전원재판부 2012헌바54, 2013. 7. 25.

【판시사항】 직업안정법에 따른 등록을 마친 유료직업소개사업자가 지켜야 할 준수사항의 내용을 대통령령에 위임한 직업안정법(2009. 10. 9. 법률 제9795호로 개정된 것) 제19조 제6항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 직업안정법은 다른 법률에 비해 전문적이고 기술적일 뿐 아니라, 경제상황의 변화나 새로운 고용서비스의 등장과 같은 현실의 변화에 따라 신속하고 탄력적인 대응이 필요한 분야이므로, 유료직업소개 서비스를 제공하는 사업자가 준수하여야 할 사항이라는 세부적이고 기술적인 규율을 하위 법령에 위임할 필요성이 인정된다. 직업안정법의 목적 및 민간고용서비스 사업자에게 요구되는 규율내용을 유기적ㆍ체계적으로 살펴보면, 이 사건 법률조항에 따라 대통령령으로 정하여질 내용은 근로자에 대한 취업기회의 제공과 직업의 안정을 위하여 유료직업소개사업자 및 그 종사자가 준수하여야 할 구체적 사항이나 그 범주에서 벗어나지 아니한 사항에 관한 일반적 기준이 될 것이라고 충분히 예측할 수 있으므로 이 사건 법률조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다. 【심판대상조문】 직업안정법(2009. 10. 9. 법률 제9795호로 개정된 것) 제19조 제6항 【참조조문】 헌법 제37조 제2항, 제75조 직업안정법(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정된 것) 제19조 제1항, 제3항, 제5항, 제36조 직업안정법 시행령(2010. 7. 12. 대통령령 제22269호로 개정된 것) 제25조 제6호 【참조판례】 헌재 2005. 3. 31. 2004헌바29, 판례집 17-1, 429, 434 헌재 2012. 2. 23. 2011헌가13, 판례집 24-2상, 25, 36 【전문】 [당사자] 청 구 인주식회사 ○○대표이사 홍○민대리인 변호사 구본원 외 1인 당해사건서울고등법원 2011누29313 사업정지처분취소 [주문] 직업안정법(2009. 10. 9. 법률 제9795호로 개정된 것) 제19조 제6항은 헌법에 위반되지 아니한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1)청구인은 유료직업소개사업을 영위하는 회사로서, 구직자들로부터 등록비 22만 원 내지 33만 원을 교육비 명목으로 근로계약 체결 전에 징수함으로써 직업안정법 제19조 제6항, 같은 법 시행령 제25조 제6호를 위반하였다는 이유로 2010. 8. 23. 서울지방고용노동청 서울강남지청장으로부터 1월의 사업정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받았다. (2)이에 청구인은 근로계약 체결 전에 구직자로부터 받은 등록비가 교육서비스의 대가이지 직업소개의 대가가 아니라는 등의 주장을 하며 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2011. 7. 22. 기각 판결을 받자(서울행정법원 2011구합3210), 항소를 제기하고 위 항소심 계속 중 직업안정법 제19조 제6항이 포괄위임입법금지원칙 등에 반한다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였다. 그러나 당해법원이 2012. 2. 8. 위 항소를 기각함과 동시에 위 신청을 기각하자(서울고등법원 2011누29313, 2011아525), 2012. 2. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 직업안정법(2009. 10. 9. 법률 제9795호로 개정된 것) 제19조 제6항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 직업안정법(2009. 10. 9. 법률 제9795호로 개정된 것) 제19조(유료직업소개사업) ⑥ 제1항에 따른 등록을 하고 유료직업소개사업을 하는 자 및 그 종사자는 대통령령으로 정하는 사항을 준수하여야 한다. [관련조항] 직업안정법(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정된 것) 제19조(유료직업소개사업) ① 유료직업소개사업은 소개대상이 되는 근로자가 취업하려는 장소를 기준으로 하여 국내 유료직업소개사업과 국외 유료직업소개사업으로 구분하되, 국내 유료직업소개사업을 하려는 자는 주된 사업소의 소재지를 관할하는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 및 구청장에게 등록하여야 하고, 국외 유료직업소개사업을 하려는 자는 고용노동부장관에게 등록하여야 한다. 등록한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ③제1항에 따른 등록을 하고 유료직업소개사업을 하는 자는 고용노동부장관이 결정ㆍ고시한 요금 외의 금품을 받아서는 아니 된다. 다만, 고용노동부령으로 정하는 고급ㆍ전문인력을 소개하는 경우에는 당사자 사이에 정한 요금을 구인자로부터 받을 수 있다. ⑤제1항에 따른 유료직업소개사업의 등록기준이 되는 인적ㆍ물적 요건과 그 밖에 유료직업소개사업에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 제36조(등록ㆍ허가 등의 취소 등)①고용노동부장관 또는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제18조ㆍ제19조ㆍ제23조 또는 제33조에 따라 신고 또는 등록을 하거나 허가를 받고 사업을 하는 자가 공익을 해칠 우려가 있는 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업을 정지하게 하거나 등록 또는 허가를 취소할 수 있다. 다만, 제2호에 해당할 때에는 등록 또는 허가를 취소하여야 한다. 3. 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 경우 직업안정법 시행령(2010. 7. 12. 대통령령 제22269호로 개정된 것) 제25조(유료직업소개사업자의 준수사항) 법 제19조 제6항에 따라 유료직업소개사업자 및 그 종사자는 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다. 6.법 제19조 제3항에 따른 요금은 구직자의 근로계약이 체결된 후에 받을 것. 다만, 회비형식으로 요금을 받고 일용근로자를 소개하는 경우 또는 법 제19조 제3항 단서에 따라 고용노동부령으로 정하는 고급ㆍ전문인력을 소개하는 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 청구인의 주장요지 이 사건 법률조항은 유료직업소개사업자로 하여금 일정한 사항을 준수하도록 규정하면서 준수사항의 내용과 범위에 관하여는 법률로 규정하지 아니한 채 막연히 하위법령에 포괄적으로 위임하고 있다. 그런데 이 사건 법률조항의 입법목적이나 관련 법률조항을 살펴보아도 준수사항의 내용과 범위를 전혀 예측할 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 법률유보원칙과 포괄위임입법금지원칙을 규정한 헌법 제37조 제2항, 제75조에 위반된다. 3. 판 단 가. 이 사건 법률조항의 의의 (1) 직업안정법의 유료직업소개사업 개관 직업안정법은 "모든 근로자가 각자의 능력을 계발ㆍ발휘할 수 있는 직업에 취직할 기회를 제공하고, 산업에 필요한 노동력의 충족을 지원함으로써 근로자의 직업안정을 도모하고 균형 있는 국민경제의 발전에 이바지함을 목적"으로 1961년에 제정된 이래, 산업에 필요한 인력을 공급하는 역할을 해 왔다. "유료직업소개사업"이란 수수료, 회비 또는 그 밖의 금품을 받는 직업소개사업으로서(법 제2조의2 제4호, 제5호), 직업안정법 제정 당시에는 원칙적으로 금지되었으나, 불법적인 민간 유료직업소개업이 성행하자 이를 양성화하여 규제할 수 있도록 1967년 허가제가 도입되었고, 1999년 개정된 직업안정법에서는 민간 직업소개사업 확충을 통한 취업률 제고를 위하여 허가제가 등록제로 변경되었으며, 민간 유료직업소개업소를 통한 고용서비스는 계속 확대되어 왔다. 국내 유료직업소개사업을 하려는 자는 주된 사업소의 소재지를 관할하는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 및 구청장에게 등록하여야 하고, 국외 유료직업소개사업을 하려는 자는 고용노동부장관에게 등록하여야 한다(제19조 제1항). 제1항에 따른 등록을 하고 유료직업소개사업을 하는 자는 고용노동부장관이 결정ㆍ고시한 요금 외의 금품을 받아서는 아니 되고(제3항), 대통령령으로 정하는 사항을 준수하여야 한다(이 사건 법률조항). 그밖에 제19조는 유료직업소개사업의 등록기준이 되는 인적ㆍ물적 요건과 그 밖에 유료직업소개사업에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 유료직업소개사업자가 구인자로부터 임금을 선불로 받아 구직자에게 제공하는 것은 법으로 금지되고(제21조의2), 유료직업소개사업자는 미리 준 돈ㆍ숙식비 등의 어떠한 명목으로든지 근로자의 임금에서 공제하고 지급할 수 없으며, 구인자와 구직자가 고용계약을 체결하게 되면, 구직자의 임금이 최저임금법에 의한 최저임금 이상이 보장되도록 하고, 소정 임금 전액을 월 1회 이상 일정한 기일을 정하여 근로자에게 지급하도록 해야 한다(직업안정법 시행규칙 제18조의2 제2항, 별표 제1의2 제7항 참조). (2) 이 사건 법률조항의 규율내용 이 사건 법률조항은 "대통령령으로 정하는 사항을 준수하여야 한다."고 규정하여, 법 제19조에서 모두 규정하기는 기술상 어려운 유료직업소개사업자 및 그 종사자가 준수하여야 할 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 이 조항의 위임을 받은 이 사건 시행령 제25조는 유료직업소개사업자 및 그 종사자가 준수하여야 할 사항으로서, ① 직업소개행위와 관련된 비위사실이 발생하지 아니하도록 할 것, ② 구인자 사업의 허가ㆍ신고ㆍ등록 등의 여부를 확인할 것, ③ 직업소개사업의 광고를 할 때에는 직업소개소의 명칭ㆍ전화번호ㆍ위치 및 등록번호를 기재할 것, ④ 요금은 구직자의 근로계약이 체결된 후에 받을 것 등을 규정하고 있다. 고용노동부장관 또는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 대통령령에서 정한 준수사항을 위반한 경우, 공익을 해칠 우려가 있는 경우, 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업을 정지하게 하거나 등록 또는 허가를 취소할 수 있다(법 제36조 제1항). 준수사항 위반 시 이와 같은 행정적인 제재를 부과할 수 있을 뿐, 법 제50조의 과태료나 제46조 내지 제48조의 형벌을 부과할 수는 없다. 나. 이 사건의 쟁점 이 사건 법률조항은 유료직업소개사업자로 하여금 일정한 사항을 준수하도록 규정하면서 그 준수사항의 내용을 대통령령에 위임하고 있으므로 포괄위임입법금지원칙을 규정한 헌법 제75조에 위반되는지 여부가 문제된다. 한편, 청구인은 이 사건 법률조항이 헌법 제37조 제2항의 법률유보원칙에 위배된다고 주장하는바, ‘유료직업소개사업자가 준수할 사항’이 국민의 자유나 권리의 제한에 관한 본질적인 사항으로서 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 하는 사항인지 여부를 먼저 살펴보기로 한다. 다. 법률유보원칙 위배 여부 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보 원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 이 때 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이나, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한하는 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 할 것이다(헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70, 판례집 20-1상, 250, 261 등 참조). 앞에서 본 바와 같이 직업안정법 제19조 내지 제22조는 유료직업소개사업자의 등록(제19조 제1항), 선급금 수령 금지(제21조의2), 고용노동부장관이 결정ㆍ고시한 요금 외의 금품을 받아서는 아니 되는 의무(제19조 제3항) 등에 관하여 규정하고 있으며, 그 위반 시에는 과태료나 형사처벌이 부과된다(제47조, 제50조). 따라서 이 사건 법률조항의 유료직업소개사업자가 준수하여야 할 사항은, 법률에서 정한 중요한 제한 이외에 유료직업소개사업자가 근로자에 대한 취업기회의 제공을 위하여 준수하여야 할 일반적인 사항이 될 것이므로, 헌법상 보장된 국민의 기본권 제한의 본질적인 사항을 규율하는 것이라고 보기는 어렵다. 그러므로 직업안정법에 따라 민간유료소개사업을 하는 사업자가 준수하여야 할 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있는 이 사건 법률조항이 법률유보원칙에 어긋난다고 할 수 없다. 라. 포괄위임입법금지원칙 위배 여부 (1) 포괄위임입법금지원칙 일반론 및 심사강도 우리 헌법은 제75조에서 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하는 한편, 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 그런데 헌법에 의하여 위임입법이 용인되는 한계인 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다. 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법 조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다. 위임입법의 위와 같은 구체성, 명확성의 요구 정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성, 명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성, 명확성의 요건이 완화된다(헌재 1999. 1. 28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8 등 참조). 이 사건 법률조항의 경우 ‘준수사항’ 위반 효과가 과태료나 형사처벌이 아니라 사업정지 또는 등록ㆍ허가의 취소와 같은 행정적 제재라는 점에서 처벌조항의 위임한계가 문제되는 형벌법규에 요구되는 정도로 엄격하게 위임의 요건과 범위를 규정하여야 하는 것은 아니다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌가13, 판례집 24-2상, 25, 36 참조). (2) 이 사건 법률조항의 위헌 여부 (가) 위임의 필요성 앞에서 본 바와 같이 1999년 유료직업소개사업이 허가제에서 등록제로 전환되면서 유료직업소개사업이 확대되었으나, 다른 한편으로 무자격 또는 낮은 전문성을 가진 업체들의 증가, 영세업체의 확대, 불법행위의 증가 등이 수반되어 보다 효율적인 관리 및 감독 시스템이 필요하게 되었다. 무엇보다 유료직업소개사업자와 구직자 사이 직업소개계약에서 상대적으로 열악한 지위에 있는 구직자를 보호하기 위하여 요금제도 등에 관한 공적 규제가 필요하다. 한편, 경제상황 및 노동환경은 끊임없이 변화하고 있으며, 고용이 불안정하고 실업이 증가하는 현 상황에서 노동력 수급의 불균형을 해소하고 실업기간을 단축시켜 근로자(구직자)의 고용안정을 도모하기 위해서는 다양한 고용서비스의 역할이 강조되므로, 직업안정법은 다른 법률에 비해 전문적이고 기술적일 뿐 아니라, 새로운 고용서비스의 등장이나 근로자파견사업과 직업소개사업의 겸업 등과 같은 기존 고용서비스의 변화된 형태 등 현실의 변화에 따른 신속하고 탄력적인 입법적 대응이 필요한 분야의 법률이다. 따라서 유료직업소개 서비스를 제공하는 사업자가 준수하여야 할 사항이라는 세부적이고 기술적인 규율을 국회에 맡기기보다는 전체적인 기준 및 개요를 법률에 대강만 정한 뒤 구체적이고 세부적인 사항은 변동 상황에 따른 탄력적 혹은 기술적 대응을 위하여 전문적ㆍ기술적 능력을 갖춘 행정부에서 상황의 변동에 따라 시의 적절하게 탄력적으로 대응할 수 있도록 하위 법령에 위임할 필요성이 인정된다. (나) 예측가능성 예측가능성의 유무는 관련 법 조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합판단하여야 한다. 이 사건 법률조항은 유료직업소개사업자 및 종사자로 하여금 모든 근로자가 각자의 능력을 계발ㆍ발휘할 수 있는 직업에 취업할 기회를 제공하고, 정부와 민간부문이 협력하여 각 산업에서 필요한 노동력이 원활하게 수급되도록 지원함에 있어 준수해야 할 사항을 규정함으로써 근로자의 직업안정을 도모하고 국민경제의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 한다(제1조 참조). 이와 같이 직업안정법의 일차적인 목적은 근로자 개인에 대한 취업기회의 제공과 직업의 안정이다. 위 목적달성을 위한 기본적인 전제조건은 근로자의 자유로운 의사에 의한 직업선택의 보장과 소개대상직업의 적법성이라고 할 수 있다. 즉 직업소개 시 적어도 직업을 얻고자 하는 자의 자유로운 의사에 의한 직업선택을 보장하여야 하며 이를 강요하여서는 아니 되고, 소개받은 직업의 담당업무는 그 자체가 적법하고 사회적으로 용인되는 내용으로 이루어져야만 한다(헌재 2005. 3. 31. 2004헌바29, 판례집 17-1, 429, 434 참조). 이러한 직업안정법의 목적 및 민간고용서비스 사업자에게 요구되는 규율내용, 즉 정당한 이유 없는 수리거부금지(제9조),근로조건의명시(제10조),적합한 직업소개(제11조), 거짓 구인광고 금지(제34조) 등을 유기적ㆍ체계적으로 살펴보면, 이 사건 법률조항에 따라 대통령령으로 정하여질 내용은 근로자에 대한 취업기회의 제공과 직업의 안정을 위하여 유료직업소개사업자 및 그 종사자가 준수하여야 할 구체적 사항이나 그 범주에서 벗어나지 아니한 사항에 관한 일반적 기준이 될 것이라고 충분히 예측할 수 있다. 한편, 당해 사건에 적용된 위 시행령 제25조 제6호에서 소개요금은 구직자의 근로계약이 체결된 후에 받도록 규정하고 있는데, 법 제19조 제3항에서 유료직업소개사업을 하는 자는 고용노동부장관이 결정ㆍ고시한 요금 외의 금품을 받아서는 안 된다고 규정하고, 통상 직업소개요금은 근로계약에서 정해지는 보수에 상응하는 것이므로 실제로 근로계약 이후에 용역 소개 대가가 지급되는 것이 거래 일반에 부합한다. 따라서 당해 사건에서 문제된 바와 같이 국외직업소개업의 경우 구직자들에게 취업알선 진행비(영문서류의 준비 등 진행에 필요한 비용)와 교육훈련비용을 징수한 후 실제 취업이 이루어지지 않는 경우 소개업자와 구직자 간의 갈등이 발생할 수 있으나, 이러한 문제는 법의 해석ㆍ적용 과정에서 구체적 타당성을 기하거나 국외직업소개업의 요금제도를 조정함으로써 해결해야 할 것이지, 이 사건 위임규정의 예측가능성 유무와는 관련이 없다. (다) 소결 따라서 이 사건 법률조항은 위임의 필요성과 예측가능성이 모두 인정되므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2012헌바54

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

최저임금법

대한민국헌법 제37조 제75조

직업안정법 제19조

직업안정법시행령 제25조

[ 참조판례 ]

2004헌바29
2011헌가13