서울행정법원 2013.12.31 2013구합22574

【사건명】 체당금반환및부정이득추가징수처분취소 【원 고】 원 고 별지 원고 목록 기재와 같다. 원고들 소송대리인 법무법인 법무법인A 담당변호사 변호사1 【피 고】 근로복지공단 【변론종결】 2014. 05. 30 【판결선고】 2014. 08. 13 【주문】 1. 피고가 2013. 6. 20. 원고들에게 한 별지 '체당금 및 추가징수액' 기재 체당금반화처분 중, 가. 원고 원고1, 원고2, 원고3, 원고4, 원고5, 원고6, 원고7, 원고8, 원고9, 원고10, 원고11, 원고12, 원고13, 원고14, 원고15, 원고16, 원고17에 대한부분을 나. 원고 원고18, 원고19, 원고20, 원고21, 원고22, 원고23, 원고24, 원고25, 원고26, 원고27, 원고28, 원고29, 원고30, 원고31, 원고32에 대한 부분 중 별지 '체당금 및 추가징수액' 기재 '원고들 수령액'란 기재 각 금액을 초과하는 부분을 각 취소한다. 2. 원고 원고33, 원고34, 원고35, 원고36, 원고37의 청구 및 원고 원고18, 원고19, 원고20, 원고21, 원고22, 원고23, 원고24, 원고25, 원고26, 원고27, 원고28, 원고29, 원고30, 원고31, 원고32의 나머지 청구를 각 기각한다. 3. 소송비용 중 원고 원고33, 원고34, 원고35, 원고36, 원고37와 피고 사이에 생긴 부분은 위 원고들이 각 부담하고, 원고 원고18, 원고19, 원고20, 원고21, 원고22, 원고23, 원고24, 원고25, 원고26, 원고27, 원고28, 원고29, 원고30, 원고31, 원고32과 피고 사이에 생긴 부분은 그 중 1/2은 위 원고들이, 나머지는 피고가 각 부담하며, 원고 원고1, 원고2, 원고3, 원고4, 원고5, 원고6, 원고7, 원고8, 원고9, 원고10, 원고11, 원고12, 원고13, 원고14, 원고15, 원고16, 원고17와 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 각 부담한다. 【청구취지】 피고가 2013. 6. 20. 원고들에게 한 별지 '체당금 및 추가징수액' 기재 체당금반환 및 추가징수처분을 각 취소한다. 【이유】 1. 처분의 경위 가. 원고들은 도산업체인 ○○○○통신 주식회사(이하 '○○○○통신'이라 한다)의 근로자임을 전제로, "2009년경 FITH 및 ○○○○○○ 품질개선공사와 FITH 품질개선 선로공사'(이하 '이 사건 공사'라 한다)에 대한 임금 및 휴업수당 등을 지급받지 못하였다."는 이유로, ○○지방고용노동청 ○○지청(이하 '○○지청'이라 한다)으로부터 2010. 6. 9.자 '도산등사실인정' 및 2010. 6. 30.자 '체당금사실확인'을 받아, 2010. 7. 9. 피고로 부터 임금채권보장법상 체당금을 지급받았다. 나. (1) ○○지청은 2013. 6. 18. 원고 원고34에게 아래와 같은 내용으로 '도산등사실 확인의 취소통보서'를 보냈다.

○ 2010. 6. 9. 통지한 도산등사실인정은 아래와 같은 이유로 취소되었음을 통보한다. 기 교부된 도산등사실인정 통지서는 조속히 반환하기 바란다.
-취소사유: 구체적인 계약없이 현장에 투입되어 작업을 한 점, 노임결정 및 구체적 작업 지시, 출·퇴근 관리 권한이 모두 귀하에게 있었다는 점과 작업하자에 대한 책임이 귀하에게 있었다는 점, 귀하 소유의 장비를 사용한 점, 작업수행에 필요한 인건비 등을 자비로 사용하였다는 점 등을 감안할 때, 귀하는 시공참여자로서 사업주에 해당하므로, 도산등사실인정 신청대상자로 적격하지 아니한다.
○ 이 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에, 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 고용노동부장관에게 행정심판을 청구하기 바란다.

(2) ○○지청은 2013. 6. 18. 원고 원고34를 제외한 나머지 원고들에게 아래와 같은 내용으로 '도산등사실확인의 취소통지'를 보냈다.

○ 2010. 6. 30. 통지한 사실확인은 아래와 같은 이유로 취소되었음을 통보한다. 기 교부된 도산등사실인정 통지서는 조속히 반환하기 바란다.
- 취소사유: 도산등사실인정 신청자 원고 원고34는 시공참여자로서 사업주에 해당하므로, 도산등사실인정 신청인으로서 적격하지 아니할 뿐만 아니라, 체불자 명단에 허위근로자, 사업주 등을 근로자인 것처럼 끼워넣고, 귀하가 모르게 체불금액을 부풀리는 등 허위 기타 부정한 방법으로 체당금을 수령
○ 이 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에, 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 고용노동부장관에게 행정심판을 청구하기 바란다.

다. ○○지청은 2013. 6. 18. 피고에게 아래와 같이 '도산등사실인정' 및 '체당금 사실 확인'의 취소를 통지하였다.

○ 2010. 6. 9. 통지한 도산등사실인정 및 같은 해 6. 30. 통지한 사실확인을 취소함을 통지한다.
○ 취소 이유: 원고 원고34는 구체적인 계약없이 ○○○○통신 대표의 부탁을 받고 현장에 투입되어 작업을 하였다는 점, 작업자들에 대한 노임결정 및 구체적인 작업지시, 작업자들에 대한 출퇴근 관리 권한이 원고 원고34에게 있었다는 점과 작업하자에 대한 책임 또한 원고 원고34에게 있었다는 점 및 원고 원고34 소유의 장비를 사용하여 작업을 하였다는 점, 작업수행에 필요한 인건비, 경비 등을 자비로 사용하였다는 점 등을 감안할 때, 원고 원고34는 그 책임 하에 공사를 맡아 시공한 시공참여자로서 사업주에 해당하므로, 도산등사실인정 대상자로 적격하지 아니한다. 또한 체불자 명단에 허위 근로자, 사업주 등을 끼워 넣었고, 체당금 지급신청자들이 전혀 모르게 체불자들의 근로내역을 부풀려 체당금을 과다수령하였다.
○ 취소통지자에 대하여는 반환요구(추가징수) 등 필요한 조치를 취하기 바란다.

라. 이에 피고는 2013. 6. 20. 원고들에게, "○○○○통신 소속 근로자로 근무한 적이 없음에도 피고로부터 체당금을 부정수급 하였다."는 이유로, 원고들 명의의 예금계좌에 입금된 체당금 입금액을 기준으로 별지 '체당금 및 추가징수액' 기재와 같이 체당금반환 및 추가징수처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증(가지번호 포함), 을 제5, 6호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 피고의 본안전 항변에 관한 판단 가. 피고의 주장 체당금은 도산업체에서 퇴직한 근로자가 지급받지 못한 임금·휴업수당 및 퇴직금을 청구하는 경우 국가(고용노동부장관)가 도산사업주를 대신하여 임금채권보장기금에서 임금채권보장법이 정한 금액을 지급하는 제도이다. 그런데 피고는 ○○지청으로부터 2013. 6. 18. '도산등사실인정 및 사실확인의 취소통지'를 받아 원고들에게 이 사건 처분을 하게 되었으므로, 피고는 위 통지를 한 ○○지청이 되어야 한다. 나. 판단 (1) 임금채권보장법 제27조에 의하면 "고용노동부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 근로복지공단에 위탁할 수 있다."고, 동 시행령 제24조 제2항 제4호는 "부정행위에 따른 반환요구는 근로복지공단에 위탁한다."고 각 규정하고 있으므로, 피고는 원고들에게 부정행위에 따른 반환요구를 구할 수 있다. 또한 항고소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분 등을 '외부적으로 그의 명의로 행한 행정청'을 피고로 하여야 하는 것으로서, 그 행정처분을 하게 된 연유가 상급행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않고, 권한의 위임이나 위탁을 받아 수임행정청이 자신의 명의로 한 처분에 관하여도 마찬가지이다(대법원 2013. 2. 28. 선고 2012두22904 판결 참조). (2) 돌이켜 이 사건을 보건대, ○○지청은 2013. 6. 18. 원고들에게 도산등사실인정의 취소를 통지한 사실이 인정된다. 그러나 도산등사실인정의 취소는 ○○지청에 의하여 이 사건 처분과 별개로 이루어진 처분인 점, 도산등사실인정의 취소는 종전 원고들에 대한 도산등사실인정을 취소하는 것인데, 이는 이 사건 처분의 전단계에서 이루어진 점, 이 사건 처분은 도산등사실인정에 따라 후속하여 이루어진 징수처분에 해당하는 점, 이 사건 처분은 임금채권보장법 제14조에 따라 체당금의 전부 또는 일부, 추가 징수, 연대반환책임을 부과하는 절차인 점 등을 고려할 때, 도산등사실인정의 취소에 대한 취소소송은 ○○지청을 상대로 제기하여야 하고, 이 사건 처분에 대한 취소소송은 처분청인 피고를 상대로 제기하여야 하므로, 피고의 위 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고들의 주장 (1) 피고는 이 사건 처분 당시 행정절차법이 정한 사전통지절차(제21조 제1항)를 이행하지 않았고, 의견제출의 기회를 부여하지 않았으며(제22조 제3항), 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았으므로(제23조 제1항), 이 사건 처분은 절차상 위법하다. (2) 원고 원고18, 원고35, 원고34는 외선팀 조장, 원고 원고36, 원고37는 광접속팀 조장으로, 나머지 원고들은 조원으로 ○○○○통신에서 근로를 제공하였다. 원고 원고34는 하도급업자가 아니며, 각 조장들은 편의상 팀원들의 급여를 일괄수령하는 관계에 있었으므로, 원고들은 ○○○○통신과 근로계약관계에 있다 할 것이니, 도산등사실인정 신청자격이 있다. (3) 임금채권보장법 제14조 제1항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 체당금을 받은 자에게는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 체당금의 전부 또는 일부를 반환을 요구하도록 되어 있으므로, 반환을 구하기 위해서는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 체당금을 받으려고 한 고의'가 있어야 한다. 그러나 원고들은 이러한 고의가 없었으므로, 체당금 반환의 대상이 되지 아니한다. 나. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다. 다. 인정사실 (1) ① 원고 원고34는 2012. 6. 22. ○○지청에서 진정인으로 조사받으면서 아래와 같이 진술하였다.

○ 거짓이나 부정한 방법으로 체당금을 지급받은 경우 벌금에 처해질 수 있음과 형법상 사기죄가 구성될 수 있음을 고지받았다.
○ 공사현장에서 작업할 사람이 부족하여 도와주라는 부탁을 받고, 현장에 가 ○○○○통신 대표와 만났다. 소장으로 불렸으나, 일당 근로자일 뿐이다.
○ 임금을 받지 못한 근로자들에게 개별적으로 연락하여 30명 정도를 모아 이들로부터 모든 권한을 위임한다는 취지의 각서를 받았다.
○ 원고 원고33, 원고35, 원고36 등과 함께 작업자별 작업일수를 부풀려 인건비 산출내역을 작성하였다. 체당금을 지급받을 경우 작업자별로 체불금액을 전액 지급받을 수 없다는 것을 알고 가급적이면 많은 금액을 받고자 하는 욕심과 개인적으로 사용한 경비 등에 대하여 지급받을 방법이 없었기에 동 금액을 보충하는 차원에서 4명이 합의하여 작업자별 작업일수 등을 부풀렸다.
체당금이 체불금액의 60~70% 정도 나온다고 들어 한푼이라도 더 받고 싶은 심정에서 사실과 다르게 신고했다.
○ 근로자 개인에게 지급된 체당금을 일괄적으로 인출하여 수수료를 공제하고 나머지 금액을 본인 계좌로 입급하였다. 이후 원고 원고33, 원고35, 원고36 등이 각자 가져갈 몫을 나누었다. 본인은 본인이 관리하는 팀원들의 노임을 해결했다. 팀원들에게 지급한 금액이 실질적으로 지급받지 못한 체불노임이다.

② 원고 원고34는 2013. 3. 3. ○○지청에서 임금채권보장법위반 사건의 피의자로 조사받으면서 아래와 같이 진술하였다.

○ 팀원들을 데리고 공사현장에 들어가게 되었고, 그 때 이미 원고18팀이 작업을 하고 있었고, 이후 원고35팀, 원고36팀도 ○○○○통신 대표 소외1의 연락을 받고 투입되었다.
○ 작업장비의 소유자는 고가로 팀장 소유이고, 노임은 팀원과 팀장이 결정하였고, 하자에 대한 책임은 작업팀장이 진다. 경비는 팀장이 우선 집행하고 사후 정산하기로 하였다. 근태 관리는 팀장이 한다.
○ 인건비 산출내역은 체당금으로는 체불노임 전액을 지급받을 수 없기 때문에 고소인별 일당 및 작업일수를 부풀려 작성하였다.
○ 체당금 신청자별 개인계좌로 입금된 체당금 전액을 인출하여 팀별로 원고들에게 나누어 주고 나머지를 가졌다. 체당금 신청자별 실제 체불노임은 근거자료를 폐기하여 알 수 없으나, 입금된 돈이 원고들 체불임금과 맞을 것이다.
○ 이 사건 공사현장에서 일하지 않은 소외2을 포함하여 체당금을 받은 것은 맞다.

③ 원고 원고34는 2013. 12. 30. 및 2013. 12. 31. ○○지방검찰청에서 임금채권보장법위반 사건의 피의자로 조사받으면서 아래와 같이 진술하였다.

○ 이 사건 공사는 하도급받은 것이 아니라 인력시장 같이 일당제로 일한 것이다. 월급은 ○○○○통신에서 주기로 하였다.
○ 체당금 630만 원은 부정수급한 것이 아니다. 하자에 대한 책임도 ○○○○통신에 있다.
○ 체당금을 일괄 수령해서 분배한 것은 노무사에 대해 수수료를 공제하고 나누어 주기 위함이다.

(2) ○○○○통신 대표 소외1은 2012. 5. 30. ○○지청에서 아래와 같이 진술하였다.

○ 이 사건 공사는 ○○○○통신이 직접 시공하였다. 당초 작업반장에게 구역을 맡겨보았으나, 공사진척이 되지 않아 직영체제로 바로 전환하여 모든 공사를 직접 시공하였다.
○ 관리 차원에서 공사현장에서 상주하다시피 하였고, 원고34팀, 원고35팀, 원고37팀, 원고36팀이 근무하였고 소외3 부장으로부터 보고를 받았다.
○ 식비, 숙박비, 유류비 등 경비는 팀별로 사후정산하기로 하였으나, 부도로 정산하지 못했다.

(3) 원고 원고33, 원고36, 원고35은 ○○지청에서 체당금 지급과 관련하여 피의자로 아래와 같이 진술한 바 있다.

○ 원고 원고33: 원고18팀을 데리고 현장으로 갔고, 공무업무를 담당하였다. 팀장으로부터 공사 투입자 명단을 받아 근태관리를 해왔으나 일자별 출력현황은 관리하지 않았다. 원고 원고34 뿐만 아니라 ○○○○통신도 필요한 인력을 투입하였다. 체불임금이 부품려진 것은 맞다. ○○○○통신 대표는 공사 일체를 원고 원고34에게 넘겼으니 노임을 원고 원고34에게 받으라고 말하였기 때문에 원고 원고34가 사업자이다. ○ 원고 원고36: 공사 투입 당시 하도급을 받아 인부를 데리고 들어가 작업을 진행하였다. ○ 원고 원고35: 공무담당인 원고 원고33이 전화로 급히 작업구역, 물량을 알려주면 지시받은 데로 작업하였고, ○○○○○통신 대표가 팀원들과 함께 일당으로 지급하기로 되어 있었다.

(4) ① ○○지청은 체당금 지급과 관련하여, 나머지 원고들을 소환하거나 전화로 통화하여 사실관계를 확인한 후 수사보고서(을 제11호증의 1 내지 26)를 작성한 다음, 이를 토대로 원고들의 범죄행위를 특정하였는데, 유형별로 분류하면 아래와 같다.

○ (유형 1) 원고 원고33, 원고34, 원고35, 원고36(4명, 이하 '원고 원고34 등'이라고 한다): 근로자를 관리 하는 사업주
○ (유형 2) 원고 원고1, 원고2, 원고3, 원고4, 원고5, 원고6(6명):
인감증명서, 계좌개설신청동의서 등이 필요하다는 말을 듣고 서류를 제출해주었으나, 원고 원고34 등이 입금된 체당금 전액을 위 원고들 모르게 수령
○ (유형 3) 원고 원고18, 원고19, 원고20, 원고21, 원고22, 원고23, 원고24, 원고25, 원고26, 원고27, 원고28, 원고29, 원고30, 원고31, 원고32(15명): 체불임금을 받기 위해 서류를 제공해주었으나, 원고 원고34 등이 과다청구 후 실제 체불 임금을 초과하는 금액을 청구함. 위 원고들은 일부만 수령하고 나머지 체당금은 원고 원고34 등이 수령
○ (유형 4) 원고 원고7, 원고8, 원고9, 원고10(4명):
노임을 받지 못한 타인의 체불노임 해결을 한다는 명목으로 서류를 제공하였고, 원고 원고34 등이 입금된 체당금을 위 원고들 모르게 수령
○ (유형 5) 원고 원고11, 원고12, 원고13, 원고14, 원고15(5명): 하도급업자로, 원고 원고34가 책임지고 해결하겠다기에 대금을 받을 수 있다는 기대감에 서류를 제공하였으나, 원고 원고34 등이 체불금 전액 수령(또는 위 원고들이 일부금을 수령 하였으나 금액 불특정)
○ (유형 6) 원고 원고37(1명)
하도급업자로서 원고 원고34의 요구에 따라 위임장, 각서 등을 써주고 통장사본을 줌. 이후 780만 원의 체당금을 지급받음
○ (유형 7) 원고 원고16, 원고17(2명): 다른 회사 소속 근로자로 체당금 제도를 모른 채, 필요서류를 제공하거나, 통장개설 사실 자체를 모름. 원고 원고36가 전액 수령

② ○○지청은 원고들을 조사한 후 아래와 같이 체당금 신청금액과 실제 체불금을 특정하였다. 그런데 피고는 원고들 명의 예금계좌에 입금한 금액으로 반환명령액을 특정하였다.

	원고	유형	체당금 신청시		실질 체불금	실수령액	반환명령액
	원고	유형	체불금액	통장입금액	실질 체불금	실수령액	반환명령액
1	원고33	1	14,550,000원	6,300,000원	7,050,000원	7,050,000원	6,300,000원
2	원고18	3	6,720,000원	4,680,000원	4,000,000원	4,000,000원	4,680,000원
3	원고1	2	6,050,000원	4,640,000원	1,145,000	-	4,640,000원
4	원고7	4	6,600,000원	4,680,000원	-	-	4,680,000원
5	원고8	4	5,130,000원	4,640,000원	-	-	4,640,000원
6	원고20	3	1,800,000원	1,800,000원	720,000원	1,000,000원	1,800,000원
7	원고19	3	1,440,000원	1,440,000원	400,000	400,000	1,440,000
8	원고21	3	1,440,000원	1,440,000원	400,000원	400,000원	1,440,000원
9	원고35	1	9,100,000원	6,300,000원	-	6,300,000원	6,300,000원
10	원고22	3	7,700,000원	7,290,000원	2,510,000원	2,510,000	7,290,000원
11	원고2	2	7.700,000	7,290,000원	3,000,000원	-	7,290,000원
12	원고23	3	7,000,000원	6,900,000원	5,000,000원	5,000,000원	6,900,000원
13	원고24	3	3,600,000원	3,540,000원	400,000원	400,000원	3,540,000원
14	원고25	3	3,600,000원	3,540,000원	400,000원	400,000원	3,540,000원
15	원고36	1	4,420,000원	2,990,000원	-	2,990,000원	2,990,000원
16	원고16	7	4,080,000원	2,760,000원	-	-	2,760,000원
17	원고17	7	4,080,000원	1,860,000원	-	-	1,860,000원
18	원고37	6	10,950,000원	7,800,000원	-	7,800,000원	7,800,000원
19	원고12	5	8,760,000원	6,300,000원	-	일부금액*	6,300,000원
20	원고9	4	8,760,000원	7,080,000원	-	-	7,080,000원
21	원고10	4	8,760,000원	7,080,000원	-	-	7,080,000원
22	원고4	2	8,760,000원	7,080,000원	-	-	7,080,000원
23	원고13	5	8,760,000원	7,080,000원	-	-	7,080,000원
24	원고14	5	8,760,000원	7,080,000원	-	-	7,080,000원
25	원고11	5	8,760,000원	7,480,000원	-	-	7,480,000원
26	원고15	5	9,490,000원	7,200,000원	-	일부금액*	7,200,000원
27	원고34	1	14,600,000원	6,300,000원	-	6,300,000원	6,300,000원
28	원고3	2	8,760,000원	7,080,000원	-	-	7,080,000원
29	원고31	3	8,760,000원	7,080,000원	1,600,000원	1,600,000원	7,080,000원
30	원고32	3	8,030,000원	6,890,000원	4,600,000원	4,600,000원	6,890,000원
31	원고26	3	8,030,00원	4,500,000원	1,000,000원	1,000,000원	4,500,000원
32	원고5	2	8,760,000원	7,480,000원	-	-	7,480,000원
33	원고27	3	4,140,000원	3,720,000원	1,000,000원	1,000,000원	3,720,000원
34	원고28	3	4,140,000원	3,720,000원	1,000,000원	1,000,000원	3,720,000원
35	원고29	3	2,160,000원	1,500,000원	800,000원	800,000원	1,500,000원
36	원고30	3	2,60,000원	1,500,000원	800,000원	800,000원	1,500,000원
37	원고6	2	7,080,000원	5,800,000원	-	-	5,800,000원

* 실제 수령금액을 확인할 수 없다. 한편 원고 원고1는 원고 원고34로부터 500,000원을 지급받았으나, 체당금 부정수급 조사 이후에 체불임금을 독촉하여 받은 것이므로, 부정수급금으로 볼 수 없다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 제4, 8 내지 13, 15, 16, 18호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단 (1) 절차상 위법에 관하여 (가) 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분 하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, "당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우" 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서, 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2012. 9. 13. 선고 2012두9703 판결 참조). 또한 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009.12.10. 선고 2007두20348 판결 참조). (나) 돌이켜 이 사건을 보건대, 이 사건 처분은 도산등사실인정의 취소처분 후에 이루어진 후속 처분인 점, 원고들이 주장하는 절차상 위법사항은 도산등사실인정의 취소단계에 대한 부분인 점, 이 사건 처분은 체당금의 전부 또는 일부, 추가징수, 연대반환책임을 인정하는 처분이므로, 의견제출 등의 기회를 제공하기에 부적절한 점(임금채권보장법상 징수단계에서의 의견제출 절차를 규정하고 있지 아니하다), 도산등사실인정의 취소통지에 의하면 앞으로 반환청구가 있을 것이라는 사정을 알 수 있었고, 원고들도 이 사건 처분의 이유를 알고 이 사건 소를 제기한 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분하기 이전에 의견제출 기회나 처분사유 등을 통지하지 아니하였다 하더라도 절차상 위법이 있다고 볼 수 없다. (2) 도산등사실인정 신청자격에 관하여 (가) 선행처분에 취소사유에 불과한 하자가 있을 뿐이고, 이미 불가쟁력이 생긴 경우에는 그 하자가 무효가 아닌 이상 선행행위의 흠을 이유로 후행행위의 위법을 주장할 수 없으며, 선행행위와 후행행위가 서로 결합하여 하나의 효과를 완성하는 경우에는 하자의 승계가 인정된다. 다만, 선행처분의 불가쟁력이나 구속력이 그로 인하여 불이익을 입게 되는 자에게 수인한도를 넘은 가혹함을 가져오고, 그 결과가 당사자에게 예측가능한 것이 아닌 경우에는 예외적으로 그 하자가 승계된다. (나) 돌이켜 이 사건을 보건대, 이 사건 처분은 도산등사실인정의 취소처분 이후에 속행된 징수처분에 해당하므로, 선행처분인 도산등사실인정의 취소처분과 그 성질을 달리하는 점, 원고들은 도산등사실인정의 취소처분에 대하여도 소송을 제기할 수 있었는데, 이 사건 처분에 대하여만 소송을 제기한 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 선행처분인 도산등사실인정의 취소처분과 서로 결합하여 하나의 효과를 완성하는 경우라고 볼 수 없고, 선행처분의 불가쟁력이나 구속력을 인정하더라도 수인한도를 넘는 경우에 해당하지 아니하므로, 취소사유에 불과한 하자를 이유로 이 사건 처분의 위법을 다툴 수 없다. (3) 체당금 반환 대상에 관하여 (가) 임금채권보장법 제14조 제1항 및 동 시행령 제20조 제1항에 의하면, 피고는 허위 기타 부정한 방법으로 체당금을 지급받은 자가 체당금 지급요건을 갖추지 못할 경우 그 '지급받은 체당금' 전부의 반환을 요구할 수 있도록 규정하고 있는데, 체당금 신청자인 원고 원고34는 사업주에 해당하고, 임금체불자 명단을 허위로 작성하거나 체불금을 부풀렸음을 전제로 도산등사실확인 취소처분이 확정되었다. 따라서 특별한 사정이 없는 한 원고들은 체당금 반환의무가 있다. 다만 피고는 원고들 명의의 계좌에 별지 '체당금 및 추가징수액' 중 '체당금 반환명령액'란 기재 해당 각 금원을 입금한 반면, 원고들은 실제로 '원고들 수령액'란 기재 각 금원만을 수령하였으므로, 피고가 원고들에게 반환을 요구할 수 있는 체당금은 '피고 입금액'으로 보아야 할지 아니면 '원고들 수령액'으로 보아야 하는지가 문제된다. 위 인정사실에 의하면, 원고 원고34 등을 제외한 나머지 원고들이 원고 원고34 등에게 주민등록등본이나 자신들 명의의 신규통장을 교부할 당시 위와 같은 서류가 피고에게 체당금지급 신청 및 체당금 입금용으로 사용될지 여부를 전혀 알지 못한 상태에서 오로지 자신들의 체불임금만을 수령할 생각으로 서류를 교부하게 된 점, 더구나 원고 원고34 등을 제외한 나머지 원고들로서는 원고 원고34 등이 체불임금을 초과하는 금액을 피고에게 원고들 몫의 체당금으로 신청하게 될 것이라는 점은 예상하지 못한 점, 그러나 원고 원고34 등은 실제로 체불임금을 지급할 의사 외에 원고들 몫을 초과한 금액을 임의로 사용할 생각으로 기망하여 체당금 신청에 필요한 서류들을 교부 받은 다음 피고에게 원고들 명의로 과다한 체당금을 청구하였고, 원고들 앞으로 입금된 체당금 중 상당 부분을 원고 원고34 등이 인출한 사정을 알 수 있다. 따라서 원고 원고34 등을 제외한 나머지 원고들이 원고 원고34 등에게 통장 등을 교부할 당시 그들의 의사는 체불임금 명목으로 수령하게 될 금액의 범위에 국한하여 자신들 명의의 통장을 이용하도록 원고 원고34 등에게 그 위임범위를 한정하였다고 봄이 타당하고, 위와 같은 위임범위를 넘는 금액이 원고들 명의의 통장에 체당금 명목으로 입금되었지만 피고의 입금 당시 원고 원고34 등에게 통장, 도장 및 비밀번호 등을 모두 제공한 상태여서 원고 원고34 등을 제외한 나머지 원고들에게 위 통장에 대한 지배·관리가능성을 기대하기 어려울 뿐만 아니라, 그들은 피고가 체당금을 입금할 당시 그 입금액의 출처나 경위 등에 대하여 전혀 알지 못한 상태였다고 보인다. 그러므로 원고 원고34 등이 나머지 원고들과 피고를 기망하여 피고로 하여금 체당금 명목으로 입금하게 한 금액 전체가 바로 원고들이 지급받은 체당금으로서 원고들이 피고에게 반환하여야 할 금액 이라고 평가하기 어렵다. 그뿐만 아니라 임금채권보장법에서 체당금의 지급을 정하고 있는 취지는, 경기의 변동 및 산업구조의 변화 등으로 사업의 계속 불가능하거나 기업의 경영이 불안정하여 임금 등을 지급받지 못한 상태로 퇴직한 근로자에게 그 지급을 보장하는 조치의 일환으로 강구된 것으로, 이를 통하여 근로자의 생활안정에 이바지함을 목적으로 하고 있는데, 위와 같이 원고들의 책임으로 전혀 돌릴 수 없는 부분까지 원고들에게 그 책임을 묻는 것은 위 체당금의 취지에도 정면으로 배치되고, 한편 임금채권보장법 제14조 제3항은 체당금 지급이 사업주의 허위보고 등에 의한 경우 그 사업주와 당해 근로자가 연대책임을 지도록 규정하고 있으나, 이는 근로자가 지는 체당금을 반환할 책임의 범위에서 허위보고 등의 책임이 있는 사용자가 근로자와 연대하여 책임을 진다는 것이지 원고 원고34 등에게 전적으로 책임이 귀속되는 부분까지 나머지 원고들에게 연대책임을 지우는 규정으로 풀이할 수는 없다고 할 것이다. (나) 돌이켜 이 사건을 보건대, 유형 2, 4, 5, 7에 해당하는 원고들은 원고 원고34 등이 통장을 지배·관리함으로 인하여 체당금을 모두 지급받지 못한 점, 이에 더하여 ① 우선 '유형 2'의 경우 원고 원고1 등 6명은 근로자인데 자신들의 체불임금을 받기 위해서는 인감증명서, 계좌개설신청동의서가 필요하다기에 제공하였을 뿐인 점, ② '유형 4'의 경우 원고 원고7 등 4명은 원고 원고34에게 노임을 받지 못한 타인의 체불임금을 해결한다는 명목하에 서류를 제공하였으므로, 이들은 금전에 대한 수령의도가 처음부터 없었던 점, ③ '유형 5'의 경우 원고 원고11 등 5명은 근로자가 아니나 정당한 채권자이고, "작업대금을 받지 못하자 체당금 제도를 알지 못한 상태에서 공사대금을 받을 수 있다는 기대감에 원고 원고34의 요구에 따랐을 뿐이다."고 진술한 점, ④ '유형 7'의 경우 원고 원고16 등 2명은 "체당금 제도를 모른 체 원고 원고36에게 필요한 서류를 제공하였거나, 자신의 통장이 사용되는 것을 몰랐다."고 진술한 점 등을 고려할때, 위 원고들에게 체당금의 반환을 명한 부분은 위법하다. 다음으로, '유형 1'의 경우 원고 원고34 등 4명은 각자 팀원들을 거느리고 독자적으로 근태를 확인하는 등 하도급 방식으로 근무하여 근로자에 대한 임금채권보장을 전제로 한 체당금을 수령할 지위에 있지 않은 점, 원고 원고34 등은 함께 작업자별 작업일수를 부풀려 인건비 산출내역을 작성하기로 공모한 점, 원고 원고34 등은 다른 근로자의 체불임금을 수령해주겠다며 기망하여 예금통장 등을 지급받아 부정한 이 익을 취한 점 등을 고려할 때, 따라서 이들이 수령한 체당금은 전액 반환되어야 한다 (또 부정수급의 방법 및 공모사실에 비추어 추가징수를 명한 부분도 적법하다). 한편 '유형 3'의 경우는 원고 원고18 등 15명은 체불임금을 받기 위해 서류를 필요한 서류를 제공하여 실제 체불임금을 지급받았으나, 원고 원고34 등이 실제 체불금을 초과하는 금액을 가로챈 경우이다. 이 경우 원고들이 피고로부터 지급받은 체당금으로서 피고에게 반환하여야 할 금액은 앞서 본 바와 같이 피고의 입금액 중 원고 원고34가 인출하고 난 나머지 금액(원고들의 실제 수령한 금액)이라고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분 중 별지 '체당금 및 추가징수액' 중 '원고들 수령액'란 기재 각 해당 금액을 넘는 부분까지 반환을 요구한 부분은 위법하다. 마지막으로 '유형 7'의 경우는 원고 원고37가 체당금 수령에 필요한 서류를 제공하였고 실제로 체당금을 수령한 점, 그런데 원고 원고37는 근로자가 아닌 하도급 업자인 점, 앞서 본 바와 같이 실제 근로자인 경우에도 반환을 명하는 점 등을 고려할 때, 원고 원고37가 수령한 체당금은 전액 반환되어야 한다. (4) 소결론 원고 원고1, 원고2, 원고3, 원고4, 원고5, 원고6(유형 2), 원고7, 원고8, 원고9, 원고10(유형 4), 원고11, 원고12, 원고13, 원고14, 원고15(유형 5), 원고16, 원고17(유형 7)는 체당금을 수령한 사실이 없으므로, 이들에 대한 체당금반환처분은 위법하다. 또 원고 원고18, 원고19, 원고20, 원고21, 원고22, 원고23, 원고24, 원고25, 원고26, 원고27, 원고28, 원고29, 원고30, 원고31, 원고32(유형 3)에 대한 체당금반환처분은 별지 '체당금 및 추가징수액' 중 '원고들 수령액'란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 위법하다. 한편 공모하여 체당금을 부정수급한 원고 원고34 등(유형 1)에 대한 체당금반환 및 부정이득 추가징수처분, 체당금을 수령한 사업주 원고 원고37(유형 7)에 대한 체당금반환처분은 적법하다. 4. 결론 그렇다면 원고 원고1, 원고2, 원고3, 원고4, 원고5, 원고6, 원고7, 원고8, 원고9, 원고10, 원고11, 원고12, 원고13, 원고14, 원고15, 원고16, 원고17의 청구는 이유 있어 이를 각 인용하고, 원고 원고18, 원고19, 원고20, 원고21, 원고22, 원고23, 원고24, 원고25, 원고26, 원고27, 원고28, 원고29, 원고30, 원고31, 원고32의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구 및 원고 원고33, 원고34, 원고35, 원고36, 원고37의 청구는 이유 없어 이를 각 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 재판장 판사1 판사 판사1 판사 판사2 【별지】【원고 목록】

구분	성명	주소
1	원고33	춘천시 후평1동 이하생략
2	원고18	춘천시 방송길 이하생략
3	원고1	춘천시 우두동 이하생략
4	원고7	춘천시 후석로 이하생략
5	원고8	춘천시 신북읍 율문1길 이하생략
6	원고20	아산시 온천대로 이하생략
7	원고19	춘천시 스무숲4길 이하생략
8	원고21	춘천시 둥지길 이하생략
9	원고35	대전 중구 목동(목동) 이하생략
10	원고22	대전 서구 계룡로 이하생략
11	원고2	대전 서구 도솔로 이하생략
12	원고23	대전 서구 한밭대로 이하생략
13	원고24	대전 동구 가양남로 이하생략
14	원고25	대전 동구 현암로 이하생략
15	원고36	경주시 친북면 이하생략
16	원고16	서산시 홍안벌로 이하생략
17	원고17	부산 북구 화명1동 이하생략
18	원고37	서울 용산구 장문로 이하생략
19	원고12	서울 용산구 보광로 이하생략
20	원고9	안산시 상록구 건건동 이하생략
21	원고10	수원시 팔달구 화서동 이하생략
22	원고4	청주시 흥덕구 봉명동 이하생략
23	원고13	수원시 장안구 조원동 이하생략
24	원고14	수원시 장안구 조원동 이하생략
25	원고11	수원시 팔달구 우만동 이하생략
26	원고15	서산시 석남동 이하생략
27	원고34	청주시 상당구 용암동 이하생략
28	원고3	서울 중랑구 면목로63길 이하생략
29	원고31	서울 송파구 송파대로44길 이하생략
30	원고32	구리시 인창1로 이하생략
31	원고26	서울 송파구 이하생략
32	원고5	서울 광진구 용마산로이하생략
33	원고27	충북 청원군 남일면 화당리 이하생략
34	원고28	충북 청원군 남일면 이하생략
35	원고29	정읍시 시기동 이하생략
36	원고30	청주시 흥덕구 이하생략
37	원고6	경기 양평군 옥천면 이하생략

【체당금 및 추가징수액】

구분	원고	체당금반환명령액	추가징수명령액	총납부명령액	원고들 수령액
1	원고33	6,300,000원	6,300,000원	12,600,000원	7,050,000원
2	원고18	4,680,000원	0원	4,680,000원	4,000,000원
3	원고1	4,640,000원	0원	4,640,000원	-
4	원고7	4,680,000원	0원	4,680,000원	-
5	원고8	4,640,000원	0원	4,640,000원	-
6	원고20	1,800,000원	0원	1,800,000원	1,000,000원
7	원고19	1,440,000원	0원	1,440,000원	400,000원
8	원고21	1,440,000원	0원	1,440,000원	400,000원
9	원고35	6,300,000원	6,300,000원	12,600,000원	6,300,000원
10	원고22	7,290,000원	0원	12,600,000원	6,300,000원
11	원고2	7,290,000원	0원	7,290,000원	-
12	원고23	6,900,000원	0원	6,900,000원	5,000,000원
13	원고24	3,540,000원	0원	3,540,000원	400,000원
14	원고25	3,540,000원	0원	3,540,000원	400,000원
15	원고36	2,990,000원	0원	2,990,000원	2,990,000원
16	원고16	2,760,000원	0원	2,760,000원	-
17	원고17	1,860,000원	0원	1,860,000원	-
18	원고37	7,800,000원	0원	7,800,000원	7,800,000원
19	원고12	6,300,000원	0원	6,300,000원	-
20	원고9	7,080,000원	0원	7,080,000원	-
21	원고10	7,080,000원	0원	7,080,000원	-
22	원고4	7,080,000원	0원	7,080,000원	-
23	원고13	7,080,000원	0원	7,080,000원	-
24	원고14	7,080,000원	0원	7,080,000원	-
25	원고11	7,480,000원	0원	7,080,000원	-
26	원고15	7,200,000원	0원	7,480,000원	-
27	원고34	6,300,000원	6,300,000원	12,600,000원	6,300,000원
28	원고3	7,080,000원	0원	7,080,000원	-
29	원고31	7,080,000원	0원	7,080,000원	1,600,000
30	원고32	6,890,000원	0원	6,890,000원	4,600,000원
31	원고26	4,500,000원	0원	4,500,000원	1,000,000원
32	원고5	7,480,000원	0원	7,480,000원	-
33	원고27	3,720,000원	0원	3,720,000원	1,000,000원
34	원고28	3,720,000원	0원	3,720,000원	1,000,000원
35	원고29	1,500,000원	0원	1,500,000원	1,000,000원
36	원고30	1,500,000원	0원	1,500,000원	800,000원
37	원고6	5,800,000원	0원	5,800,000원	-
합계		191,840,000원	18,900,000원	210,740,000원	55,550,000원

【관계법령】 ▣ 임금채권보장법 제14조(부정행위에 따른 반환요구 등) ① 고용노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제7조 및 제7조의2제1항에 따라 체당금 또는 융자금을 받으려 한 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 신청한 체당금 또는 융자금의 전부 또는 일부를 지급 또는 융자하지 아니할 수 있고, 이미 지급 또는 융자받은 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 체당금 또는 융자금의 전부 또는 일부를 반환하도록 요구할 수 있다. ② 제1항에 따라 체당금의 반환을 요구하는 경우 고용노동부령으로 정하는 기준에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 체당금에 상당하는 금액 이하의 금액을 추가하여 징수할 수 있다. ③ 제1항의 경우에 체당금의 지급 또는 융자가 거짓의 보고·진술·증명·서류제출 등 위계(僞計)의 방법에 의한 것이면 그 행위를 한 자는 체당금 또는 융자금을 받은 자와 연대하여 제1항에 따른 반환책임을 진다 제27조(권한의 위임·위탁) 이 법에 따른 고용노동부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 지방고용노동관서의 장에게 위임하거나 「산업재해보상보험법」에 따른 근로복지공단과 「국민건강보험법」에 따른 국민건강보험공단에 위탁할 수 있다 ▣ 임금채권보장법 시행령 제20조(부정이득의 징수 등) ① 고용노동부장관은 법 제14조제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 체당금 또는 융자금을 받으려 하거나 받은 사람에 대해서는 다음 각 호의 구분에 따라 지급신청 한 금액을 지급하지 아니하거나 지급받은 금액의 반환을 요구하여야 한다. 1. 체당금 또는 융자금 지급요건을 충족하고 있지 아니한 경우: 신청금액 또는 지급금액의 전부 2. 체당금 또는 융자금 지급요건을 충족하고 있는 경우: 신청금액 또는 지급금액의 일부(부정한 방법으로 지급받으려 했거나 지급받은 체당금 또는 융자금에 상당하는 금액을 말한다) 제24조(권한의 위임·위탁) ② 고용노동부장관은 법 제27조에 따라 다음 각 호의 권한을 「산업재해보상보험법」에 따른 근로복지공단(이하 "근로복지공단"이라 한다)에 위탁한다. 4. 법 제14조에 따른 반환요구 ▣ 행정절차법 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 (중략) ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분·자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항 제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. (끝) 【참조조문】 임금채권보장법 임금채권보장법 제27조 임금채권보장법 제14조 행정절차법 행정절차법 제23조 형법 행정절차법 제21조 행정절차법 제22조 임금채권보장법 시행령 제20조 【참조판례】 대법원 2013. 2. 28. 선고 2012두22904 판결 대법원 2012. 9. 13. 선고 2012두9703 판결 대법원 2009.12.10. 선고 2007두20348 판결

[출처] 근로복지공단 : 산재판례서비스 - 2013구합22574 (2013구합22574_서울행정법원)

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[ 참조조문 ]

형법

임금채권보장법 제14조 제20조 제27조

행정절차법 제21조 제22조 제23조

[ 참조판례 ]

대법원 2013. 2. 28. 선고 2012두22904 판결
대법원 2009.12.10. 선고 2007두20348 판결
대법원 2012. 9. 13. 선고 2012두9703 판결

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