전원재판부 2011헌바390, 2013. 8. 29.

【판시사항】 "노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 장의 규정에 따른 고용안정ㆍ직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 이미 지원된 것의 반환을 명할 수 있다."라고 규정한 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것) 제35조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부(적극) 【결정요지】 이 사건 법률조항에서는 지원금의 부당수령자에 대한 제재의 목적으로 ‘이미 지원된 것의 반환’과는 별도로 ‘지원을 제한’하도록 하고 있는데, 이러한 지원 제한에 대하여 제한의 범위나 기간 등에 관하여 기본적 사항도 법률에 규정하지 아니한 채 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위반된다. 【심판대상조문】 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것) 제35조 제1항 【참조조문】 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것) 제29조 제1항, 제2항, 제35조 제2항, 제3항 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2010. 5. 31. 법률 제10338호로 개정되기 전의 것) 제31조 제1항, 제32조 제1항 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항, 제20조, 제21조 제1항, 제25조 제1항, 제2항, 제26조, 제27조, 제30조 구 고용보험법 시행령(2007. 10. 17. 대통령령 제20330호로 개정되고, 2008. 9. 18. 대통령령 제21015호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항, 제2항 【참조판례】 헌재 2000. 3. 30. 98헌가8, 판례집 12-1, 286, 293 헌재 2008. 7. 31. 2007헌바85, 판례집 20-2상, 205, 217 【전문】 [당사자] 청구인 ○○병원대표자 병원장 박○철대리인 법무법인 정인담당변호사 황익 외 1인 당해사건부산지방법원 2011구합1970 부당이득금징수처분 취소 [주문] 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것) 제35조 제1항은 헌법에 위반된다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1)청구인은 2007. 8. 23.경 ○○노동청장으로부터 "병원경영과정 I"을 직업능력개발 훈련과정으로 인정받아, 2007. 9. 4.부터 2007. 10. 2.까지 중 8일간 교육대상 직원 65명을 상대로 위 훈련과정을 실시한 후 ○○노동청장에게 위 훈련과정을 포함한 직업능력개발 훈련비용의 지원을 신청하였고, 2008. 1. 22. 향상훈련 자체지원금 4,922,120원을 지급 받았다. (2)○○노동청장은 2011. 1. 21. 청구인에 대하여 위 훈련과정을 수료한 훈련생이 훈련에 참여한 사실이 없음에도 대리 수강하게 하여 수료하는 등의 부정한 방법으로 직업능력개발 훈련비용을 지급받았다는 이유로 부정수령액 75,720원의 반환 및 부정수령액 상당액인 75,720원의 추가징수, 그리고 2008. 1. 22.부터 2009. 1. 21.까지 장려금ㆍ지원금ㆍ직업능력개발 훈련비용 등의 지급을 제한하는 지급제한 처분을 하면서 위 지급제한기간에 지급된 금 239,936,930원을 회수하는 처분(이하 ‘이 사건 지급제한 처분’이라 한다)을 하였다. (3)이에 청구인은 2011. 4. 15. 이 사건 지급제한 처분의 취소를 구하는 소(부산지방법원 2011구합1970)를 제기하는 한편, 위 소송 계속 중 이 사건 지급제한처분의 근거 법률인 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것) 제35조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2011. 11. 17. 기각되자(부산지방법원 2011아371), 2011. 12. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 고용보험법’이라 한다) 제35조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것) 제35조(부정행위에 따른 지원의 제한 등) ① 노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 장의 규정에 따른 고용안정ㆍ직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 이미 지원된 것을 반환하도록 명할 수 있다. [관련조항] 별지 기재와 같다. 2. 청구인의 주장요지 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는 이 사건 지급제한 처분은 일종의 행정제재인 과징금 또는 특별 조세로서의 성격을 가지므로 그 요건과 내용은 법률에 규정되어야 하지, 그 내용을 포괄적으로 시행령에 위임할 수 없다. 그런데 이 사건 법률조항은 법률 자체에서 아무런 기준을 정하지 아니한 채 그 내용을 대통령령에 포괄적으로 위임함으로써 조세법률주의 및 위임입법의 한계를 벗어난 것이고, 이에 따라 청구인의 재산권을 침해하며, 신뢰보호의 원칙에도 위배된다. 3. 판단 가. 이 사건 법률조항의 규정 내용 고용보험법은 고용보험의 시행을 통한 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력개발과 향상 등을 목적으로 제정되었는데(제1조), 근로자의 불안정한 고용상태를 극복하기 위하여 사업주나 피보험자 등(이하 ‘사업주 등’이라 한다)에게 고용안정ㆍ직업능력개발사업에 따른 각종 장려금이나 지원금, 직업능력개발 훈련비용 등(이하 통틀어 ‘지원금’이라 한다)을 지급하고 있다(제20조 내지 제32조). 이 과정에서 사업주 등이 허위의 신고나 허위의 고용관계 등을 성립시켜 지원금을 부정수령할 경우 고용보험의 재정에 심각한 위협을 줄 수 있기 때문에, 이를 방지하기 위해서 지원금 부정수령행위에 대한 여러 가지 제재를 규정하고 있는데, 이 사건 법률조항은 "노동부 장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 장의 규정에 따른 고용안정ㆍ직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 이미 지원된 것을 반환하도록 명할 수 있다."라고 규정하였고, 위 조항의 위임에 따른 구 고용보험법 시행령 제56조 제1항에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금을 지급받거나 받으려는 자에게는 지급받으려는 지원금의 지급을 제한하거나 이미 지급된 지원금이 있으면 그 반환을 명하도록 하는 한편, 같은 조 제2항에서는 지원금을 받은 날이나 지급신청을 한 날로부터 1년 동안 지원금의 지급을 제한하는 지급제한기간의 설정 및 그 기간에 지급된 지원금이 있으면 그 반환을 명하도록 규정하고 있었다. 그리고 구 고용보험법 제35조 제2항에서는 거짓이나 부정한 방법으로 지급 받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 추가로 징수할 수 있도록 별도로 규정하고 있었다. 나. 이 사건 법률조항이 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부 (1) 포괄위임금지원칙 헌법 제75조는 "대통령령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."고 규정하여 위임입법의 헌법상 근거를 마련하는 한편, 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’으로 한정함으로써 일반적이고 포괄적인 위임입법은 허용되지 않는다는 것을 명백히 밝히고 있다. 여기서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위에 관한 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법 조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2008. 7. 31. 2007헌바85, 판례집 20-2상, 205, 217 등). (2) 위임의 필요성 고용보험법상의 각종 지원은 사회적ㆍ경제적 상황, 기업 및 노동시장이 처한 현실, 고용보험의 재정 상황 등에 따라 그 지원의 내용 및 범위가 수시로 변화될 가능성이 있으므로, 이에 전문적이고 탄력적으로 대응하기 위하여 고용보험법은 고용안정ㆍ직업능력개발사업의 구체적 지원 내용 및 범위를 대통령령과 같은 하위 법령에 위임하고 있다. 따라서 고용안정ㆍ직업능력개발사업에 따른 지원금의 부정수령행위에 대한 원상회복 및 행정적 제재를 규정한 이 사건 법률조항 역시 위와 같은 고용보험법의 특성에 비추어 볼 때, 고용안정ㆍ직업능력개발사업의 구체적 지원 내용 및 범위, 고용보험의 재정상황, 위반의 강도ㆍ기간ㆍ횟수 등에 따라 지원금의 반환 범위 및 지급 제한의 내용 등을 적절히 현실화할 필요가 있기 때문에 모든 내용을 법률로 정하는 것보다는 지원금의 반환 범위나 지급제한의 구체적 내용 및 범위를 대통령령에 위임할 필요성이 인정된다. (3) 예측가능성 이 사건 법률조항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용안정ㆍ직업능력개발사업의 지원금을 받거나 받으려는 자에 대하여 지원금의 지급을 제한하거나 이미 지급된 지원금은 사후에 반환하도록 하는 원상회복 및 행정적 제재를 규정한 것으로서 청구인의 재산권을 직접 제한하는 법률이다. 그러므로 그 내용의 일부를 하위법령에 위임하는 경우에는 위임의 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되고, 따라서 행정적 제재의 대상ㆍ사유 및 내용뿐만 아니라 제재기간이나 금액 등과 같은 행정적 제재의 범위까지도 기본적인 사항을 법률에 규정하여야 한다(헌재 2000. 3. 30. 98헌가8, 판례집 12-1, 286, 293 참조). 먼저 이 사건 법률조항은 사업주 등이 부정한 방법으로 지원금을 지급받는 것을 방지하려는데 그 목적이 있으므로 이 사건 법률조항에서 규정하는 ‘이미 지원된 것의 반환’ 범위와 관련하여 대통령령에 위임될 내용은 원상회복을 위하여 사업주 등이 부정한 방법으로 지원받은 금액의 회수에 관한 것임을 쉽게 예측할 수 있다. 그러나 이 사건 법률조항에서는 지원금의 부당수령자에 대한 제재의 목적으로 ‘이미 지원된 것의 반환’과는 별도로 ‘지원을 제한’하도록 하고 있는데, 이러한 지원 제한에 대하여는 제한의 범위나 기간 등에 관하여 기본적 사항도 법률에 규정하지 아니한 채 이를 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있다. 그리하여 구 고용보험법의 목적과 규정내용, 고용안정ㆍ직업능력개발사업의 취지, 지원금의 종류 및 내용 등을 체계적ㆍ유기적으로 종합하여 살펴보아도 일반인으로 하여금 어떤 방식으로, 어느 기간이나 정도의 범위에서 지원금의 지급이 제한되고 그 지급제한기간 동안 지원받은 금액 중 얼마까지 반환하여야 하는지 그 대강의 내용을 법률에서 전혀 예측할 수 없도록 하고 있다. (4) 소결 따라서 이 사건 법률조항은 고용안정ㆍ직업능력개발사업의 지원금을 부정수령한 사업자 등에 대한 지원금의 지급제한기간 및 반환의 내용 및 범위 등에 관한 기본적 사항을 법률에 규정하지 않은 채 이를 포괄적으로 대통령령에 위임함으로써 행정청의 자의적인 법집행을 가능하게 하고 있으므로 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙에 위반된다. 4. 결론 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 [별지] 관련조항 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정되기 전의 것) 제19조(고용안정ㆍ직업능력개발 사업의 실시) ① 노동부장관은 피보험자 및 피보험자였던 자, 그 밖에 취업할 의사를 가진 자(이하 "피보험자등"이라 한다)에 대한 실업의 예방, 취업의 촉진, 고용기회의 확대, 직업능력개발ㆍ향상의 기회 제공 및 지원, 그 밖에 고용안정과 사업주에 대한 인력 확보를 지원하기 위하여 고용안정ㆍ직업능력개발 사업을 실시한다. 제20조(고용창출의 지원) 노동부장관은 고용환경 개선, 근무형태 변경 등으로 고용의 기회를 확대한 사업주에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 필요한 지원을 할 수 있다. 제21조(고용조정의지원)①노동부장관은경기의 변동, 산업구조의 변화 등에 따른 사업 규모의 축소, 사업의 폐업 또는 전환으로 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 근로자에 대한 휴업, 직업전환에 필요한 직업능력개발 훈련, 인력의 재배치 등을 실시하거나 그 밖에 근로자의 고용안정을 위한 조치를 하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업주에게 필요한 지원을 할 수 있다. 제25조(고용안정 및 취업 촉진) ① 노동부장관은 피보험자등의 고용안정 및 취업을 촉진하기 위하여 다음 각 호의 사업을 직접 실시하거나 이를 실시하는 자에게 필요한 비용을 지원 또는 대부할 수 있다. 1. 고용관리 진단 등 고용개선 지원 사업 2.피보험자등의 창업을 촉진하기 위한 지원 사업 3.그 밖에 피보험자등의 고용안정 및 취업을 촉진하기 위한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 ② 제1항에 따른 사업의 실시와 비용의 지원ㆍ대부에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제26조(고용촉진 시설에 대한 지원) 노동부장관은 피보험자등의 고용안정ㆍ고용촉진 및 사업주의 인력 확보를 지원하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 상담 시설, 보육 시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 고용촉진 시설을 설치ㆍ운영하는 자에게 필요한 지원을 할 수 있다. 제27조(사업주에 대한 직업능력개발 훈련의 지원) 노동부장관은 피보험자등의 직업능력을 개발ㆍ향상시키기 위하여 대통령령으로 정하는 직업능력개발 훈련을 실시하는 사업주에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 훈련에 필요한 비용을 지원할 수 있다. 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것) 제29조(피보험자등에 대한 직업능력개발 지원) ① 노동부장관은 피보험자등이 직업능력개발 훈련을 받거나 그 밖에 직업능력 개발ㆍ향상을 위하여 노력하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 필요한 비용을 지원할 수 있다. ②노동부장관은 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 피보험자등의 취업을 촉진하기 위한 직업능력개발 훈련을 실시할 수 있다. 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정되기 전의 것) 제30조(직업능력개발 훈련 시설에 대한 지원 등) 노동부장관은 피보험자등의 직업능력 개발ㆍ향상을 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 직업능력개발 훈련 시설의 설치 및 장비 구입에 필요한 비용의 대부, 그 밖에 노동부장관이 정하는 직업능력개발 훈련 시설의 설치 및 장비 구입ㆍ운영에 필요한 비용을 지원할 수 있다. 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2010. 5. 31. 법률 제10338호로 개정되기 전의 것) 제31조(직업능력개발의 촉진) ① 노동부장관은 피보험자등의 직업능력 개발ㆍ향상을 촉진하기 위하여 다음 각 호의 사업을 실시하거나 이를 실시하는 자에게 그 사업의 실시에 필요한 비용을 지원할 수 있다. 1.직업능력개발 사업에 대한 기술지원 및 평가 사업 2. 기능ㆍ기술 장려 사업 및 자격검정 사업 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업 제32조(건설근로자 등의 직업능력개발 지원) ① 노동부장관은 건설근로자 등 고용상태가 불안정한 근로자를 위하여 직업능력 개발ㆍ향상을 위한 사업으로 대통령령으로 정하는 사업을 실시하는 사업주에게 그 사업의 실시에 필요한 비용을 지원할 수 있다. 구 고용보험법(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것) 제35조(부정행위에 따른 지원의 제한 등) ② 노동부장관은 제1항에 따라 반환을 명하는 경우에는 이에 추가하여 노동부령으로 정하는 기준에 따라 그 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급 받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있다. 다만,「근로자직업능력 개발법」제2조 제1호의 직업능력개발 훈련을 실시하는 자에 대하여는 같은 법 제16조 제5항 제1호 및 제25조 제4항 제1호를 준용한다. ③ 노동부장관은 보험료를 체납한 자에게는 노동부장관이 정하는 바에 따라 이 장의 규정에 따른 고용안정ㆍ직업능력개발 사업의 지원을 하지 아니할 수 있다. 구 고용보험법 시행령(2007. 10. 17. 대통령령 제20330호로 개정되고, 2008. 9. 18. 대통령령 제21015호로 개정되기 전의 것) 제56조(부정행위에 따른 지원금 등의 지급 제한) ① 노동부장관은 법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 다음 각 호의 지원금, 장려금 또는 직업능력개발 훈련비용을 받거나 받으려는 자에게는 그 나머지 지원금, 장려금 또는 직업능력개발 훈련비용이나 지급 받으려는 지원금, 장려금, 직업능력개발 훈련비용은 지급하지 아니하며, 이미 지급된 지원금, 장려금 또는 직업능력개발 훈련비용에 대하여는 반환을 명하여야 한다. 1.제13조부터 제17조까지, 제19조, 제22조부터 제38조까지 및 제55조에 따른 지원금이나 장려금 2. 제41조, 제43조부터 제54조까지의 규정에 따른 직업능력개발 훈련비용 ② 법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항 각 호의 지원금, 장려금이나 직업능력개발 훈련비용을 받거나 받으려 한 자에 대하여는 지원금, 장려금 또는 직업능력개발 훈련비용을 받은 날이나 지급 신청을 한 날부터 1년 동안 지원금, 장려금 또는 직업능력개발 훈련비용을 지급하지 아니하며, 노동부장관은 지급제한기간에 지급된 지원금, 장려금 또는 직업능력개발 훈련비용에 대하여는 반환을 명하여야 한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2011헌바390

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

고용보험법 제35조

고용보험법시행령 제56조

대한민국헌법 제75조

근로자직업능력개발법 제2조 제16조

[ 참조판례 ]

98헌가8
2007헌바85