전원재판부 2011헌마676, 2013. 7. 25.

【판시사항】 주민투표를 실시함에 있어서 투표인명부 작성기준일을 투표일 전 19일로 정한 주민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9468호로 개정된 것) 제6조 제1항 중 ‘투표인명부 작성기준일(투표일 전 19일을 말한다)’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 작성기준일 이후에 전입신고를 한 청구인으로 하여금 주거지역에서 주민투표를 할 수 없도록 하여 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 주민투표권은 헌법상 보호되는 기본권이 아니라 법률이 보장하는 권리이므로, 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해하는지에 대한 판단은 투표일 전 19일 이전에 전입신고한 자와 투표일 전 19일 이후에 전입신고한 자를 차별 취급하는 것에 합리적 이유가 있는지에 대한 심사로 충분한데, 투표인명부가 확정되기 위해서는 투표인명부 작성 5일, 투표인명부 열람 3일, 이의신청에 대한 결정 1일, 불복신청 1일, 불복신청에 대한 결정 1일 등 합계 11일과 이의신청 및 불복신청에 대한 결정의 통지 기간이 필요하고, 확정된 투표인명부는 8일간 인터넷 홈페이지에서 확인될 수 있도록 하여야 하므로, 법령에서 정한 절차를 모두 거치기 위해서는 최소한 19일의 기간이 필요하다. 따라서 투표인명부 작성기준일을 투표일 전 19일로 정한 것은 합리적인 이유가 있으므로 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 주민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9468호로 개정된 것) 제6조 제1항 중 ‘투표인명부 작성기준일(투표일 전 19일을 말한다)’ 부분 【참조조문】 헌법 제11조 구 공직선거법(2011. 7. 28. 법률 제10981호로 개정되고, 2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정되기 전의 것) 제37조 제1항, 제2항, 제3항, 제4항, 제156조 제1항 주민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9468호로 개정된 것) 제5조 제1항 제1호, 제6조 제2항, 제3항, 제19조 공직선거관리규칙(2009. 2. 19. 중앙선거관리위원회규칙 제305호로 개정된 것) 제10조 제1항, 제2항 【참조판례】 헌재 2001. 2. 22. 2000헌마25, 판례집 13-1, 386, 403-404 【전문】 [당사자] 청 구 인김○모국선대리인 변호사 김용균 [주문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이유] 1. 사건의 개요 가.청구인은 서울특별시 관악구에 거주하다가 2011. 8. 19. 서울특별시 서대문구 ○○동으로 이주하고, 2011. 8. 23. 전입신고를 마친 사람이다. 나.청구인은 2011. 8. 24. 서울특별시에서 실시된 ‘무상급식 지원범위에 관한 서울특별시 주민투표’(이하 ‘이 사건 주민투표’라 한다)에 참여하기 위하여 거주지 투표소인 서울특별시 서대문구 ○○동 제1투표소에서 주민투표를 하려고 하였으나, 서대문구청장이 투표일 전 19일을 기준으로 작성한 투표인명부에 청구인의 성명이 올라 있지 않아 위 투표소에서 주민투표를 할 수 없었다. 다.이에 청구인은 2011. 11. 3. 투표인명부 작성기준일을 투표일 전 19일로 정하고 있는 주민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9468호로 개정된 것, 이하 같다) 제6조 제1항 중 ‘투표인명부 작성기준일’ 부분이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 주민투표를 실시함에 있어서 투표인명부 작성기준일을 투표일 전 19일로 정한 주민투표법 제6조 제1항 중 ‘투표인명부 작성기준일(투표일 전 19일을 말한다)’ 부분이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이고, 이 사건 심판대상조항(밑줄로 그은 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 주민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9468호로 개정된 것) 제6조(투표인명부의 작성 및 확정) ① 주민투표를 실시하는 때에는 투표인명부 작성기준일(투표일 전 19일을 말한다)부터 5일 이내에 투표인명부를 작성하여야 한다. [관련조항] 주민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9468호로 개정된 것) 제5조(주민투표권) ① 19세 이상의 주민 중 제6조 제1항에 따른 투표인명부 작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게는 주민투표권이 있다. 다만, 공직선거법 제18조에 따라 선거권이 없는 사람에게는 주민투표권이 없다. 1.그 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람 또는 ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’ 제6조에 따라 국내거소신고가 되어 있는 재외국민 제6조(투표인명부의 작성 및 확정) ② 투표인명부에 오를 자격이 있는 국내거주자 중 투표일에 자신이 투표소에 가서 투표할 수 없는 자는 투표인명부작성기간 중에 부재자신고를 할 수 있다. ③ 제1항의 규정에 의한 투표인명부의 작성ㆍ확정과 제2항의 규정에 의한 부재자신고의 절차, 부재자신고인명부의 작성 등에 관하여는 공직선거 및 선거부정방지법 제37조 내지 제46조의 규정을 준용한다. 제19조(투표ㆍ개표절차 등) 투표시간, 투표용지, 투표구ㆍ개표구의 설치, 투표ㆍ개표의 절차 및 참관 등 투표ㆍ개표의 관리에 관하여는 공직선거 및 선거부정방지법 제10장(투표) 및 제11장(개표)의 규정을 준용한다. 구 공직선거법(2011. 7. 28. 법률 제10981호로 개정되고, 2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정되기 전의 것) 제37조(명부작성) ① 선거를 실시하는 때마다 구청장(자치구가 아닌 구의 구청장을 포함한다)ㆍ시장(구가 설치되지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수(이하 "구ㆍ시ㆍ군의 장"이라 한다)는 대통령선거에서는 선거일 전 28일, 국회의원선거와 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거에서는 선거일 전 19일(이하 "선거인명부작성기준일"이라 한다) 현재 제15조에 따라 그 관할 구역에 주민등록 또는 국내거소신고가 되어 있는 선거권자(지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거의 경우 제15조 제2항 제3호에 따른 외국인을 포함하고, 제218조의13에 따라 확정된 재외선거인명부 또는 다른 구ㆍ시ㆍ군의 국외부재자신고인명부에 올라 있는 사람은 제외한다)를 투표구별로 조사하여 선거인명부작성기준일부터 5일 이내(이하 "선거인명부작성기간"이라 한다)에 선거인명부를 작성하여야 한다. 이 경우 제218조의13에 따라 확정된 국외부재자신고인명부에 올라 있는 사람은 선거인명부의 비고란에 그 사실을 표시하여야 한다. ② 선거인명부에는 선거권자의 성명ㆍ주소ㆍ성별 및 생년월일 기타 필요한 사항을 기재하여야 한다. ③ 누구든지 같은 선거에 있어 2 이상의 선거인명부에 오를 수 없다. ④ 구ㆍ시ㆍ군의 장은 선거인명부를 작성한 때에는 즉시 그 등본(선거인명부작성 전산자료 복사본을 포함한다) 1통을 관할구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회에 송부하여야 한다. 제156조(투표의 제한) ① 선거인명부에 올라 있지 아니한 자는 투표할 수 없다. 다만, 제41조(이의신청과 결정) 제2항ㆍ제42조(불복신청과 결정) 제2항 또는 제43조(명부누락자의 구제) 제2항의 이유 있다는 결정통지서를 가지고 온 자는 투표할 수 있다. 공직선거관리규칙(2009. 2. 19. 중앙선거관리위원회규칙 제305호로 개정된 것) 제10조(명부작성) ① 구ㆍ시ㆍ군의 장이 법 제37조에 따라 선거인명부를 작성하는 때에는 주민등록표(국내거소신고를 한 재외국민의 경우에는 국내거소신고표를 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 따라 엄정히 조사ㆍ작성하여야 한다. 다만, 천재ㆍ지변 기타 부득이한 사유로 주민등록표에 의하여 선거인명부를 작성할 수 없을 때에는 그 선거권자가 거주하는 통ㆍ리의 장과 그 통ㆍ리에 거주하는 선거권자 2인 이상의 보증으로 작성할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의한 선거인명부는 별지 제2호 서식의 (가)ㆍ(나)ㆍ(라)에 의하여 투표구별로 3통을 작성하여야 한다. 3. 청구인의 주장요지 심판대상조항이 주민투표를 실시함에 있어서 투표인명부 작성기준일을 투표일 전 19일로 정함으로써, 투표일 전 19일 이후에 전입신고를 한 청구인은 주거지역의 투표소에서 투표할 수 없게 되었으므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 선거권을 제한하고, 투표를 통해 현실정치에 직접 참여하고 스스로 민주시민으로서의 정치적 의지를 고양시킬 수 있는 기회를 부당하게 박탈하여 청구인의 행복추구권을 침해하며, 합리적 이유 없이 투표일 전 19일 이후에 전입신고한 자를 투표일 전 19일 이전에 전입신고한 자와 차별취급하여 청구인의 평등권을 침해한다. 4. 판 단 가. 제한되는 기본권 (1) 심판대상조항은 주민투표권을 가진 자 중 투표일 전 19일 이전에 전입신고한 자는 전입한 주소지의 투표인명부에 등재하여 주소지 투표소에서 투표할 수 있도록 함에 비해 투표일 전 19일 이후에 전입신고한 자는 전입한 주소지의 투표인명부에 등재하지 아니하여 주소지 투표소에서 투표를 할 수 없도록 함으로써, 투표일 전 19일 이후에 전입신고한 자는 투표일 전 19일 이전에 전입신고한 자와 비교할 때 동일한 주민투표권자임에도 전입한 주소지의 투표소에서 투표를 할 수 없는 차별이 존재하게 되므로 평등권을 제한받게 된다. (2) 그밖에 심판대상조항으로 말미암아 청구인의 선거권과 행복추구권이 침해되는지에 대하여 보건대, 주민투표권은 그 성질상 법률이 보장하는 권리로서 헌법상의 참정권으로 보장되는 선거권과는 다르므로 심판대상조항에 의하여 청구인의 선거권이 제한되는 것은 아니고, 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가지는바(헌재 2008. 9. 25. 2008헌마456, 판례집 20-2상, 647, 660 참조), 주민투표권 행사의 절차를 형성함에 있어서 투표일 현재 주소지에서 투표할 자유를 요구하는 것은 행복추구권의 보호범위에 포함된다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항이 청구인의 선거권과 행복추구권을 침해한다고 할 수 없다. 나. 평등권 침해 여부 (1) 헌법재판소는 평등권의 침해 여부를 심사함에 있어, 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우와 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 차별취급의 목적과 수단 간에 비례관계가 성립하는지를 검토하는 엄격한 심사척도를 적용하고, 그렇지 않은 경우에는 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지, 즉 자의적인 차별이 존재하는지를검토하는완화된심사척도를적용한다(헌재 2001. 2. 22. 2000헌마25, 판례집 13-1, 386, 403-404 참조). 앞서 본 바와 같이 주민투표권은 헌법상 보호되는 기본권이 아니라 법률이 보장하는 권리이므로, 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해하는지에 대한 판단은 투표일 전 19일 이전에 전입신고한 자와 투표일 전 19일 이후에 전입신고한 자를 차별 취급하는 것에 합리적 이유가 있는지에 대한 심사로 충분하다. (2) 주민투표를 실시하기 위해서는 투표인명부를 작성하여 확정하여야 하고(주민투표법 제6조), 주민투표권은 19세 이상의 주민 중 투표인명부 작성기준일 현재 그 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람에게 부여되며(주민투표법 제5조 제1항 제1호), 주민투표법 제6조 제3항에 의하여 투표인명부 작성ㆍ확정에관하여준용되는공직선거법(주민투표법 제6조 제3항에서 준용되는 법률의 명칭은 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이나 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 제명이 ‘공직선거법’으로 바뀌었다)에 의하면 구ㆍ시ㆍ군의 장은 투표일 전 19일 현재 그 관할구역에 주민등록이 되어 있는 투표권자를 투표구별로 조사하여 투표인명부를 작성하여야 하므로(제37조 제1항), 투표인명부 작성기준일은 주민투표권의 존재 여부를 정하는 기준이 될 뿐만 아니라 투표권자가 구체적으로 투표를 할 투표소를 정하는 기준이 된다. 따라서 투표인명부 작성기준일은 투표일 전에 전입신고를 하여 주소가 변경된 투표권자가 투표권을 행사함에 있어 전입신고일이 투표인명부 작성기준일 전후인지 여부에 따라 투표할 투표소가 달라지는 효과를 발생시키므로, 투표인명부 작성기준일을 정함에 있어서는 합리성이 있어야 한다. (3) 주민투표법 제6조 제3항에 따라 준용되는 공직선거법 규정에 의하여 투표인명부가 확정되는 절차와 그에 소요되는 기간을 살펴보면, 구ㆍ시ㆍ군의 장은 투표인명부 작성기준일로부터 5일 이내에 투표인명부를 작성하여야 하고(공직선거법 제37조), 투표인명부 작성기간 만료일의 다음 날부터 3일간 투표인명부를 열람하게 하여야 하며(제40조), 투표권자가 열람기간 내에 투표인명부에 누락 등이 있다는 이유로 이의신청을 하는 경우 구ㆍ시ㆍ군의 장은 이의신청일 다음 날까지 이에 대한 심사ㆍ결정을 한 뒤 결정내용을 통지하여야 하고(제41조), 이의신청인 등은 통지를 받은 다음날까지 위 결정에 대한 불복신청을 할 수 있으며, 구ㆍ시ㆍ군의 장은 불복신청일의 다음날까지 이에 대한 결정을 한 뒤 결정내용을 통지하여야 하는데(제42조), 위 각 절차를 거치기 위해서는 투표인명부 작성 5일, 투표인명부 열람 3일, 이의신청에 대한 결정 1일, 불복신청 1일, 불복신청에 대한 결정 1일 등 합계 11일과 이에 더하여 이의신청 및 불복신청에 대한 결정의 통지 기간이 필요하다. 한편, 투표인명부는 투표일 전 9일에 확정되어, 구ㆍ시ㆍ군의 장은 다음 날부터 투표일까지 8일간 해당 구ㆍ시ㆍ군이 개설ㆍ운영하는 인터넷 홈페이지에서 투표권자가 투표인명부 등재 여부 및 등재번호, 투표소의 위치를 확인할 수 있도록 하여야 하므로(제44조), 위와 같이 법령에서 정한 절차를 모두 거쳐 투표인명부를 확정하고 이를 투표권자에게 확인시키기 위해서는 최소한 19일(11일+8일)의 기간이 필요하다. (4) 결국 투표인명부 작성기준일을 투표일 전 19일로 정한 것은 위와 같이 투표인명부의 확정에 소요되는 기간을 감안한 것으로서 합리적인 이유가 있다고 할 것이고, 심판대상조항은 투표일 전 19일 이후에 전입신고한 자를 자의적으로 차별하는 것으로 보기 어려우므로, 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 5. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2011헌마676

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[ 참조조문 ]

공직선거법 제18조

공직선거관리규칙

대한민국헌법 제11조

주민투표법 제6조

[ 참조판례 ]

2000헌마25