전원재판부 2011헌마63, 2013. 7. 25.

【판시사항】 가.번호통합과 번호이동에 관한 구 통신위원회와 방송통신위원회 의결 및 방송통신위원회의 번호통합정책 추진경과 등에 관한 홈페이지 게시의 공권력 행사성 인정 여부(소극) 나.한시적 번호이동을 허용하도록 한 방송통신위원회의 2010. 10. 15.자 이행명령(이하 ‘이 사건 이행명령’이라 한다)이 010번호 이외의 식별번호를 사용하는 청구인들의 인격권, 개인정보자기결정권, 재산권을 제한하는지 여부(소극) 다.이 사건 이행명령이 청구인들의 행복추구권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가.구 통신위원회의 2006. 4. 17.자 의결 및 방송통신위원회의 2010. 9. 15.자 의결은 이동전화의 번호 통합과 번호이동에 관한 사항을 내부적으로 결정한 행위이고, 방송통신위원회의 홈페이지 게시는 번호통합정책 및 번호이동제도를 국민들에게 널리 알리고자 한 것일 뿐이어서, 모두 청구인들의 법적 지위에 영향을 미치지 아니하는 것이므로 공권력 행사에 해당한다고 볼 수 없다. 나.이동전화번호를 구성하는 숫자가 개인의 인격 내지 인간의 존엄과 관련성을 가진다고 보기 어렵고, 이 사건 이행명령으로 인하여 청구인들의 개인정보가 청구인들의 의사에 반하여 수집되거나 이용되지 않으며, 이동전화번호는 유한한 국가자원으로서 청구인들의 번호이용은 사업자와의 서비스 이용계약 관계에 의한 것일 뿐이므로 이 사건 이행명령으로 청구인들의 인격권, 개인정보자기결정권, 재산권이 제한된다고 볼 수 없다. 다.이 사건 이행명령은, 구 전기통신사업법(2010. 3. 22. 법률 제10166호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제58조 제1항 및 제3항에 근거한 것으로서 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 나아가 번호 통합은 충분한 번호자원을 확보하고, 식별번호의 브랜드화 문제를 해결하기 위한 것으로서 그 필요성을 인정할 수 있고, 그 목적 달성을 위하여 번호이동의 제한은 불가피하다. 또 이 사건 이행명령은 사용자의 의사에 반하는 번호의 변경을 강제하는 것은 아니고, 번호변경에 따르는 사용자의 불편을 줄이기 위한 여러 방편도 마련하고 있다는 점에서 청구인들에게 수인하기 어려운 부담을 지우는 것이라 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 이행명령이 합리적 이유없이 청구인들의 행복추구권을 침해한다고 볼 수 없다. 재판관 이정미, 재판관 김창종, 재판관 조용호의 이 사건 이행명령에 관한 반대의견 2006. 6.경부터 010 번호를 사용하는 이용자에 한하여만 기존 번호를 그대로 유지한 채 2세대 서비스에서 3세대 서비스로의, 이른바 ‘번호이동’이 허용되었고, 청구인들과 같이 010 이외의 번호 사용자들에게는 번호이동이 허용되지 않았다. 그런데 이 사건 이행명령은 010 이외의 번호를 사용하는 2세대 서비스 이용자의 경우에도 한시적으로 기존번호를 그대로 유지하면서 3세대 서비스를 이용할 수 있도록 번호이동을 허용하는 것이므로, 이는 010 이외의 번호 이용자에게 편의를 제공해 주는 수혜적인 조치이다. 따라서 이 사건 이행명령으로 인하여, 청구인들의 기본권이 침해될 가능성이나 위험성이 없다. 【참조조문】 헌법 제10조 헌법재판소법 제68조 제1항 구 전기통신사업법(2010. 3. 22. 법률 제10166호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제58조 제1항, 제3항 【전문】 [당사자] 청 구 인1. 별지1 목록과 같음(2011헌마63) 2. 별지2 목록과 같음(2011헌마468) 청구인들의 대리인 법무법인 장백담당변호사 조명선 외 2인 청구인 서○기, 전○휘, 최○진의 대리인 법무법인 선우담당변호사 우양태 청구인들의 복대리인 법무법인 메리트담당변호사 최수진 피청구인방송통신위원회대리인 법무법인 광장담당변호사 지영철 외 3인 [주문] 1. 청구인들의 심판청구 중 방송통신위원회가 2010. 10. 15. 전기통신사업자들에 대하여 한 이행명령 중 ‘이동전화 식별번호를 010으로 변경하는 데 사전 동의한 이동전화 식별번호 011, 016, 017, 018, 019의 사용자들에 대하여 2011. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지 한시적으로 2세대 서비스와 3세대 서비스 등 사이의 번호이동을 허용’하도록 한 부분에 대한 심판청구를 모두 기각한다. 2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1)청구인들은 ○○ 주식회사, 주식회사 □□, 주식회사 △△ 등 전기통신사업자들(다음부터 ‘사업자들’이라 한다)과 이동전화 식별번호 011, 016, 017, 018, 019(다음부터 ‘이 사건 식별번호’라 한다)를 사용하는 셀룰러 또는 개인휴대통신 서비스(다음부터 ‘2세대 서비스’라 한다) 이용계약을 체결한 사람들이다. (2) 청구인들은 2011. 1. 11.과 2011. 7. 7. 사업자들에게 현재 사용하는 번호를 그대로 유지한 채 아이엠티(IMT) 서비스 또는 와이브로(WiBro), 엘티이(LTE) 서비스 등(다음부터 ‘3세대 서비스 등’이라 한다)에 대한 이용계약의 체결을 요청하였다. 그런데 사업자들은 전기통신사업법 제48조, 전기통신번호관리세칙 제8조 제2항 제3호, 제23조의2, 피청구인의 번호 통합정책 및 피청구인의 사업자들에 대한 2010. 10. 15.자 이동전화 번호이동성 개선 이행명령 등을 근거로 청구인들이 이 사건 식별번호를 010으로 변경하지 않는 한, 3세대 서비스 등을 이용할 수 없다며 청구인들의 요청을 거부하였다. (3)이에 청구인들은, ① 피청구인이 2010. 10. 28. 홈페이지를 통하여 번호 통합계획을 발표하는 등 번호 통합정책을 수립ㆍ실시한 행위, ② 2세대 서비스 이용자들이 종전의 전기통신번호를 유지하면서 3세대 서비스 등으로의 서비스 변경을 하는 것(다음부터 ‘번호이동’이라 한다)을 원칙적으로 금지한 행위, ③ 2011. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지 한시적으로, 2014. 1. 1. 이후 이 사건 식별번호를 010으로 변경하는 데 동의하는 경우에만 번호이동을 할 수 있도록 한 행위가 청구인들의 개인정보자기결정권, 인격권, 재산권, 행복추구권, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 2011. 2. 10.(2011헌마63) 및 2011. 8. 19.(2011헌마468) 위 각 행위의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 및 관련조항 청구인들은 피청구인의 번호 통합계획 및 이를 위한 번호이동의 제한행위와 번호 변경을 조건으로 한 한시적 번호이동 허용행위가 위헌이라고 주장하고 있으나, 구체적으로 피청구인의 공권력 행사를 특정하고 있지 아니하다. 따라서 청구인들의 주장요지를 종합적으로 고려하여 다음과 같이 심판의 대상을 정한다. 이 사건 심판의 대상은, ① 구 통신위원회(피청구인 방송통신위원회는 2008. 2. 29. 법률 제8867호로 ‘방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률’이 제정 및 공포되면서 부칙 제2조에 따라 구 정보통신부에 소속된 구 통신위원회의 사무를 승계하였다)의 2006. 4. 17. 제128차 통신위원회 의결 중 ‘이동전화 식별번호 010 사용자에 한하여 2세대 서비스와 3세대 서비스 등 사이의 번호이동을 허용’하기로 한 부분(다음부터 ‘2006. 4. 17.자 의결’이라 한다), ② 구 통신위원회가 2006. 5. 1. 사업자들에 대하여 한 이행명령 중 ‘이동전화 식별번호 010 사용자에 한하여 2세대 서비스와 3세대 서비스 등 사이의 번호이동을 허용’하도록 한 부분(다음부터 ‘2006. 5. 1.자 이행명령’이라 한다), ③ 피청구인의 2010. 9. 15. 제55차 방송통신위원회 전체회의 의결 중 ‘이 사건 식별번호를 회수하고 이동전화 식별번호를 010으로 통합하는 정책을 지속적으로 추진하고, 번호의 통합은 2세대 서비스를 종료하는 시점에 완료하며, 이동전화 식별번호를 010으로 변경하는 데 사전 동의한 이 사건 식별번호 사용자에 대하여 2011. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지 한시적으로 2세대 서비스와 3세대 서비스 등 사이의 번호이동을 허용’하기로 한 부분(다음부터 ‘2010. 9. 15.자 의결’이라 한다), ④ 피청구인이 2010. 10. 15. 사업자들에 대하여 한 이행명령 중 ‘이동전화 식별번호를 010으로 변경하는 데 사전 동의한 이 사건 식별번호의 사용자에 대하여 2011. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지 한시적으로 2세대 서비스와 3세대 서비스 등 사이의 번호이동을 허용’(다음부터 ‘한시적 번호이동’이라 한다)하도록 한 부분(다음부터 ‘2010. 10. 15.자 이행명령’이라 한다), ⑤ 피청구인이 2010. 12. 28.경부터 인터넷 홈페이지(www.○○.go.kr)를 통하여 번호 통합정책의 배경, 추진경과, 필요성, 기대효과 등을 소개한 행위(다음부터 ‘홈페이지 게시’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항의 내용은 다음과 같다. [관련조항] 구 전기통신사업법(2010. 3. 22. 법률 제10166호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제48조(전기통신번호관리계획)①방송통신위원회는 전기통신역무의 효율적인 제공 및 이용자의 편익과 전기통신사업자 간의 공정한 경쟁환경 조성 등을 위하여 전기통신번호 관리계획을 수립ㆍ시행하여야 한다. ② 방송통신위원회는 제1항에 따른 계획을 수립하면 이를 고시하여야 한다. 수립된 계획을 변경하였을 때에도 또한 같다. 제58조(전기통신번호이동성)①방송통신위원회는 이용자가 전기통신사업자 등의 변경에도 불구하고 종전의 전기통신번호를 유지할 수 있도록 전기통신번호이동성에 관한 계획(이하 이 조에서 "번호이동성계획"이라 한다)을 수립ㆍ시행할 수 있다. ③방송통신위원회는 번호이동성계획을 시행하기 위하여 관계 전기통신사업자에게 필요한 조치를 하도록 명할 수 있다. ⑤전기통신번호이동성의 시행에 관한 사항과 번호이동성관리기관의 지정 및 그 업무 처리 등에 필요한 사항은 방송통신위원회가 정하여 고시한다. 전기통신사업법(2010. 3. 22. 법률 제10166호로 개정된 것) 제58조(전기통신번호이동성) ② 번호이동성계획에는 다음 각 호의 내용이 포함되어야 한다. 1. 전기통신번호이동성 대상 서비스의 종류 2. 전기통신번호이동성 대상 서비스별 도입시기 3.전기통신번호이동성 시행에 필요한 비용의 전기통신사업자별 분담에 관한 사항 전기통신번호관리세칙(2011. 7. 18. 방송통신위원회고시 제2011-38호) 제8조(식별번호또는국번호의부여)②서비스별 사업자의 식별번호는 다음 각 호와 같이 부여한다. 3. 이동전화사업자 가.셀룰러 및 개인휴대통신(나목은 제외) : 01Y(Y=0, 1, 6, 7, 8, 9) 나.셀룰러 및 개인휴대통신 중「전기통신사업법」제62조 제1항 단서에 따라 전기통신설비의 설치승인을 얻어 2007년 9월 1일 이후에 제공되는 서비스 : 010 다. 아이엠티(IMT) : 010 ⑥제5항에도 불구하고 제20조 및 제21조에 따라 사업자는 매년 번호사용 계획과 사용현황을 제출하여야 하며, 방송통신위원회는 경쟁구도와 수요의 변화에 따라 번호자원을 더욱 효율적으로 사용하기 위하여 필요한 경우 미리 부여된 국번호의 전부 또는 일부를 회수할 수 있다. 제21조(번호사용현황 제출 및 번호의 회수 등) ② 방송통신위원회는 번호의 사용이 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 그 번호의 변경 또는 회수 등을 명할 수 있다. 7.제1조에 따른 목적을 달성하기 위하여 번호계획이 변경되거나 제23조의2에 따른 번호 통합계획이 수립되는 경우 8. 번호자원이 효율적으로 관리되지 않은 경우 제23조의2(번호 통합) 방송통신위원회는 제1조에 따른 목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에는 번호 통합계획을 수립할 수 있다. 전기통신번호관리세칙 부칙(2010. 11. 11. 방송통신위원회고시 제2010-37호로 개정된 2008. 5. 19. 방송통신위원회고시 제2008-63호) 제3조(셀룰러 및 개인휴대통신 식별번호 부여방식) ②사업자의 변경 없이 제8조 제2항 제3호 나목의 서비스로 통신단말장치를 변경하는 이동전화 역무(셀룰러 및 개인휴대통신) 가입자에게 010번호를 부여한다. 다만, 2011년 1월 1일부터 2013년 12월 31일까지 그 적용을 유예한다. 이동전화서비스 번호이동성 시행 등에 관한 기준(2012. 10. 4. 방송통신위원회고시 제2012-56호) 제2조(정의) 이 고시에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "번호이동"이라 함은 가입자가 전기통신사업자 또는 이동전화서비스(셀룰라, 개인휴대통신, 아이엠티이천)의 변경에도 불구하고 종전의 전기통신번호를 유지하는 것을 말한다. 2."번호이동성"이라 함은 가입자가 전기통신사업자 또는 이동전화서비스의 변경에도 불구하고 종전의 전기통신번호를 유지하는 제도를 말한다. 다. 청구취지 변경에 대한 판단 청구인들은 2013. 7. 8. ① 구 정보통신부가 2002. 1. 21. 제75차 통신위원회 의결로 이 사건 식별번호를 회수하고 010으로 이동전화 식별번호를 통합하기로 한 이후 피청구인이 2010. 10. 15. 사업자들에게 번호통합정책 촉진을 위한 한시적 번호이동만을 허용하는 취지의 이행명령을 하는 등 이동전화 식별번호를 010으로 통합하기 위하여 한 일련의 공권력 행사, ② 피청구인이 청구인들의 번호이동을 금지하는 행위, ③ 2010. 11. 11. 방송통신위원회고시 제2010-37호로 개정된 전기통신번호관리세칙(방송통신위원회고시 제2008-63호) 부칙 제3조 제2항 단서의 위헌확인을 구하는 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 제출하였다. 헌법재판에 있어서 심판청구서의 청구취지는 심판대상을 확정하기 위한 전제로서의 의미만을 갖고 헌법재판소가 이에 전적으로 구속되는 것은 아니다. 따라서 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여 심판대상을 확정하되 다만 청구취지의 변경이 있는 경우 이를 적극 고려하여 심판대상을 확정하면 충분하다(헌재 2007. 5. 31. 2003헌마579, 판례집 19-1, 661, 674). 청구인들이 제출한 원래의 헌법소원심판청구서에 의하더라도, 청구인들은 피청구인이 이동전화 식별번호를 010으로 통합하기 위하여 한 일련의 공권력 행사 및 그 과정에서 이루어진 번호이동 제한행위와 한시적 번호이동 허용행위를 다투고 있음이 분명하다. 청구인들이 청구취지 변경신청을 하면서 2010. 11. 11. 방송통신위원회고시 제2010-37호로 개정된 전기통신번호관리세칙(방송통신위원회고시 제2008-63호) 부칙 제3조 제2항 단서의 위헌확인을 구하는 부분은 번호이동 금지 및 한시적 번호이동 허용행위의 위헌성을 다투면서, 법적 근거가 없는 번호이동의 제한이 청구인들의 기본권을 침해한다는 주장으로 이해될 수 있다. 결국 청구인들의 청구취지 변경신청은 본래적 의미의 소의 변경에 해당하지 아니하고, 다만 종전의 주장을 보충하는 것으로 볼 수 있으므로, 앞에서 확정한 심판대상에 대하여만 판단하기로 한다. 2. 청구인들의 주장 가. 피청구인의 번호 통합계획은 전기통신사업법 제48조 제2항에 따라 반드시 고시로 규율되어야 함에도 불구하고 피청구인은 이에 대하여 아무런 고시를 제정한 사실이 없고, 전기통신번호관리세칙은 모법인 전기통신사업법의 위임범위를 벗어난 것으로서 번호통합의 근거가 될 수 없다. 따라서 피청구인의 번호 통합계획은 법적 근거가 없는 것으로 적법절차원리 내지 법률유보원칙에 위배된다. 이와 같이 현행법상 번호이동을 제한하는 명문 규정이 존재하지 아니하고, 번호 통합 자체가 적법절차 내지 법률유보원칙에 위배되는 이상, 번호 통합을 위하여 청구인들의 번호이동을 금지하거나 제한하는 것도 적법절차원리 내지 법률유보원칙에 위배된다. 나.피청구인의 번호 통합 및 이를 위한 번호이동의 제한행위는 중요한 재산적 가치가 있는 이동전화번호의 사적 유용성과 사적 처분권을 박탈하는 것이고, 개인의 정체성과 개별성을 상징하는 정보로서 개인별로 특별한 의미와 사연이 있는 이동전화번호를 사용할 수 없도록 하여 청구인들의 인격권, 개인정보자기결정권, 행복추구권을 침해한다. 다.피청구인의 행위는 이동전화 식별번호 010을 사용하는 사람과 이 사건 식별번호를 사용하는 사람을 합리적 이유 없이 차별취급하여 청구인들의 평등권을 침해한다. 3. 판 단 가. 2006. 4. 17.자 의결 및 2010. 9. 15.자 의결에 대한 심판청구에 관한 판단 헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있다. 여기에서 ‘공권력’이란 입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 행사하는 모든 국가기관ㆍ공공단체 등의 고권적 작용을 말하고, 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2008. 1. 17. 2007헌마700, 판례집 20-1상, 139, 154-155). 그런데 위 각 의결은 피청구인이 이동전화의 번호 통합과 번호이동에 관한 사항을 내부적으로 결정한 행위로서 그 자체로서 국민 개개인에 대하여 직접 효력을 가지는 것이 아니다. 즉 피청구인의 위 의결만으로는 국민(이동전화사업자나 이용자)의 권리의무를 변동시킬 수 없고, 위 의결에 따라 피청구인이 국민에 대하여 구체적 처분을 하였을 때에 비로소 국민의 권리의무에 영향을 미치게 되는 것이다. 따라서 피청구인의 위 각 의결은 공권력의 행사에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다. 나. 홈페이지 게시에 대한 심판청구에 관한 판단 공고 등이 법령에 근거하여 법령의 내용을 구체적으로 보충하거나 세부적인 사항을 확정하는 것일 때에는 공권력의 행사에 해당한다(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마882, 판례집 16-1, 441, 450 참조). 그러나 그것이 법령에 정해지거나 이미 다른 공권력 행사를 통하여 결정된 사항을 단순히 알리는 것 또는 대외적 구속력이 없는 행정관청 내부의 해석지침에 불과한 것인 때에는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다(헌재 2010. 4. 29. 2009헌마399, 판례집 22-1하, 147, 155). 이 사건에서 홈페이지 게시는 피청구인이 그 동안 추진 내지 시행해 온 번호 통합정책 및 번호이동제도를 국민들에게 널리 알리고자 한 것으로 보이고, 달리 관련 법령의 위임을 받아 그 내용을 구체화하거나 법령의 구체적인 내용을 보충하는 것에 해당한다고 보이지 않는다. 또 홈페이지 게시 중 ‘010 번호통합정책을 지속적으로 추진하고, 번호통합은 최종적으로 2세대 서비스를 종료하는 시점(2018년경으로 예상)에 완료하기로 한 부분’은 번호통합정책의 방향을 확인한 것에 불과하여 그 자체로서 대외적 구속력을 가지거나 청구인들의 법적 지위에 영향을 미친다고 보기 어렵다. 나아가 ‘번호통합을 촉진시키기 위해 이 사건 식별번호 이용자가 2014. 1. 1.부터 010으로 번호를 변경하기로 사전에 동의하는 경우 동일 사업자 내에서 2011. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지 이 사건 식별번호를 변경하지 않고 3세대 서비스 등을 이용할 수 있도록 허용하기로 한 부분’은 피청구인의 2010. 10. 15.자 이행명령과 동일한 내용으로 이를 다시 알린 것에 불과할 뿐 이로 인하여 새로이 청구인들의 법적 지위에 영향이 있는 것이 아니다. 따라서 홈페이지 게시는 공권력의 행사에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 부분 심판청구도 부적법하다. 다. 2006. 5. 1.자 이행명령에 대한 심판청구에 관한 판단 전기통신번호관리세칙(2003. 2. 17. 정보통신부고시 제2003-17호) 부칙 제3항에 기초하여 2004. 1. 1. 이후에는 이동전화 역무(셀룰러 및 개인휴대통신) 신규 가입자 및 번호변경 가입자에게 010 번호만이 부여되었다. 따라서 청구인들은 이미 2004. 1. 1. 이전에 이 사건 식별번호를 사용하고 있었던 것으로 추정되고, 청구인들의 주장에 의할 때 가장 늦게 이 사건 식별번호를 사용하기 시작한 사람도 2009년에는 이 사건 식별번호를 사용하기 시작한 사실을 인정할 수 있다. 그렇다면 2011. 2. 10.(2011헌마63) 및 2011. 8. 19.(2011헌마468) 청구된 위 이행명령에 대한 심판청구는 기본권 침해 사유가 있은 날부터 1년을 도과한 것으로서 부적법하다. 라. 2010. 10. 15.자 이행명령에 대한 심판청구에 관한 판단 (1) 법률유보원칙 위배 여부 구전기통신사업법제58조제1항은피청구인으로 하여금 전기통신번호이동성에 관한 계획을 수립ㆍ시행할 수 있도록 하고, 제3항은 피청구인이 번호이동성 계획을 시행하기 위하여 관계 전기통신사업자에게 필요한 조치를 명할 수 있도록 하고 있다. 번호이동성 계획에는 전기통신번호이동성 대상 서비스의 종류, 대상 서비스별 도입시기, 전기통신번호이동성 시행에 필요한 비용의 전기통신사업자별 분담에 관한 사항이 포함되어야 하나(전기통신사업법 제58조 제2항) 그 밖의 내용에 관하여는 특별한 제한이 존재하지 아니한다. 또 구 전기통신사업법 제58조 제5항에 따라 이동전화서비스 번호이동성의 시행에 관한 사항 등 필요한 사항을 정하고 있는 ‘이동전화서비스 번호이동성 시행 등에 관한 기준’(방송통신위원회 고시)에도 번호이동성 계획의 내용에 관한 특별한 제한은 존재하지 아니한다. 2010. 10. 15.자 이행명령은 번호이동 신청권자의 범위와 신청시기를 제한하는 것으로서 구 전기통신사업법 제58조 제1항 등의 규정에 따라 피청구인의 번호이동성에 관한 계획을 시행하기 위하여 필요한 조치를 내용으로 하고 있다. 따라서 위 이행명령이 법률상 근거 없이 기본권을 제한하는 것으로서 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수 없다. (2) 인격권, 개인정보자기결정권, 재산권 침해 여부 이동전화번호를 구성하는 숫자가 개인의 인격 내지 인간의 존엄성과 어떠한 관련을 가져 이러한 숫자의 변경이 개인의 인격 내지 인간의 존엄성에 영향을 미친다고 보기는 어렵다. 따라서 위 이행명령에 의하여 청구인들의 인격권이 제한된다고 볼 수 없다. 또한 위 이행명령으로 인해 청구인들의 의사에 반해서 개인정보를 수집하거나 이용할 가능성이 발생하는 것은 아니다. 따라서 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리가 위 이행명령에 의하여 제한된다고 볼 수도 없다. 나아가 이동전화번호는 유한한 국가자원으로서, 청구인들이 오랜 기간 같은 이동전화번호를 사용해 왔다 하더라도 이는 국가의 이동전화번호 관련 정책 및 이동전화 사업자와의 서비스 이용계약 관계에 의한 것일 뿐, 청구인들이 이동전화번호에 대하여 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리인 재산권을 가진다고 볼 수 없다. 따라서 위 이행명령에 의하여 청구인들의 재산권이 제한된다고 할 수도 없다. (3) 행복추구권 침해 여부 청구인들은 오랜 기간 동일한 이동전화번호를 사용하여 온 사람들로서 개인별로 특별한 의미와 사연이 있는 이동전화번호를 계속하여 사용하기를 원하고 있다. 이러한 번호를 바꾸게 하는 것은 청구인들의 행복추구권을 침해한다고 볼 수 있는 여지가 있다. 그런데 전기통신번호는 국가와 전기통신사업자가 관리하는 유한한 국가자원으로서 이동전화번호의 관리에 있어 피청구인에게 넓은 범위의 형성의 자유가 부여되어 있다. 그러므로 이 사건에서는 피청구인이 자신에게 부여된 형성의 범위를 벗어나 자의적으로 이행명령을 함으로써 청구인들의 행복추구권을 침해하였는지 여부가 문제된다. 먼저 위 이행명령의 바탕이 된 피청구인의 번호 통합정책에 관하여 살펴보면, 피청구인의 번호 통합정책은, 이동전화의 식별번호 가운데 이 사건 식별번호를 회수하고 010으로 모두 통일하는 체계로 이행하는 것을 내용으로 한다. 이는 2000년대 초반 이동전화사업자의 식별번호 브랜드화 영업과 이용자들의 이동전화번호 고수 경향 등으로 통신시장에서의 공정한 서비스 경쟁이 저해되는 결과가 발생하고, 국가자원인 전기통신번호가 기업의 브랜드로 간주되어 번호의 소유ㆍ관리 주체가 모호하게 되는 등 여러 문제가 발생함에 따라 추진된 것이다. 구 통신위원회는 2002. 1. 21. 3세대 서비스의 개시를 앞두고 향후 3세대 서비스에 대해서는 사업자에 관계없이 식별번호를 010으로 통합하여 부여하고, 3세대 서비스 개시 후 5년 이내에 기존의 식별번호를 회수하기로 결정하였다(제75차 통신위원회). 피청구인이 추진하고 있는 번호 통합은, ① 이동전화 간 통화에서 식별번호를 누르는 과정을 생략할 수 있게 하여 이용자의 편익을 증대시키고, ② 미래의 번호 수요 및 신규 서비스 도입에 대비해 충분한 예비 번호자원을 확보하며, ③ 과거 이동통신 시장에서 공정경쟁의 저해 요소로 지적되었던 식별번호의 브랜드화 문제를 해결한다는 점에서 그 필요성을 인정할 수 있다. 이러한 번호 통합정책과는 별개로, 식별번호의 브랜드화 문제를 해소하기 위한 정책으로 도입된 번호이동 제도는, 이용자가 전기통신사업자나 이동전화서비스를 변경하더라도 기존에 사용하던 번호를 계속 유지할 수 있게 하는 것으로서, 이동전화서비스에 대해서는 2004. 1. 1. 2세대 서비스 간의 번호이동이 시행되었다. 2010. 10. 15.자 이행명령은 위와 같은 번호이동 제도를 번호 통합의 촉진을 위한 방편으로 이용한 것으로 볼 수 있다. 그런데 이 사건 식별번호 이용자에게 번호이동을 무제한으로 허용할 경우 010 번호로의 통합은 완성될 수 없으므로, 번호 통합정책의 목적을 달성하려면 이 사건 식별번호 이용자의 번호이동을 제한하는 것은 불가피하다. 한편, 2010. 10. 15.자 이행명령은 이 사건 식별번호의 사용자들에게 식별번호를 010으로 변경할 것을 직접 강제하는 것은 아니다. 즉 이 사건 식별번호 사용자가 기존의 2세대 서비스를 이용하는 경우에는 한시적 번호이동 종료와 관계없이 이 사건 식별번호를 그대로 사용할 수 있도록 함으로써 사용자의 의사에 반하는 번호의 변경이 이루어지 않도록 하고 있다. 또한 010으로 식별번호를 변경하는 데 사전 동의하고 번호이동을 한 사람들에게는 번호변경시점부터 3년 동안 이 사건 식별번호를 포함하는 기존의 이동전화번호를 발신번호로 표시해 주는 서비스를 제공하도록 하고, 변경 전 번호와 변경 후 번호가 최대한 동일성을 유지하도록 하며, 변경 전 번호로 착신되는 전화를 변경 후 번호로 자동 연결함과 아울러 변경된 번호를 발신자에게 안내하도록 하는 등 이 사건 식별번호 이용자의 불편을 줄이기 위한 여러 방편도 마련되어 있다는 점에서 위 이행명령이 청구인들에게 수인하기 어려운 부담을 지우는 것이라 보기도 어렵다. 나아가 번호이동성 제도가 큰 성과를 거둠으로써 식별번호의 브랜드화 문제가 상당부분 해소되었음에도 번호 통합정책을 계속 추진하는 것이 여전히 필요한가에 관한 의문이 제기될 수도 있다. 그러나 이는 시장에 의한 자발적 변화가 아니라 010 번호통합정책 및 번호이동성 제도의 시행 등에 기인한 바가 크고, 번호자원의 효율성 측면에서의 번호 통합의 필요성은 여전하다. 이러한 사정에 2013년 5월 기준으로 이동전화 전체 가입자 중 010 번호 이용비율이 95%(010으로 식별번호를 변경하는 데 사전 동의하고 한시적 번호이동을 선택한 이용자 144만 명 포함)에 이르는 현실을 더하여 보면, 번호 통합의 추진으로 인하여 제한되는 사익이 이로 인하여 이루고자 하는 공익보다 현저히 중대하다고 보기도 어렵다. 이러한 점을 종합적으로 고려하면, 피청구인이 번호 통합정책의 추진을 위하여 제한적인 번호이동만이 가능하도록 한 2010. 10. 15.자 이행명령은 합리적 이유 없이 청구인들의 행복추구권을 침해한다고 할 수 없다. (4) 평등권 침해 여부 위 이행명령이 이 사건 식별번호를 사용하는 2세대 서비스 이용자와 010 번호를 사용하는 2세대 서비스 이용자를 합리적 이유 없이 차별취급하여 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부는, 결국 식별번호 통합정책이 합리적 이유가 있는지 또 식별번호 통합정책을 번호이동과 결부시킨 것이 합리적 이유가 있는지의 문제로 귀결된다. 그런데 이미 위에서 본 것처럼 피청구인의 식별번호 통합정책과 이를 위한 번호이동 제한 정책에는 합리적 이유가 인정된다. 따라서 위 이행명령이 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수도 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 2010. 10. 15.자 이행명령에 대한 심판청구는 모두 기각하고, 청구인들의 나머지 심판청구는 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 재판관 이정미, 재판관 김창종, 재판관 조용호의 아래 5.와 같은 2010. 10. 15.자 이행명령에 관한 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 의견이 일치되었다. 5. 재판관 이정미, 재판관 김창종, 재판관 조용호의 2010. 10. 15.자 이행명령에 관한 반대의견 우리는, 2010. 10. 15.자 이행명령으로 인하여 청구인들의 기본권이 침해될 가능성이나 위험성이 없어서 이 부분에 대한 심판청구도 각하하는 것이 옳다고 생각하므로 다음과 같이 그 이유를 밝힌다. 가. 식별번호 010 통합정책의 시행 경과 (1)구 정보통신부(통신위원회)는 2002. 1.경 이 사건 식별번호(011, 016, 017, 018, 019)의 브랜드화 방지, 통신 번호 자원의 효율적인 관리 및 사업자간 공정 경쟁을 통한 이용자의 편익 증진 등을 위하여 장기적으로 이 사건 식별번호를 010으로 통합하기로 결정하였다. 또한 3세대 서비스를 도입하면서 공통 식별번호 체계를 확립하고자 3세대 서비스에는 식별번호 010을 부여하기로 결정하였다. 그리고 2004. 1. 1.부터는 2세대 서비스의 신규 가입자와 번호변경 가입자에게도 식별번호 010을 부여하기로 결정하였다. (2)구 정보통신부(통신위원회)는 2006. 6.경부터는 식별번호 010을 사용하는 이용자에 한하여만 기존 번호를 그대로 유지한 채 2세대 서비스에서 3세대 서비스로 전기통신사업자 등을 변경하는 이른바 ‘번호이동’을 허용하기로 결정하였다. (3)피청구인은 2010. 9. 15. 010 번호통합정책을 지속적으로 추진하고(번호통합은 최종적으로 2세대 서비스를 종료하는 시점인 2018년경 완료), 번호통합을 촉진하기 위하여, 이 사건 식별번호 이용자가 2014. 1. 1.부터 010으로 번호를 변경하기로 사전에 동의하는 경우에는 동일 사업자 내에서 2011. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지 이 사건 식별번호를 변경하지 않고서도 3세대 서비스를 이용할 수 있도록 함(한시적 번호이동 허용)과 동시에 ‘이 사건 식별번호 표시 서비스’(이 사건 식별번호 사용자가 010으로 번호를 변경한 후에도 전화걸 때 상대방에게 변경 전의 번호인 이 사건 식별번호를 발신번호로 표시해주는 서비스를 말한다)를 제공하기로 결정한 다음, 2010. 10. 15. ○○ 등 전기통신사업자들에게 위와 같은 내용의 3세대 서비스로의 한시적 번호이동제도 등이 포함된 이행명령을 통보하였다. 나. 2010. 10. 15.자 이행명령으로 인한 기본권침해 가능성 유무 (1)구 전기통신사업법 제36조(1996. 12. 30. 법률 제5220호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8867호로 개정되기 전의 것) 및 전기통신번호관리세칙(정보통신부고시 제2003-17호) 제8조 제2항 제3호 나목에 따라 ‘2GHz 아이엠티이천(IMT2000)’ 서비스 이용자의 식별번호로 010을 사용하도록 한 이래 전기통신사업법상 전기통신번호관리계획 수립ㆍ시행주체의 변경 및 법조문의 일부 위치변경에도 불구하고 계속하여 3세대 서비스 이용자의 식별번호로 010만이 부여되어 왔으며, 2006. 6.경 번호이동이 허용된 후에도 식별번호 010을 사용하는 2세대 서비스 이용자에 한하여만 기존 번호를 유지한 채 3세대 서비스로의 서비스 변경이 허용되었다. 따라서 청구인들과 같이 이 사건 식별번호를 사용하는 2세대 서비스 이용자의 경우는 이 사건 식별번호를 010으로 변경하지 않는 한, 3세대 서비스를 이용할 수 없고, 계속하여 2세대 서비스만 이용할 수밖에 없었다(번호이동 불허용). (2)그런데 피청구인의 2010. 10. 15.자 이행명령으로 인하여 이 사건 식별번호를 사용하는 2세대 서비스 이용자의 경우에도 2014. 1. 1.부터 식별번호 010으로 변호를 변경하기로 사전에 동의하기만 하면, 2011. 1. 1.부터 3년 동안 기존 번호를 변경하지 않고서도 3세대 서비스를 이용할 수 있게 된 것이다. 이와 같이 이 사건 식별번호를 그대로 유지하면서 한시적으로 3세대 서비스를 이용할 수 있도록 번호이동을 허용한 것은 이용자들의 불편을 최소화함과 동시에 010 식별번호 통합 정책의 원활한 추진을 도모하기 위함이었다. (3)그러므로 청구인들이 식별번호 010으로 번호를 변경하지 않는 한 3세대 서비스를 이용할 수 없다는 것은 2010. 10. 15.자 이행명령과는 아무런 관련이 없고, 오히려 2010. 10. 15.자 이행명령은 청구인들과 같은 이 사건 식별번호 사용자들에게 기존에는 이용할 수 없었던 3세대 서비스를 한시적으로나마 번호변경 없이 이용할 수 있도록 편의를 제공해주는 수혜적인 조치에 불과하므로, 이로 인하여 청구인들의 기본권이 침해될 가능성이나 위험성이 없다고 할 것이다. 다. 결론 따라서 2010. 10. 15.자 이행명령 부분에 대한 이 사건 심판청구도 부적법하므로 본안 판단에 나아갈 필요 없이 각하하여야 한다. [별지 1] 청구인 목록(2011헌마63) 생략 1. ○○ 이용자 : 강○ 외 1134명 2. □□ 이용자 : 강○숙 외 169명 3. △△ 이용자 : 강○진 외 140명 [별지 2] 청구인 목록(2011헌마468) 생략 1. ○○ 이용자 : 강○아 외 114명 2. □□ 이용자 : 강○운 외 110명 3. △△ 이용자 : 이○광 외 10명

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2011헌마63

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[ 참조조문 ]

전기통신사업법 제36조 제48조 제58조

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제10조

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