 그 제3자에게도 자기관련성이 있고, 어떠한 경우에 제3자의 자기관련성을 인정할 수 있는가의 문제는 입법의 목적, 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도 및 규범의 직접적 규율대상이 되는 자에 의한 헌법소원제기의 기대가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다(헌재 2002. 7. 18. 2001헌마605 참조). 이 사건 계획들의 직접 수범자는 국공립대학이나, 이미 살핀 바와 같이 국공립대학에게 사실상 총장직선제를 폐지하도록 강요함으로써 근본적으로는 청구인들을 비롯한 각 대학 구성원들이 자유롭게 총장후보자 선출방식을 정하고 그에 따라 총장을 선출할 수 있는 권리를 제한하고 있다. 또한 이 사건 대학들은 국가가 설립ㆍ경영하는 학교인 영조물로서 법인도 아니고 법인격 없는 사단 또는 재단도 아닌 교육시설의 명칭에 불과하고(대법원 2001. 6. 29. 선고 2001다21991 판결 참조), 각 대학의 대표인 총장도 총장직선제 개선을 둘러싼 실질적 이해관계가 교수들과 다를 수 있으므로 이 사건 대학들을 대표하여 헌법소원을 제기할 것이라고 기대하기 어렵다. 그렇다면 이 사건 계획들의 목적 및 실질적인 규율대상, 각 대학의 교수들에게 미치는 효과나 진지성의 정도, 규범의 수규자에 의한 헌법소원의 제기가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단할 때, 청구인들의 자기관련성을 인정할 수 있다. 다. 소결 이상에서 본 바와 같이 이 사건 계획들에 대한 청구 부분은 공권력 행사성과 자기관련성을 갖추었고 그 밖의 부적법사유도 보이지 아니한다. 따라서 본안에 나아가 국가가 행정계획의 형식으로 국공립대학의 총장선출방식에 관여하여 총장직선제를 선택하지 못하도록 강제하는 것이 헌법상 보장된 대학의 자율권을 침해하는지에 대하여 판단하여야 할 것이다. [별지 1] 청구인 명단 1. ○○대학교 교수회 대표자 교수회의장 손○현 2. 손○현 3. □□대학교 교수평의회 대표자 교수평의회의장 김○화 4. △△대학교 교수회 대표자 교수회장 이○운 5. 이○운 6. ▽▽대학교 평의원회 대표자 의장 김○근 7. 김○근