전원재판부 2013헌마715, 2014. 7. 24.

【전문】 사 건 2013헌마715 서울특별시공고 제2013-1202호 여객자동차운송사업 개선명령 및 준수사항 공고 위헌확인 청 구 인 ○○ 주식회사대표이사 신○만 대리인 변호사 신병섭 선 고 일 2014. 7. 24. [주 문] 이 사건 심판청구를 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 서울특별시장은 2013. 7. 25. ‘여객자동차운송사업 개선명령 및 준수사항 공고’(서울특별시공고 제2013-1202호)를 하였다. 일반택시 운송사업자인 청구인은 위 공고 중 운수종사자 장시간 운행방지, 운수종사자 실명제, 교육의무 이수제, 통합형 디지털운행기록계 장착, 택시 운송수입금 자료제출, 택시 내 영상정보처리기기 설치의무, 택시 내 흡연금지, 음주자 승무금지, 차고지 밖 교대금지, 택시청결의무, 운수종사자 복장지정 부분이 법률유보원칙, 포괄위임금지원칙, 재위임금지원칙, 명확성원칙, 연좌제금지에 위반되고, 청구인의 평등권, 재산권 및 영업의 자유를 침해한다고 주장하며, 2013. 10. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 일반택시 운송사업자이고, 위 ‘여객자동차운송사업 개선명령 및 준수사항 공고’(서울특별시공고 제2013-1202호) 중 위반 시 조치, 위반 시 처분대상 및 내역은 여객자동차 운수사업법(이하 “여객법”이라고 한다)의 내용을 그대로 기재한 것에 불과하므로, 이 사건 심판대상은 위 공고 중 일반택시 운송사업자에 대하여 의무를 부과하는 부분으로 한정한다. 그러므로 이 사건 심판대상은 ‘여객자동차운송사업 개선명령 및 준수사항 공고’(2013. 7. 25. 서울특별시공고 제2013-1202호) 중 일반택시 운송사업자에 대하여 원칙적으로 1일 12시간을 초과하여 차량배차를 할 수 없도록 한 부분(이하 ‘운수종사자 장시간 운행방지’라고 한다), 운수종사자 실명 의무를 부과하는 부분(이하 ‘운수종사자 실명제’라고 한다), 운수종사자가 교육을 이수하도록 할 의무를 부과하는 부분(이하 ‘교육의무 이수제’라고 한다), 통합형 디지털운행기록계를 장착할 의무를 부과하는 부분(이하 ‘통합형 디지털운행기록계 장착’이라고 한다), 택시 운송수입금 자료를 제출할 의무를 부과하는 부분(이하 ‘택시 운송수입금 자료제출’이라고 한다), 택시 내에 영상정보처리기기를 설치할 의무를 부과하는 부분(이하 ‘택시 내 영상정보처리기기 설치의무’라고 한다), 운수종사자가 택시 내에서 흡연하지 못하도록 관리할 의무를 부과하는 부분(이하 ‘택시 내 흡연금지’라고 한다), 운수종사자가 음주하고 운행하지 못하도록 관리할 의무를 부과하는 부분(이하 ‘음주자 승무금지’라고 한다), 운수종사자가 차고지 밖에서 교대하는 것을 금지할 의무를 부과하는 부분(이 하 ‘차고지 밖 교대금지’라고 한다), 택시청결의무를 부과하는 부분(이하 ‘택시청결의무’라고 한다), 운수종사자가 서울특별시장이 복장에 관하여 정한 내용을 준수하도록 운행 전에 점검 및 확인할 의무를 부과하는 부분(이하 ‘운수종사자 복장지정’이라 하고, 이 모두를 합하여 ‘이 사건 공고’라고 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 이 사건 심판대상의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지 1]과 같다. [심판대상] 서울특별시공고 제2013-1202호 여객자동차운송사업 개선명령 및 준수사항 공고 2013년 7월 25일 서 울 특 별 시 장 3. 청구인의 주장 가. 청구인은 이 사건 공고에 따른 의무를 부담하고, 의무 위반 시 불이익 처분을 받으므로 이 사건 공고는 공권력 행사에 해당한다. 이 사건 공고에 대하여 행정소송법에 의한 행정소송 등 다른 권리구제 절차를 허용할 수 있는지 여부가 객관적으로 불확실하므로 보충성의 예외에 해당한다. 나. 서울특별시장은 여객법 제23조 제1항 중 몇 호에 근거한 것인지를 밝히지 아니하고, 동법 제23조 전체를 법적 근거로 기재하여 이 사건 공고를 하였으므로 법률유보원칙에 위반된다. 이 사건 공고는 여객법 제23조 제1항 각 호에서 전혀 예측할 수 없는 내용이므로 포괄위임금지원칙에 반한다. 이 사건 공고는 다른 운송사업자와 택시 운송사업자를 부당하게 차별하여 청구인의 평등권을 침해하고, 청구인의 영업의 자유 및 재산권을 침해한다. 다. 서울특별시장은 ‘운수종사자 복장지정’의 핵심내용인 복장 기준에 관하여 서울특별시장의 택시운송사업조합에 대한 통보내용에 재위임하였으므로 재위임금지 원칙에 반한다. 라. ‘운수종사자 실명제’의 서울택시정보시스템 부분, ‘교육의무 이수제’의 교육기간과 교육의무 부분, ‘택시 내 영상정보기기 설치의무’의 영상정보처리기기 관리직 원 부분, ‘택시청결의무’의 담배냄새 부분은 그 의미가 불명확하므로 명확성원칙에 반한다. 마. ‘통합형 디지털운행기록계 장착’은 교통안전법 제55조 제1항, 제2항, 같은 법 시행규칙 제29조의2 [별표 4]에서 요구하는 것 외에 실시간 운송수입금 정보 수집과 요금조작 방지를 위한 기능 등을 추가할 것을 명하고 있으므로, 같은 법 제55조의 위임범위를 벗어나 무효이고, 운송수입금 자료를 실시간으로 행정기관에 전송하도록 하면서 위반 시 불이익 조치를 부과하고 있으므로 같은 조 제4항에 위반되며, 헌법 제119조 제1항 및 제126조에서 규정한 개인기업의 자유와 경영권 불간섭 원칙을 침해한다. 바. ‘택시 내 흡연금지’, ‘음주자 승무금지’는 운수종사자의 잘못에 대해서 사업자에게 연대책임을 묻는 것이므로 헌법 제13조 제3항의 연좌제로 인한 불이익 처우의 금지에 위반된다. 4. 판단 가. ‘택시청결의무’에 관한 판단 공고 등이 법령에 근거하여 법령의 내용을 구체적으로 보충하거나 세부적인 사항을 확정하는 것일 때에는 공권력의 행사에 해당한다(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마882 참조). 그러나 그것이 법령에 정해지거나 이미 다른 공권력 행사를 통하여 결정된 사항을 단순히 알리는 것 또는 대외적 구속력이 없는 행정관청 내부의 해석지침에 불과한 것인 때에는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다(헌재 2010. 4. 29. 2009헌마399 참조). ‘택시청결의무’는 관련 법조문으로 여객법 제21조를 들고 있다. 구 여객법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2013. 8. 6. 법률 제12020호로 개정되기 전의 것) 제21조 제7항, 같은 법 시행규칙(2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정된 것) 제44조 제2항 [별표 4] 제1호는 운송사업자의 준수사항을 규정하면서, 가목 3)에서 “운송사업자는 자동차를 항상 깨끗하게 유지하여야 하며, 관할관청이 단독으로 실시하거나 관할관청과 조합이 합동으로 실시하는 청결상태 등의 검사에 대한 확인을 받아야 한다.”고 규정하고 있을 뿐이고, 달리 서울특별시장에게 구체적인 택시의 청결기준을 보충할 권한을 위임하고 있지 아니하다. 그러므로 ‘택시청결의무’는 서울특별시장이 청결상태 등에 대한 검사를 할 때 자동차가 깨끗한지 여부를 판단하기 위하여 설정한 일종의 내부 기준에 불과하여 대외적 구속력이 없다 할 것이어서, 공권력의 행사에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다. 나. ‘운수종사자 복장지정’에 관한 판단 ‘운수종사자 복장지정’은 “택시 운송사업자는 운수종사자의 복장(신발, 모자, 명찰 등 몸에 착용 또는 부착하는 의복이나 물건 등을 포함)에 대하여 서울특별시장이 별도로 정하여 택시운송사업조합(법인ㆍ개인)에 통보한 내용을 준수하도록 운행전 점검 및 확인을 하여야 함”이라고 규정하고 있다. 그런데 여객법 시행규칙(2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정된 것) 제44조 제2항 [별표 4] 제2호 차목은 운수종사자의 준수사항과 관련하여 “관할관청이 필요하다고 인정하여 복장 및 모자를 지정할 경우에는 그 지정된 복장과 모자를 착용하고, 용모를 항상 단정하게 해야 한다.”고 규정하고 있으므로, 서울특별시장은 운수종사자의 복장을 지정할 권한을 갖고 있다. 또한 같은 별표 제1호 가목 2)는 “운송사업자는 여객에 대한 서비스의 향상 등을 위하여 관할관청이 필요하다고 인정하는 경우에는 운수종사자로 하여금 단정한 복장 및 모자를 착용하게 해야 한다.”고 규정하여, 서울특별시장이 복장을 지정할 경우 운송사업자에게 운수종사자가 해당 복장을 착용하도록 할 의무를 부과하고 있다. ‘운수종사자 복장지정’의 내용 중 서울특별시장이 운수종사자의 복장에 관하여 별도로 정한다는 부분은 위 시행규칙의 내용을 그대로 확인하는 것에 지나지 아니하고, 달리 운수종사자의 복장과 관련하여 법령의 내용을 구체적으로 보충하거나 세부적인 사항을 확정하는 내용을 포함하고 있지 아니하므로, 청구인의 법적 지위에 어떠한 영향을 미친다고 볼 수 없다. 여객법 및 관련 규정은 서울특별시장에게 운송사업자가 운수종사자의 복장 및 모자 착용 상태를 점검하는 구체적인 방법을 지정할 권한을 부여하고 있지 않으므로, ‘운수종사자 복장지정’의 내용 중 운송사업자가 운행 전 점검 및 확인을 하여야 한다는 부분은 일종의 내부 기준에 불과하여 대외적 구속력을 인정할 수 없다. 따라서 ‘운수종사자 복장지정’은 공권력의 행사에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 부분 심판청구도 부적법하다. 다. 나머지 공고에 관한 판단 헌법재판소법 제68조 제1항 단서는 헌법소원심판을 청구함에 있어 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 이를 청구할 수 없다고 규정하고 있으므로, 청구인으로서는 다른 법률에 구제절차가 있다면 심판청구에 앞서 이를 거쳤어야 하고, 이를 거치지 아니하였다면 특별한 사정이 없는 한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 다만 청구인이 그의 불이익으로 돌릴 수 없는 정당한 이유가 있는 착오로 전심절차를 밟지 않은 경우 또는 전심절차로 권리가 구제될 가능성이 거의 없거나 권리구제절차가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실하여 전심절차이행의 기대가능성이 없을 때에는 보충성의 예외가 인정된다(헌재 1998. 2. 27. 94헌마77 참조). ‘운수종사자 장시간 운행방지’, ‘운수종사자 실명제’, ‘교육의무 이수제’, ‘통합형 디지털운행기록계 장착’, ‘택시 운송수입금 자료제출’, ‘택시 내 영상정보처리기기 설치의무’, ‘택시 내 흡연금지’, ‘음주자 승무금지’ 및 ‘차고지 밖 교대금지’는 여객법 제23조 제1항 제9호에 기한 것으로 행정청의 처분에 해당한다(대법원 2002. 10. 11. 선고 2002두3728 판결; 대법원 2012. 5. 10. 선고 2011두13484 판결 등 참조). 이에 대하여 헌법소원심판청구를 하기 위해서는 먼저 헌법재판소법 제68조 제1항 단서 규정에 따라 행정심판 또는 행정소송 등 권리구제절차를 경료해야 할 것인데, 청구인은 이러한 권리구제절차를 거치지 아니하고 곧바로 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 따라서 이 부분 심판청구는 보충성 요건을 갖추지 못해 부적법하다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지 1] 관련조항 구 여객자동차 운수사업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되어 2013. 8. 6. 법률 제12020호로 개정되기 전의 것) 제21조(운송사업자의 준수 사항) ⑦ 제1항부터 제6항까지 외에 안전운행과 여객의 편의 또는 서비스 개선 등을 위한 지도ㆍ확인에 대하여 운송사업자가 지켜야 할 사항은 국토교통부령으로 정한다. 제23조(여객자동차운송사업의 개선명령 등) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(제10호의 경우 대통령령으로 정하는 운송사업에 대하여는 시장ㆍ군수를 말한다)는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 다음 각 호의 사항을 명할 수 있다. 1. 사업계획의 변경(제85조 제1항에 따른 노선폐지나 감차 등의 결과가 따르는 사업계획의 변경은 제외한다) 2. 노선의 연장ㆍ단축 또는 변경 3. 운임 또는 요금의 조정 4. 운송약관의 변경 5. 자동차 또는 운송시설의 개선 6. 운임 또는 요금 징수 방식의 개선 7. 공동운수협정의 체결 8. 자동차 손해배상을 위한 보험 또는 공제에의 가입 9. 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치 10. 벽지노선(僻地路線)이나 수익성(收益性)이 없는 노선의 운행 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정된 것) 제44조(운송사업자 및 운수종사자의 준수사항 등) ② 법 제21조 제7항 및 법 제26조 제1항 제8호에 따른 운송사업자 및 운수종사자의 준수사항은 별표 4와 같다. [별표 4] 운송사업자 및 운수종사자의 준수사항(제44조 관련) 1. 운송사업자의 준수사항 가. 일반적인 준수사항 2) 운송사업자는 여객에 대한 서비스의 향상 등을 위하여 관할관청이 필요하다고 인정하는 경우에는 운수종사자로 하여금 단정한 복장 및 모자를 착용하게 해야 한다. 3) 운송사업자는 자동차를 항상 깨끗하게 유지하여야 하며, 관할관청이 단독으로 실시하거나 관할관청과 조합이 합동으로 실시하는 청결상태 등의 검사에 대한 확인을 받아야 한다. 2. 운수종사자의 준수사항 차. 관할관청이 필요하다고 인정하여 복장 및 모자를 지정할 경우에는 그 지정된 복장과 모자를 착용하고, 용모를 항상 단정하게 해야 한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2013헌마715

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

헌법재판소법 제68조

교통안전법시행규칙 제29조 제55조

대한민국헌법 제13조 제119조

교통안전법 제55조

행정소송법 제23조

[ 따름판례 ]