전원재판부 2012헌바435, 2015. 2. 26.

【판시사항】 가. 공무원의 징계 사유가 공금 횡령인 경우에는 해당 징계 외에 공금 횡령액의 5배 내의 징계부가금을 부과하도록 한 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정된 것) 제69조의2 제1항 중 ‘공금의 횡령’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 이중처벌금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 심판대상조항이 무죄추정원칙에 위배되는지 여부(소극) 다. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 징계부가금은 공무원의 업무질서를 유지하기 위하여 공금의 횡령이라는 공무원의 의무 위반 행위에 대하여 지방자치단체가 사용자의 지위에서 행정 절차를 통해 부과하는 행정적 제재이다. 비록 징계부가금이 제재적 성격을 지니고 있더라도 이를 두고 헌법 제13조 제1항에서 금지하는 국가형벌권 행사로서의 ‘처벌’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항은 이중처벌금지원칙에 위배되지 않는다. 나. 행정소송에 관한 판결이 확정되기 전에 행정청의 처분에 대하여 공정력과 집행력을 인정하는 것은 징계부가금에 국한되는 것이 아니라 우리 행정법체계에서 일반적으로 채택되고 있는 것이므로, 징계부가금 부과처분에 대하여 공정력과 집행력을 인정한다고 하여 이를 확정판결 전의 형벌집행과 같은 것으로 보아 곧바로 무죄추정원칙에 위배된다고 할 수 없다. 다. 심판대상조항은 비리 공무원을 제재하고 부당이득을 환수하기 위하여 공금을 횡령한 공무원에게 횡령액의 5배 내에서 징계부가금을 부과하는 것으로서 입법목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정된다. 공금 횡령은 공무원의 윤리를 훼손하고 공직기강에 큰 해악을 미치므로 이를 방지할 필요성이 매우 높다. 심판대상조항에 의한 징계부가금은 형사처벌되지 않고 주로 경징계에 그치게 되어 부당이득을 환수할 수 없었던 소액 횡령에 효과적으로 대응할 수 있게 하며, 개별 횡령 행위의 위법 정도에 비례하는 상당한 금액의 범위에서 부과되고, 공무원이 형사처벌되거나 변상책임 등을 이행한 경우 벌금, 변상금에 해당하는 금액과 징계부가금의 합계액이 횡령액의 5배를 초과하지 않는 범위 내에서 조정․감면되므로 침해의 최소성이 인정된다. 심판대상조항으로 인해 공무원이 입게 되는 불이익은 공금 횡령 제재 및 부당이득 환수라는 공익에 비하여 크다고 할 수 없으므로 법익의 균형성도 인정된다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않는다. 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 강일원의 반대의견 소액 횡령의 경우에는 형사처벌되지 않고 경징계에 그치는 경우가 많아 중복적 불이익을 받게 되는 것은 아니므로 징계부가금이 부과되더라도 과잉 제재라고 볼 수 없다. 그러나 형벌, 당연퇴직, 퇴직급여 및 퇴직수당 감액, 변상책임 등 제재를 대부분 받게 되는 다액 횡령의 경우, 징계부가금까지 부과하는 것은 부패 문제 해결의 시급성을 감안하더라도 과도한 제재이다. 심판대상조항은 징계부가금을 소액 횡령의 경우로 한정하여 부과하거나 징계부가금을 부과하는 경우 민사책임을 면제하는 등 덜 침해적인 수단을 마련해 두지 않았으므로 과잉금지원칙에 위배된다. 【심판대상조문】 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정된 것) 제69조의2 제1항 중 ‘공금의 횡령’에 관한 부분 【참조조문】 헌법 제7조 제1항, 제13조 제1항, 제27조 제4항, 제37조 제2항 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정된 것) 제69조 제1항, 제69조의2 제2항, 제3항 지방공무원 징계 및 소청 규정(2010. 6. 15. 대통령령 제22200호로 개정된 것) 제8조의2 제1항, 제2항, 제3항, 제4항 구 지방공무원 징계 및 소청규정(2010. 6. 15. 대통령령 제22200호로 개정되고, 2012. 12. 12. 대통령령 제24227호로 개정되기 전의 것) 제8조의2 제5항 【참조판례】 가. 헌재 1994. 6. 30. 92헌바38, 판례집 6-1, 619, 627헌재 2001. 5. 31. 99헌가18등, 판례집 13-1, 1017, 1100헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25, 판례집 15-2상, 1, 10-11 나. 헌재 1990. 11. 19. 90헌가48, 판례집 2, 393, 402-403헌재 1997. 5. 29. 96헌가17, 판례집 9-1, 509, 517헌재 2005. 5. 26. 2002헌마699등, 판례집 17-1, 734, 744-745헌재 2006. 5. 25. 2004헌바12, 판례집 18-1하, 58, 67-68헌재 2009. 6. 25. 2007헌바25, 판례집 21-1하, 784, 798-799 다. 헌재 2001. 5. 31. 99헌가18등, 판례집 13-1, 1017, 1100-1101헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25, 판례집 15-2상, 1, 14헌재 2005. 9. 29. 2003헌마127, 공보 108, 1046, 1049헌재 2012. 6. 27. 2011헌바226, 판례집 24-1하, 744, 752-753 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 박○범 대리인 법무법인 경기 담당변호사 김영석 당해사건 수원지방법원 2012구합2604 기타(징계금부과처분취소청구) [주 문] 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정된 것) 제69조의2 제1항 중 ‘공금의 횡령’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 수원시 ○○구청 ○○팀 소속 공무원으로 2004. 8. 30.경부터 2010. 12. 26.경까지 교통유발부담금 부과ㆍ징수업무를 담당하였다. 청구인은 교통유발부담금 납부대상자에게 청구인이 관리하는 ○○구청 명의의 계좌로 교통유발부담금을 송금하면 정상적으로 교통유발부담금이 납부된다는 취지로 거짓말하여 이에 속은 피해자들로부터 금원을 송금받아 이를 편취하였다는 범죄사실로 기소되어 2011. 10. 26. 수원지방법원에서 사기죄로 징역 1년 6월을 선고받았다(수원지방법원 2011고단3447). 청구인은 항소하여 2012. 1. 12. 항소심 법원에서 징역 1년을 선고받았고(수원지방법원 2011노4919), 상고하지 않아 위 판결이 확정되었다. 나. 수원시장은 2011. 8. 17. 청구인이 교통유발부담금 348,244,820원을 횡령하여 지방공무원법 제48조의 성실의무를 위반하였다는 이유로 경기도인사위원회에 징계의결을 요구하였다. 경기도인사위원회는 2011. 10. 4. 청구인에 대하여 같은 법 제69조 제1항 제2호에 따른 파면처분 및 제69조의2 제1항에 따른 징계부가금 49,893,600원의 부과처분을 의결하였다. 수원시 ○○구청장은 위 의결에 따라 2011. 10. 25. 청구인에 대하여 파면처분 및 징계부가금 49,893,600원의 부과처분을 하였다(이하 징계부가금 부과처분만을 ‘이 사건 처분’이라 한다). 다. 청구인은 2012. 2. 29. 수원지방법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기한 후(수원지방법원 2012구합2604), 징계부가금 부과의결을 규정한 지방공무원법 제69조의2 제1항 등에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(수원지방법원 2012아652). 위 청구 및 신청이 모두 기각되자 청구인은 2012. 12. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 지방공무원법 제69조의2 제2항은 징계의결 전ㆍ후에 공무원이 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우 인사위원회에서 징계부가금을 조정ㆍ감면해야 한다는 규정이고, 같은 조 제3항은 징계부가금 징수 방법에 관한 규정이다. 청구인은 제2항에 대하여 위헌성을 다투고 있지 않고 제3항은 이 사건 처분의 취소를 구하는 당해 사건에 적용되는 법률조항이 아니므로, 심판대상에서 제외한다. 따라서 심판대상은 청구인과 관련된 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정된 것) 제69조의2 제1항 중 ‘공금의 횡령’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정된 것) 제69조의2(징계부가금) ① 제69조에 따라 공무원의 징계 의결을 요구하는 경우 그 징계 사유가 금품 및 향응 수수(授受), 공금의 횡령(橫領)ㆍ유용(流用)인 경우에는 해당 징계 외에 금품 및 향응 수수액, 공금의 횡령액ㆍ유용액의 5배 내의 징계부가금 부과 의결을 인사위원회에 요구하여야 한다. [관련조항] 지방공무원법(2008. 12. 31. 법률 제9301호로 개정된 것) 제69조(징계사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계의결을 요구하여야 하고, 징계의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다. 1. 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 지방자치단체의 조례 또는 규칙을 위반하였을 때 2. 직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)를 위반하거나 직무를 태만히 하였을 때 3. 공무원의 품위를 손상하는 행위를 하였을 때 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정된 것) 제69조의2(징계부가금) ② 인사위원회에서 징계부가금 부과 의결을 하기 전에 금품 및 향응 수수, 공금의 횡령ㆍ유용으로 다른 법률에 따라 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우(몰수나 추징을 당한 경우를 포함한다)에는 인사위원회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 조정된 범위에서 징계부가금 부과를 의결하여야 하며, 징계부가금 부과 의결을 한 후에 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우(몰수나 추징을 당한 경우를 포함한다)에는 인사위원회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 징계부가금의 감면 등의 조치를 하여야 한다. ③ 제1항에 따라 징계부가금 부과처분을 받은 사람이 납부기간 내에 그 부가금을 납부하지 아니한 때에는 처분권자는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. 지방공무원 징계 및 소청 규정(2010. 6. 15. 대통령령 제22200호로 개정된 것) 제8조의2(징계부가금) ① 위원회가 법 제69조의2 제1항에 따라 징계부가금 부과의결을 요구받은 때에는 금품 및 향응 수수액, 공금의 횡령액ㆍ유용액의 5배 내에서 징계부가금의 부과의결을 할 수 있다. ② 위원회에서 징계부가금 부과를 의결하기 전에 징계등 혐의자가 금품 및 향응 수수, 공금의 횡령ㆍ유용으로 다른 법률에 따라 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행하여(몰수나 추징을 당한 경우를 포함한다) 법 제69조의2 제2항에 따라 위원회가 징계부가금을 조정하여 의결할 때에는 벌금, 변상금, 몰수 또는 추징금에 해당하는 금액과 징계부가금의 합계액이 금품 및 향응 수수액, 공금의 횡령액ㆍ유용액의 5배를 초과해서는 아니 된다. ③ 징계의결등의 요구권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생한 날부터 30일 내에 위원회에 징계부가금 감면의결을 요구하여야 하며, 동시에 별지 제3호의2 서식의 징계부가금 감면의결 요구서 사본을 징계등 혐의자에게 보내야 한다. 다만, 징계등 혐의자가 그 수령을 거부하는 경우에는 보내지 아니할 수 있다. 1. 징계부가금 부과의결을 받은 사람이 법원의 판결(몰수ㆍ추징에 대한 판결을 포함한다)이 확정되거나 변상책임 등을 이행한 날부터 60일 내에 징계의결등의 요구권자에게 징계부가금 감면의결을 신청한 경우 2. 징계의결 등의 요구권자가 징계부가금 부과의결을 받은 사람에 대한 법원의 판결(몰수ㆍ추징에 대한 판결을 포함한다)이 확정되거나 변상책임 등이 이행된 것을 안 경우 ④ 제3항에 따라 징계부가금 감면의결이 요구된 경우 법 제69조의2 제2항에 따라 위원회는 벌금, 변상금, 몰수 또는 추징금에 해당하는 금액과 징계부가금의 합계액이 금품 및 향응 수수액, 공금의 횡령액ㆍ유용액의 5배를 초과하지 않는 범위에서 감면의결하여야 한다. 이 경우 징계부가금 감면의결의 기한에 관하여는 제3조 제1항을 준용한다. 구 지방공무원의 징계 및 소청 규정(2010. 6. 15. 대통령령 제22200호로 개정되고, 2012. 12. 12. 대통령령 제24227호로 개정되기 전의 것) 제8조의2(징계부가금) ⑤ 징계등 혐의자 또는 징계부가금 부과의결을 받은 사람이 벌금 외의 형(벌금형이 병과되는 경우를 포함한다)을 선고받아 제2항 또는 제4항을 적용하기 곤란한 경우에는 징계위원회는 형의 종류, 형량 및 실형, 집행유예 또는 선고유예 여부 등을 종합적으로 고려하여 징계부가금을 조정하여 의결하거나 감면의결하여야 한다. 3. 청구인의 주장 가. 징계부가금은 부당이득 환수와 같은 행정적 목적 없이 오로지 형사처벌의 목적으로만 부과되는 제재이므로, 징계부가금을 형벌과 함께 부과하는 것은 이중처벌금지원칙에 위배된다. 나. 징계부가금은 형벌의 성격을 가지므로 무죄추정원칙이 적용되어야 하는데, 심판대상조항은 공정력과 집행력이 인정되는 행정행위의 형식으로 징계부가금을 부과하도록 함으로써 유죄 확정판결 전에 집행할 수 있게 하므로, 무죄추정원칙에 위배된다. 다. 심판대상조항에 관청 소유가 아닌 돈을 편취한 행위도 포함된다고 해석하는 것은 유추해석금지원칙에 위배된다. 4. 판단 가. 징계부가금제도 개관 (1) 제도의 도입 경위 공무원의 금품 관련 비리가 잇달아 공직에 대한 국민의 신뢰가 심각하게 손상되자, 금품 관련 비리 공무원에 대한 제재를 강화하기 위하여 2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정된 지방공무원법은 공무원의 금품 및 향응 수수, 공금 횡령 및 유용에 대하여, 징계 이외에 해당 수수액 또는 횡령ㆍ유용액의 5배 이내의 징계부가금을 부과할 수 있도록 하되, 징계의결 전후에 공무원이 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우(몰수나 추징을 당한 경우를 포함한다) 그 금액을 감면 또는 조정하여 징계부가금을 부과할 수 있게 하였다. (2) 제도의 내용 (가) 징계부가금의 의의 징계부가금은 공무원의 징계 사유가 금품 및 향응 수수, 공금의 횡령ㆍ유용인 경우에 징계 외에 금품 및 향응 수수액, 공금의 횡령액ㆍ유용액의 5배 내에서 부과되는 금전적 제재이다. 지방공무원법 제70조는 징계의 종류로서 파면, 해임, 강등, 정직, 감봉, 견책 6가지를 열거하고 있고, 제69조의2에서 징계부가금의 부과 근거를 별도로 규정하고 있다. 징계권자는 그 징계 사유가 금품 및 향응 수수, 공금의 횡령ㆍ유용인 때 해당 징계와 함께 금품 및 향응 수수액, 공금의 횡령액ㆍ유용액의 5배 내의 징계부가금 부과의결을 징계위원회에 요구하여야 하므로, 징계의 대상이 되는 공무원은 징계를 통해 신분 또는 신분상 이익을, 징계부가금을 통해 재산상 이익을 동시에 박탈당하게 된다. (나) 징계부가금 부과 및 감면 절차 징계권자는 소속 공무원의 금품 및 향응 수수, 공금의 횡령ㆍ유용 비위로 징계의결을 요구하는 경우 인사위원회에 해당 징계 외에 금품 및 향응 수수액, 공금의 횡령액ㆍ유용액의 5배 내에서 징계부가금 부과의결을 요구하여야 한다(지방공무원법 제69조의2 제1항). 인사위원회는 금품 및 향응 수수액, 공금의 횡령액ㆍ유용액의 5배 내에서 징계부가금의 부과의결을 할 수 있다[지방공무원 징계 및 소청 규정(이하 ‘징계규정’이라 한다) 제8조의2 제1항]. 인사위원회에서 징계부가금 부과의결을 하기 전에 공무원이 금품 및 향응 수수, 공금의 횡령ㆍ유용으로 다른 법률에 따라 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우(몰수나 추징을 당한 경우를 포함한다)에는 인사위원회는 벌금액, 변상금, 몰수 또는 추징금에 해당하는 금액과 징계부가금의 합계액이 금품 및 향응 수수액, 공금의 횡령액ㆍ유용액의 5배를 초과하지 않는 범위 내에서 부과 의결해야 한다(지방공무원법 제69조의2 제2항, 징계규정 제8조의2 제2항). 징계권자는 ① 징계부가금 부과의결을 받은 사람이 법원의 판결이 확정되거나 변상책임 등을 이행한 날부터 60일 내에 감면의결을 신청한 경우, ② 징계부가금 부과의결을 받은 사람에 대한 법원의 판결이 확정되거나 변상책임 등이 이행된 것을 안 경우, 인사위원회에 징계부가금 감면의결을 요구하여야 한다(징계규정 제8조의2 제3항). 인사위원회는 벌금액, 변상금, 몰수 또는 추징금에 해당하는 금액과 징계부가금의 합계액이 금품 및 향응 수수액, 공금의 횡령액ㆍ유용액의 5배를 초과하지 않는 범위 내에서 감면 의결하여야 한다(지방공무원법 제69조의2 제2항, 징계규정 제8조의2 제4항). 나. 심판대상조항의 위헌 여부 (1) 이중처벌금지원칙 위배 여부 헌법 제13조 제1항은 “모든 국민은……동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다”고 하여 이른바 ‘이중처벌금지원칙’을 규정하고 있는바, 이 원칙은 한 번 판결이 확정되면 동일한 사건에 대해서는 다시 심판할 수 없다는 ‘일사부재리원칙’이 국가형벌권의 기속 원리로 헌법상 선언된 것으로서, 동일한 범죄행위에 대하여 국가가 형벌권을 거듭 행사할 수 없도록 하여 국민의 기본권, 특히 신체의 자유를 보장하기 위한 것이다. 이러한 점에서 헌법 제13조 제1항에서 말하는 ‘처벌’은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이고, 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분을 모두 그 ‘처벌’에 포함시킬 수는 없는 것이다(헌재 1994. 6. 30. 92헌바38; 헌재 2001. 5. 31. 99헌가18등 참조). 행정법은 의무를 명하거나 금지를 설정함으로써 일정한 행정목적을 달성하려고 하는데, 그 실효성을 확보하기 위해서는 의무의 위반이 있을 때에 행정형벌, 과태료, 영업허가의 취소ㆍ정지, 과징금 등과 같은 불이익을 가함으로써 의무위반 당사자나 다른 의무자로 하여금 더 이상 위반을 하지 않도록 유도하는 것이 필요하다. 이와 같이 ‘제재를 통한 억지’는 행정규제의 본원적인 기능이라 볼 수 있는 것이고, 따라서 어떤 행정제재의 기능이 오로지 제재와 억지에 있다고 하여 이를 헌법 제13조 제1항에서 말하는 ‘처벌’에 해당한다고 할 수 없다(헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25 참조). 징계부가금은 공무원 관계의 질서유지를 위하여 공금의 횡령이라는 공무원의 의무 위반 행위에 대하여 지방자치단체가 사용자의 지위에서 행정 절차를 통해 부과하는 행정적 제재이다. 비록 징계부가금이 제재적 성격을 지니고 있더라도 이를 두고 헌법 제13조 제1항에서 금지하는 국가형벌권 행사로서의 ‘처벌’에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 이중처벌금지원칙에 위배되지 않는다. (2) 무죄추정원칙 위배 여부 헌법 제27조 제4항은 “형사피고인은 유죄의 판결이 확정될 때까지는 무죄로 추정된다”고 규정하여 무죄추정원칙을 선언하고 있다. 무죄추정원칙은 공소제기가 없는 피의자는 물론 공소가 제기된 피고인이라도 유죄의 확정판결이 있기까지는 원칙적으로 죄가 없는 자에 준하여 취급하여야 하고, 그 불이익은 필요최소한도에 그쳐야 한다는 것을 의미한다(헌재 1990. 11. 19. 90헌가48; 헌재 1997. 5. 29. 96헌가17; 헌재 2009. 6. 25. 2007헌바25 참조). 여기서 ‘불이익’은 유죄를 근거로 그에 대하여 사회적 비난 내지 기타 응보적 의미의 차별 취급을 가하는 유죄 인정의 효과로서의 불이익을 의미한다(헌재 2005. 5. 26. 2002헌마699등 참조). 무죄추정원칙은 형사절차뿐만 아니라 기타 일반 법생활 영역에서의 기본권 제한과 같은 경우에도 적용된다(헌재 2005. 5. 26. 2002헌마699등; 헌재 2006. 5. 25. 2004헌바12 참조). 징계부가금은 공무원이 법 위반행위로 기소되었다는 사실만으로 부과되는 불이익이 아니라, 지방공무원법상 징계사유가 인정됨을 전제로 이루어지는 행정상의 제재이다. 공소제기의 기초를 이루는 공무원의 공금 횡령 행위를 근거로 별도의 행정절차를 거쳐 부과되는 징계부가금은 ‘범죄사실의 인정 또는 유죄의 인정에서 비롯되는 불이익’이라거나 ‘유죄를 근거로 하는 사회윤리적 비난’이라고 볼 수 없다. 행정소송에 관한 판결이 확정되기 전에 행정청의 처분에 대하여 공정력과 집행력을 인정하는 것은 징계부가금에 국한되는 것이 아니라 우리 행정법체계에서 일반적으로 채택되고 있는 것이므로, 징계부가금 부과처분에 대하여 공정력과 집행력을 인정한다고 하여 이를 확정판결 전의 형벌집행과 같은 것으로 보아 곧바로 무죄추정원칙에 위배된다고 할 수 없다. (3) 과잉금지원칙 위배 여부 (가) 심사기준 징계부가금 제도의 도입으로 공금을 횡령한 공무원은 지방공무원법 제70조에 규정된 징계처분(파면, 해임, 강등, 정직, 감봉, 견책)과 함께 징계부가금 부과처분을 받는 외에도 형법상 횡령죄 등이 인정되는 경우에는 형사처벌의 대상이 되고, 형사재판에서 금고 이상의 형이 확정(집행유예나 선고유예를 포함한다)되거나 300만 원 이상의 벌금형이 확정되면 당연퇴직된다(지방공무원법 제61조 제1호). 또한, 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받거나, 징계 파면되거나, 공금의 횡령ㆍ유용으로 징계 해임된 경우 퇴직급여 및 퇴직수당 일부가 감액된다(공무원연금법 제64조). 나아가 민사상 손해배상책임 및 ‘회계관계직원 등의 책임에 관한 법률’ 상 변상책임을 지게 된다. 이처럼 공무원이 공금을 횡령한 경우 하나의 법 위반행위로 중복적 불이익을 받게 되는바, 그러한 불이익이 이중처벌금지원칙이나 무죄추정원칙에 위반되지 않는다고 하더라도 그러한 제재가 필요한 정도를 넘어 지나치게 가혹한 것이 되어서는 안 되므로, 과잉금지원칙은 준수되어야 한다(헌재 2001. 5. 31. 99헌가18등; 헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25 참조). (나) 판단 1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성 심판대상조항은 공금을 횡령한 공무원에게 공금의 횡령액의 5배 내에서 징계부가금을 부과하도록 함으로써 비리 공무원을 제재하고 부당이득을 환수하여 궁극적으로 공무원의 금품 관련 비리를 근절ㆍ예방하고 공직에 대한 국민의 신뢰를 회복하기 위한 것이므로, 입법목적의 정당성이 인정된다. 공무원이 공금을 횡령한 경우 별도의 징계나 형사처벌 외에 금전적인 이득에 대해 환수하게 하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 수단이라고 할 것이므로 수단의 적합성도 인정된다. 2) 침해의 최소성 가) 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다(헌법 제7조 제1항). 공무원의 공무수행은 공공복리와 국민의 생활 일반에 직접적인 영향을 미치게 되므로, 공무원의 직무는 그 성질상 공공성ㆍ공정성ㆍ성실성 및 중립성이 요구되며, 또 원활한 직무수행을 위하여는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 바탕이 되어야 하므로, 공무원에게는 고도의 윤리성과 도덕성이 요구된다(헌재 2005. 9. 29. 2003헌마127; 헌재 2012. 6. 27. 2011헌바226 참조). 이와 같이 공무원에 대하여 요구되는 고도의 윤리성 및 도덕성을 고려할 때, 심판대상조항에서 규정하는 공금의 횡령은 공무원의 주요 비리인 금품 관련 비위행위로서, 공직에 대한 국민의 신뢰에 가장 큰 영향을 주는 공무원의 도덕성, 윤리성의 훼손 및 공직기강에 미치는 해악의 정도가 현저히 높다고 할 것이어서, 이를 방지할 필요성 또한 매우 높다(헌재 2012. 6. 27. 2011헌바226 참조). 나) 심판대상조항은 공무원의 공금 횡령에 대하여 기존의 징계처분, 형사처벌 외에 추가적인 제재수단을 신설하고 있다. 지방공무원법 제70조에 규정된 기존의 징계처분으로는 금전적 이득에 대해 환수할 방법이 없다. 또한, 2006년부터 2008년까지 중앙징계위원회에서 의결된 300만 원 이하 금품비리 총 41건 중 한 건만이 형사처벌(선고유예)되었을 뿐 나머지는 형사처벌로 이어지지 않았다. 따라서 심판대상조항에 의한 징계부가금은 형사처벌이 되지 않고 주로 경징계에 그치게 되는 소액 횡령에는 효과적으로 대응할 수 있는 수단이 된다. 다) 징계부가금은 공무원에 대한 비위의 유형, 비위의 정도 및 과실의 경중과 평소의 소행, 근무성적, 뉘우치는 정도, 그 밖의 정상 등을 참작하여 부과되어야 하므로(지방공무원 징계양정에 관한 규칙 제2조), 인사위원회는 개별 횡령 행위의 위법 정도에 비례하는 상당한 금액의 범위 내에서만 징계부가금을 의결하게 된다. 또한, 인사위원회에서 징계부가금 부과의결을 하기 전에 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우에는 조정된 범위에서 징계부가금 부과를 의결하고, 징계부가금 부과의결을 한 후에 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우에는 인사위원회가 필요적으로 징계부가금의 감면 등 조치를 하도록 한다(법 제69조의2 제2항). 이때 조정ㆍ감면의결은 벌금, 변상금, 몰수 또는 추징금에 해당하는 금액과 징계부가금의 합계액이 공금의 횡령액의 5배를 초과하지 않는 범위에서 이루어진다(징계규정 제8조의2 제2항, 제4항). 만약 공무원이 벌금 외의 형을 선고받은 경우 형의 종류, 형량 및 실형, 집행유예 또는 선고유예 여부 등을 종합적으로 고려하여 징계부가금을 조정하도록 한다(징계규정 제8조의2 제5항). 심판대상조항은 징계부가금을 공금의 횡령액의 5배 범위 내에서 부과하도록 하되, 개별 행위의 위법성에 상응하는 정도로 부과하도록 하고, 형사책임이나 변상책임을 이행한 경우 반드시 이를 고려하도록 하고 있으므로 침해의 최소성 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 3) 법익의 균형성 심판대상조항으로 달성하려고 하는 공익은 공직사회에서 발생하고 있는 공금 횡령 행위를 제재하고 그로 인한 부당이득을 환수함으로써 궁극적으로는 공직에 대한 국민의 신뢰를 회복하기 위한 것이고 이는 매우 중대하고 긴요하다. 반면 심판대상조항에 의해 부과되는 징계부가금은 위 공익목적을 침해하는 한도에서 공무원 개인의 의무위반 행위에 상응하는 정도로 부과되므로, 심판대상조항으로 인하여 공무원이 입게 되는 불이익은 위 조항이 추구하는 공익에 비하여 크다고 볼 수 없다. 4) 소결 그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다. (4) 기타 주장에 대한 판단 청구인은 심판대상조항의 ‘공금의 횡령’에 당해 사건과 같이 해당 관청 소유가 아닌 돈을 편취한 행위도 포함된다고 해석하는 것은 죄형법정주의의 한 내용인 유추해석금지원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 징계부가금은 비록 제재의 성격을 갖는 면이 있다고 하지만 어디까지나 행정적 제재의 하나에 불과할 뿐이어서 이를 형벌로 볼 수 없으므로 이에 대해서는 죄형법정주의의 한 내용인 유추해석금지원칙이 적용될 수 없다. 나아가 청구인에 대한 형사사건에서 사기죄가 적용되어 그 판결이 확정되었다 하더라도 당해사건에서는 청구인이 ○○구청 명의의 계좌에 입금된 교통유발부담금을 임의로 인출ㆍ사용한 행위가 지방공무원법상 징계 사유인 공금의 횡령 행위에 해당하는지가 문제 될 뿐, 편취한 행위가 포함되는지는 문제 되지 않으므로, 청구인의 주장은 이유 없다. 5. 결론 따라서 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 아래 6.과 같은 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 강일원의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 6. 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 강일원의 반대의견 심판대상조항이 이중처벌금지원칙이나 무죄추정원칙에 위배되지 않는다는 점에 대해서는 법정의견과 의견을 같이 하지만, 과잉금지원칙에 위배되지 않는다는 법정의견에는 동의하기 어렵다. 심판대상조항이 공무원의 금품 비리 행위를 제재하고 부당이득을 환수한다는 정당한 입법 목적의 달성을 위한 적합한 수단이라는 점은 수긍할 수 있다. 그런데 공무원이 공금을 횡령한 경우 행정절차에 따른 징계(파면, 해임, 강등, 정직, 감봉, 견책) 외에도 형사처벌을 받을 수 있다. 횡령으로 인한 이득액이 5억 원 이상일 때에는 ‘특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률’에 따라 이득액 이하에 상당하는 벌금이 병과되는 가중처벌을 받게 된다. 형사재판에서 금고 이상의 형이 확정(집행유예나 선고유예를 포함한다)되거나 300만 원 이상의 벌금형이 확정되는 경우에는 당연퇴직하게 된다. 또한, 재직 중의 공금 횡령으로 금고 이상의 형을 선고받거나, 징계 파면 또는 해임된 경우 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부가 감액된다. 이러한 징계와 형벌 이외에도 민사상 손해배상책임 및 ‘회계관계직원 등의 책임에 관한 법률’ 상 변상책임도 지게 된다. 공무원이 횡령한 금액이 소액인 경우에는 형사처벌되지 않고 경징계에 그치는 경우가 많아 위에 열거한 제재를 모두 받는 것은 아니므로 심판대상조항에 따라 징계부가금이 추가로 부과되더라도 가혹한 결과를 초래하는 과잉 제재라고 볼 수는 없다. 그러나 공무원이 횡령한 금액이 큰 액수일 경우에는 형벌뿐만 아니라 당연퇴직, 퇴직급여 및 퇴직수당 감액, 변상책임 등 위에 열거한 제재를 대부분 받게 된다. 특히 횡령한 금액을 모두 변제하고 형벌까지 받은 공무원에게 다시 횡령액의 5배 이내의 징계부가금을 부과하는 것은 불필요한 제재의 중복이라고 할 수 있다. 법정의견이 지적하고 있는 것처럼 징계부가금은 경징계에 그치는 소액 횡령에 효과적으로 대응할 수 있는 수단이다. 하지만 형벌의 대상이 되는 다액 횡령의 경우, 특히 그 금액이 커 고액의 벌금이 병과되는 등 무거운 처벌을 받은 공무원에게 징계부가금과 민사상 배상책임까지 부담하도록 하는 것은 부패 문제 해결의 시급성을 감안하더라도 과도한 제재라고 보아야 한다. 징계부가금은 소액 횡령의 경우로 한정하거나, 징계부가금을 부과하는 경우에는 민사책임을 면제하는 등 덜 침해적인 수단으로도 공무원의 금품 비리 행위를 제재하고 부당이득을 환수하는 입법목적을 충분히 달성할 수 있다. 따라서 횡령 행위에 대해 여러 종류의 제재를 이미 받은 공무원에게 덜 침해적인 수단을 마련해 두지 않고 추가로 징계부가금을 부과할 수 있도록 하고 있는 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배된다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2012헌바435

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[ 참조조문 ]

대한민국헌법 제7조 제13조 제27조

지방공무원법 제48조 제69조 제70조

[ 참조판례 ]