국민권익위원회 2012행심18, 2012. 9. 14., 기각

【재결요지】 1. 피청구인은 청구인이 목적사업회계와 수익사업회계를 명확히 구분하여 사용토록 한 청구인의 정관 제33조(회계의 구분)를 제대로 이행하지 못한 부분에 대하여 이를 바로잡고 지도하고자 총회, 이사회의 심의ㆍ의결을 위한 참석은 목적사업 수행이 아님과 세미나 및 연수와 관련된 예산은 일반운영비로 편성하여 별도로 시행할 것을 지도하여 향후 유사한 잘못이 되풀이 되지 않도록 화계관리에 충실할 것을 권고하여 지도한 것으로 청구인의 지도ㆍ감독의 범위 내에서 행한 적법한 행정행위라 할 수 있다. 2. 이를 종합하여 살펴보면, 피청구인은 청구인에 대하여 법에서 정한 지도ㆍ감독의 권한 내에서 지도점검을 실시하였으며, 법인 운영과 관련되어 규칙과 정관에서 정한 사항을 충실히 이행하지 못한 부분에 대하여 피청구인의 권한내에서 지도ㆍ감독한 것으로 볼 수 있으므로 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2012. 6. 22. 청구인에 대하여 한 행정처분(경고)을 취소한다. 【이유】 1. 이 사건 처분의 경위 청구인 사단법인 한국○○○교육연합회는 경기도○○○○교육지원청에 비영리법인으로 등록되어있는 자로 2012. 5. 17.~22. 실시한 해당법인의 주무관청인 경기도○○○○교육지원청의 2012년도 비영리법인에 대한 지도점검에서‘예산서 및 결산서 제출 소홀’,‘기타 회계 관리(집행) 부적정’을 위반하였음을 이유로 피청구인으로부터 경고처분과 시정조치 처분을 받았다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 위반사항으로 지적한 지회의 예산서 및 결산서 제출 소홀과 관련하여 사업계획서 및 사업실적서를 기한 내 제출하도록 지회에 수차례 촉구하였음에도 불구하고 지회에서 이를 응하지 않고 있고, 비협조적인 지회의 폐쇄 등에 대한 조치를 하고자 하여도 지회장이 지회 폐쇄 확인서를 작성해 주지 않아 지회를 폐쇄할 수 없어 관리하는데 어려움이 있으며, 비협조적인 지회는 내규에 따라 법인본부에서 직권으로 폐쇄할 수 있는 지회관리 권한이 필요하나 이러한 권한을 법인본부에 주어지지 않은 채 지회에서 제출하지 않은 것을 이유로 법인본부에 대하여 경고 처분하는 것은 부당하며, 유독 청구인에 대하여만 지회의 예산 및 결산자료를 요구하는 것은 형평성에 어긋난다. 나. 기타 회계관리(집행) 부적정으로 지적된 부분 중 지출결의서 누락 건은 확인 결과 박○○의 전화비의 경우 해당 지출결의서 자료가 있었으나 감사시 확인되지 않은 것으로 판단되며, 철도승차권 체크카드 사용건의 경우에는 승차시간 변경으로 취소 및 환급되어 지출서류를 생략한 것이다. 다. 법인통장과 개인통장을 명확히 구분하지 않았다는 부분은 ○○초등학교에서 직원 월급이 입금되지 않아 청구인 소속 조○○ 실장이 해당 월급을 대신 지급하고, 추후 ○○초등학교에서 강사월급이 입금된 후 동 금액을 다시 조○○ 실장에게 이체한 것으로써 이는 임금체불을 방지하기 위한 불가피한 조치였다. 라. 총회, 이사회의 심의ㆍ의결을 위한 참석은 목적사업 수행이 아니므로 일반운영비로 예산을 편성하고 세미나, 연수 등 시행은 별도로 운영하라는 피청구인의 지적에 대하여는 정기총회 및 임시총회시 목적사업 중 하나인 방과후교육 기관장과 방과후학교 위탁운영자를 위한 세미나 및 연수를 함께 실시하고 있는 바, 이는 목적사업예산에서 지출하는 것이 합당하며, 2012년 목적사업계획서에도 총회 예산은 목적사업비로 편성되어 있고 이는 피청구인에게 보고된 내용으로써 2012년 목적사업계획서상 문제가 있었다면 피청구인이 집행 전 시정요구를 하였어야 한다. 3. 피청구인의 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인의 조사과정에서 청구인이 지회관리를 위한 출장비를 지출한 적이 있는 것을 봤을 때, 직접 지회를 방문하여 운영여부 확인 등을 할 수 있음에도 이메일, 전화 등 수동적인 대처만을 하였으므로 지회가 협조하지 않아 예ㆍ결산서를 미제출하였다는 것은 설득력이 부족하며, 청구인이 직권으로 지회를 폐쇄할 수 있는 권한의 유무와 상관없이 청구인의 정관 제8조(회원의 자격상실 등)에 따라 충분히 지회를 지도ㆍ감독할 수 있고, 지회 관리를 위해 상근임직원 정수 승인을 받았음에도 관리가 소홀하여 지도점검 첫째날 2011년 실적을 미제출한 지회가 어디인지 파악도 못하는 등을 볼 때, 이는 청구인이 지회에 관리능력이 부족한 것이며, 피청구인이 관리ㆍ감독하는 비영리 법인 중 지회가 있는 법인은 청구인 외에는 없는 바 타 법인에 비해 형평성이 어긋났다는 청구인의 주장은 이유 없다. 나. 2011년도 실적을 지도ㆍ점검하는 과정에서 지출결의서 누락에 관한 건 외에도 청구인이 카드결재 및 계좌이체에 대한 근거서류가 미비하여 지출내역을 확인하기 어려운 부분이 많았고, 청구인의 직원이 작성한 확인서 내용 뿐 아니라 회계관리(집행)와 관련하여 여러 건의 부적정 사항을 이미 확인하였다. 다. 법인과 개인통장을 명확하게 구분하라는 부분에 대하여는, 법인의 재산을 근거 없이 사용하지 말 것과 집행시 사유를 첨부할 것을 요구한 것이지 법인의 재산을 개인적으로 사용하였다는 것은 아니며, 청구인 주장대로 동 사항이 차입이라면 청구인의 정관 제18조제2항제6호에서‘법인 재산처분 및 자금의 차입의 경우 총회의 의결사항’이라고 되어있는 바, 총회의 의결 절차 없이 임의 처리한 것은 이 또한 근거 없이 한 행위에 포함된다 할 것이다. 라. 청구인 주장대로 총회와 함께 연수 및 세미나가 실시되었다면 이에 따른 연수 자료 등 근거서류가 있어야 하나 식비 지출에 대한 내용만 확인 할 수 있었으므로, 총회, 세미나 및 연수로 예산을 편성하고 식비로만 사용하는 것은 성격상 목적사업 수행으로 보기 어려워 이런 경우 일반운영비로 편성할 것을 요청한 것이므로 적정한 조치였다. 마. 청구인의 예산서 및 결산서 제출 소홀은 지회의 비협조로 늦은 점을 감안하여 주의(경과실) 처분을 할 수 있는 부분이나, 기타 회계관리(집행) 부적정 사항의 경우 주의의무 위반정도가 현저하며, 위반사항이 2개 이상일 경우 행정처분 기준 중 무거운 처분기준을 적용하므로 이를 종합적으로 판단하여 경고 처분을 한 것으로 이는 적법ㆍ타당한 처분이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 「민법」제37조 「교육과학기술부 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」제7조 및 제8조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 증빙서류 등을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인 경기도○○○○교육지원청은 민법 제37조의 규정에 의하여 법인사무의 검사ㆍ감독을 할 수 있는 주무관청이고, 청구인 사단법인 한국○○○교육연합회는 피청구인에게 비영리법인으로 등록되어 있는 자이다. (나) 청구인 사단법인 한국○○○교육연합회는 총 31개의 지회를 두고 있으며, 각 지회는 법인격이 없고 법인격은 피청구인만이 갖고 있다. (다) 피청구인은 청구인에 대하여 2012. 5. 17.~22. 지도점검을 실시하였고 지도점검 결과 다음과 같은 위반사항을 확인하였다. ① 지출결의서 누락 2건 : 박○○ 전화비(2011.10.22., 23,500원), 개인 통장으로 입금(2011.4.19., 2,241,900원) ② 회계서류 오류 1건 : 동영상 촬영비 4,000,000원 지출 건과 관련하여 최초 2009. 9. 30. 개인(한○○)이 ○○○웍스에게 대금을 입급하고 이후 2011.10.14. 경기본부 계좌에서 개인(한○○)에게 동 금액을 지출함 ③ 6월 총회 실시 후 목적사업으로 편성된 식비를 지급(2011.6.25., 612,610원) ④ 법인과 개인 명의의 통장 혼용 사용 : 변호사 비용 외 17건 ⑤ 근거서류 미비(산출내역, 영수증 등 미첨부) : 교재비 외 60건 (라) 피청구인은 이와 같은 위반사실에 대하여 청구인에게 경고 처분과 다음과 같은 사항을 시정조치 하였다. (2) 살피건대, 청구인이 취소를 구하고 있는 이 사건 처분은 경고처분과 시정조치명령이 포함된 행정처분으로서, 경고처분의 경우 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있으나 경고에 따른 가중조치 등 향후 불이익과 내부적 구속력에 의한 상대방에게 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법적효과를 발생하지 않으며, 경고처분에 따른 불이익은 경고로부터 직접적으로 발생하는 법률상 효과가 아니라 사실상 또는 간접적인 효과에 불과하다고 보는 것이 상당하고, 달리 이로 인한 법률상의 효과로서 청구인의 신분에 직접적으로 불이익을 끼치는 사유가 있다고 인정할 만한 자료가 없으므로 처분성이 인정되지 않는다 할 것이므로 이 사건 경고의 성격은 유사한 잘못을 되풀이 하지 않도록 업무에 더욱 충실할 것을 권고하거나 지도하는 행위라 할 수 있다. 따라서 이 사건 경고처분은 행정심판의 청구 대상이 될 수 없다 할 것이므로 이 사건 행정처분에서 경고를 제외한 나머지 위반사항별 시정조치명령에 대하여 피청구인의 처분이 적정했는지를 살펴본다. (가) 먼저 예산서 및 결산서 소홀과 관련하여 사업계획서 및 사업실적서를 기한 내 제출하라는 피청구인의 시정조치에 대하여 청구인은 지회관리권한이 없어 비협조적인 지회의 자료를 제출하기 어렵고 지회의 폐쇄 또한 불가능하다고 주장하고 있어 이를 살피건대, 민법 제37조 및 「교육과학기술부 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」(이하‘규칙’이라 한다)제8조에 따라 주무관청인 피청구인은 법인에 대한 검사, 감독권을 갖고 있으며, 규칙 제7조에 따르면 법인은 매 사업연도 종료 후 2월 이내에 사업계획 및 예산서, 사업실적 및 결산서 등을 주무관청에게 제출하도록 하고 있는 바, 청구인은 규칙에서 정하고 있는 의무를 다하지 못하였다 할 것이다. 또한 청구인의 법인 정관 제6조에 따르면 법인 본부 산하에 지회를 두고, 지회장은 본부 이사회에 승인을 받아 취임하며, 본부의 회장은 지회의 사무를 지도ㆍ감독 하도록 하고 있는 바, 지회를 관리ㆍ감독할 수 있는 권한이 있는 자는 청구인으로 이를 소홀히 한 책임은 또한 청구인에게 있다 할 것이며, 청구인의 주장처럼 지회를 관리ㆍ감독할 수 있는 권한을 피청구인이 부여할 수 있는 것은 아니다 할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. (나) 청구인은 회계관리 부적정으로 지적된 부분 중 지출결의서 누락 건 2건의 경우 지출결의서 자료가 있었으나 감사시 확인되지 않거나 지출이 취소되어 지출서류를 생략한 것이고 법인과 개인통장을 명확히 구분하지 않고 사용한 것은 임금체불을 방지하기 위한 불가피한 조치였다고 주장하고 있다. 그러나 제 증거자료를 살펴보면 청구인이 소명한 건 이 외에도 회계집행시 관련 서류 및 영수증을 첨부하지 않은 건이 61건이 있고, 법인과 개인 명의 통장을 혼용하여 사용한 건이 18건이 있는 등 회계 관리를 소홀히 하고 전체적인 회계를 방만하게 운영한 바, ‘회계 집행시 세부내역을 명시하고 근거서류를 첨부’,‘법인과 개인통장은 명확히 구분하고 집행시 사유 첨부’하도록 한 피청구인의 시정조치는 청구인이 정관에서 정하고 있는 회계원칙을 지키고 회계관리를 철저히 하도록 하여 법인 운영의 투명성 및 설립목적을 달성할 수 있도록 지도한 것으로 이는 규칙에서 명시한 지도ㆍ감독권의 범위내에서 행한 것으로 그 재량을 일탈ㆍ남용하였다고 할 수 없다. (다) 정기총회 및 임시총회시 법인의 목적사업인 방과후 교육관련 기관장과 방과후학교 위탁운영자를 위한 세미나 및 연수를 함께 실시하였으므로 목적사업비에서 관련 예산을 지출함이 합당하다는 청구인의 주장하고 있으나, 해당 지출결의서에는 2011.6.25. 6월 임시총회를 실시하며 사업대상자 및 사업내용, 산출 근거 등에 대하여 기재된 사항이 없이 식비로 3회에 걸쳐 총 612,610원을 집행한 사실을 알 수 있고, 세미나 및 연수를 함께 실시하였다는 서류가 첨부되어 있거나 그러하다고 인정할 만한 자료를 찾아볼 수 없으므로, 피청구인은 청구인이 목적사업회계와 수익사업회계를 명확히 구분하여 사용토록 한 청구인의 정관 제33조(회계의 구분)를 제대로 이행하지 못한 부분에 대하여 이를 바로잡고 지도하고자 총회, 이사회의 심의ㆍ의결을 위한 참석은 목적사업 수행이 아님과 세미나 및 연수와 관련된 예산은 일반운영비로 편성하여 별도로 시행할 것을 지도하여 향후 유사한 잘못이 되풀이 되지 않도록 화계관리에 충실할 것을 권고하여 지도한 것으로 청구인의 지도ㆍ감독의 범위 내에서 행한 적법한 행정행위라 할 수 있다. (3) 이를 종합하여 살펴보면, 피청구인은 청구인에 대하여 법에서 정한 지도ㆍ감독의 권한 내에서 지도점검을 실시하였으며, 법인 운영과 관련되어 규칙과 정관에서 정한 사항을 충실히 이행하지 못한 부분에 대하여 피청구인의 권한내에서 지도ㆍ감독한 것으로 볼 수 있으므로 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없다. 5. 결론 그렇다면, 청구인의 청구는 청구인의 다른 주장에도 불구하고 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2012행심18

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[ 참조조문 ]

교육과학기술부소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제7조

민법 제37조

[ 사건명 태그]

비영리법인위반사항에대한행정처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

교육과학기술부소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제7조 민법 제37조

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