전원재판부 2010헌마7, 2012. 7. 26.

【판시사항】 가. ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다)상 세입자에 대한 주거이전비 보상기준을 정한 규정들에 대하여 정비사업조합의 설립을 위한 추진위원회와 그 위원장에 해당하는 청구인들이 제기한 헌법소원심판청구가 기본권침해의 현재성이 인정되는지 여부(소극) 나. 도시정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제40조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ‘도시 및 주거환경정비법 시행령’(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정된 것) 제44조의2 제2항 중 "주거이전비 보상대상자의 인정기준"에 관한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)에 대하여, 주택재개발 정비사업조합과 그 조합원에 해당하는 청구인들이 제기한 헌법소원심판청구가 기본권침해의 직접성이 인정되는지 여부(소극) 다. ‘도시 및 주거환경정비법 시행규칙’(2009. 12. 1. 국토해양부령 제183호로 개정된 것) 제9조의2 제2항(이하 ‘이 사건 시행규칙조항’이라 한다)이 정하는 세입자에 대한 주거이전비 보상기준의 내용이 도시정비법상 주택재개발 정비사업조합 및 그 조합원들의 재산권을 과도하게 침해하는지 여부(소극) 라. 이 사건 시행규칙조항이 도시정비법상 주택재개발사업의 경우에도 공익사업법 시행규칙 제54조 제2항의 세입자에 대한 주거이전비 보상액수 산정기준을 그대로 따르고 그 기준을 달리 정하지 않고 있는 것이 주택재개발 정비사업조합 및 조합원들의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 조합이 설립되기 위해서는 도시정비법이 정하는 토지 등 소유자의 일정 비율 이상의 동의와 시장ㆍ군수의 조합설립인가를 필요로 하므로, 그 이전인 추진위원회 단계에서는 세입자에 대한 주거이전비 보상의무의 발생이 확실히 예견된다고 할 수 없다. 따라서 정비사업조합의 설립을 위한 추진위원회와 그 위원장에 해당하는 청구인들의 심판청구는 기본권침해의 현재성이 없으므로 부적법하다. 나. 도시정비법상 정비사업의 시행자가 부담하는 주거이전비 보상의무의 구체적 내용으로 ‘보상대상자’와 ‘보상액’ 등을 정하는 것은, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 및 그 하위법령과는 별도로 ‘손실보상의 기준’에 관하여 대통령령으로 따로 정할 수 있다고 규정한 이 사건 법률조항 단서와 그 위임에 따른 하위법령에서 규율하고 있고, 이 사건 시행령조항은 이러한 손실보상의 기준 중 ‘주거이전비 보상대상자 인정기준’의 구체적인 규율을 국토해양부령에 위임하고 있으며, 이에 따라 ‘세입자에 대한 주거이전비 보상기준’은 이 사건 시행규칙조항에서 구체적으로 정하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항은 청구인들이 다투고자 하는 도시정비법상 사업시행자의 ‘세입자에 대한 주거이전비 보상기준’의 구체적 내용에 관하여 하위법령의 시행을 예정하고 있으므로, 이에 대한 심판청구 부분은 기본권침해의 직접성이 없어 부적법하다. 다. 이 사건 시행규칙조항은 도시정비법상 주택재개발사업시행구역 안에 거주하는 세입자들의 원활한 이주와 생활보호를 위하여 세입자들에게 지급하는 주거이전비를 국가 등이 사업시행주체가 되는 공익사업의 세입자에 대한 주거이전비 보상기준에 따르도록 규정한 것으로서 그 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다. 이 사건 시행규칙조항은 주택재개발사업의 시행으로 인해 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자로서 정비계획에 관한 공람공고일 당시 당해 정비구역 안에서 3월 이상 거주한 세입자에 대해서만 주거이전비를 보상하도록 하여, 주거이전비 보상대상자의 범위를 실질적인 주거이전비 지원이 필요한 세입자들로 적절히 제한하고 있다. 또한, 주택재개발 정비사업조합은 가구원수에 따라 4개월분의 주거이전비를 보상하여야 하는데, 구체적으로 적절한 주거이전비 보상액을 정하는 데에는 어느 정도의 입법재량이 있을 뿐만 아니라, 도시정비법 제40조의2에서는 일정 기준 이상의 세입자 보상을 실시한 경우 용적률을 완화하는 특례규정을 두어 다른 방법으로 사업시행자의 부담을 완화할 수 있다는 점 등을 고려할 때, 이러한 보상수준의 설정은 피해의 최소성원칙에 반한다고 보기 어렵다. 그리고 이 사건 시행규칙조항에 따라 정비사업조합 및 그 조합원이 입게 되는 불이익은 그 추구하는 공익에 비하여 현저히 크다고 볼 수 없다. 라. 도시정비법상 주택재개발사업의 시행주체가 주거용 건축물의 소유자들로 구성된 조합이라 하더라도, 그 사업의 공공성 및 사업시행 구역 안에 거주하는 세입자의 주거이전의 강제성과 이들의 조기이주를 장려할 정책적인 목적 등은 국가 등이 시행하는 공익사업법상 공익사업과 다르지 않다. 따라서 이 사건 시행규칙조항이 도시정비법상 주택재개발사업의 경우에도 공익사업법상 공익사업과 같은 액수의 주거이전비를 지급하도록 하는 것은 합리적 이유가 있다고 할 것이므로 이 사건 시행규칙조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다. 재판관 목영준, 재판관 송두환, 재판관 박한철의 이 사건 법률조항에 대한 심판청구의 적법 여부에 관한 반대의견 다수의견은 청구인들이 도시정비법에 의한 주택재개발사업은 공익사업과는 그 성격이 전혀 다름에도 불구하고 이 사건 법률조항 본문이 도시정비법상의 주택재개발사업에 공익사업법을 준용하도록 하여 재개발조합에게 세입자 주거이전비 보상의무를 부담하도록 한 것 자체가 위헌임을 다투고 있음을 간과한 것으로서, ‘주거이전비 보상의무 발생 여부’의 문제와 그 ‘구체적 보상기준 여하’의 문제를 혼동하고 있다. 이 사건 법률조항 단서에서 ‘손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다’고 한 것은, 공익사업법을 준용하도록 한 이 사건 법률조항 본문에 의하여 ‘세입자에 대한 주거이전비 보상의무’가 이미 발생되어 있는 것을 전제로 하여, 그 보상의무의 구체적ㆍ세부적 기준, 예컨대 대상자의 거주기간, 거주시점 등 보상대상자 판정기준 및 보상액 산정에 관한 세부적 기준 등에 관하여 도시정비사업의 특성을 반영하여 공익사업법의 경우와 달리 정할 수 있는 여지를 남겨 둔 것에 불과하다고 봄이 타당하다. 그렇지 않고 다수의견의 결론과 같이 재개발조합의 ‘세입자 주거이전비 보상의무’ 부담이 이 사건 법률조항 본문에 의한 것이 아니라고 보는 것은 이 사건 법률조항을 헌법상 기본권 제한에 있어서 법률주의의 원칙 또는 포괄위임금지의 원칙에 위배되는 위헌적인 법률로 해석하는 결과에 이르게 되어 합헌적 법률해석의 원칙에도 반한다. 그러므로 이 사건 법률조항 본문에 대한 심판청구 부분에 대하여는 본안에 나아가 헌법에 위반되는지 여부를 판단하여야 한다. 재판관 김종대, 재판관 이동흡의 이 사건 시행규칙조항에 대한 심판청구의 적법 여부에 관한 반대의견 주택재개발 정비사업조합이나 그 조합원인 청구인들의 입장에서 이 사건 시행규칙조항은 세입자에 대한 주거이전비 보상의 기준을 정함에 불과하여 그 기준에 근거한 사업시행계획, 관리처분계획과 그에 대한 각 인가라는 구체적 집행행위가 매개되지 않는 이상 이 사건 시행규칙조항만으로는 청구인들이 주장하는 기본권침해의 결과가 발생한다고 볼 수 없다. 또한, 이와 같은 집행행위에 대하여 행정소송이라는 전형적인 불복방법이 존재하고 그 절차에서 집행행위의 근거가 되는 이 사건 시행규칙조항의 위헌 여부 심사를 통한 권리구제가 충분히 가능하므로, 이 사건 시행규칙조항의 경우 기본권침해의 직접성을 인정할 필요도 없다. 따라서 주택재개발사업의 시행자인 정비사업조합과 그 조합원에 해당하는 청구인들의 심판청구 중 이 사건 시행규칙조항에 대한 심판청구 부분도 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다고 할 것이다. 【심판대상조문】 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제40조 제1항 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정된 것) 제44조의2 제2항 중 "주거이전비 보상대상자의 인정기준"에 관한 부분 도시 및 주거환경정비법 시행규칙(2009. 12. 1. 국토해양부령 제183호로 개정된 것) 제9조의2 제2항 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제23조 제1항, 제37조 제2항 헌법재판소법 제68조 제1항 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제2조 제7호, 제4조 제8호, 제20조 제1항, 제78조 제1항, 제5항, 제9항 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2009. 11. 13. 국토해양부령 제180호로 개정된 것) 제54조 제1항, 제2항, 제3항 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제8조 제1항, 제2항, 제4항, 제13조 제1항, 제2항, 제14조 제1항, 제15조 제4항, 제16조 제1항, 제2항, 제3항, 제28조 제1항, 제5항, 제30조, 제38조, 제40조 제2항, 제3항, 제40조의2, 제46조 제1항, 제48조 제1항, 제5항 제2호, 제6항, 제49조 제3항, 제6항, 제60조 제1항, 제61조 제1항, 부칙 제1조, 제5조, 제6조 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 11. 27. 대통령령 제21856호로 개정된 것) 제44조의3 제1항, 제2항, 부칙 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호) 부칙 제1조 도시 및 주거환경정비법 시행규칙(2009. 12. 1. 국토해양부령 제183호로 개정된 것) 제9조의2 제1항, 부칙 제1조, 제2조 도시 및 주거환경정비법 시행규칙(2009. 8. 13. 국토해양부령 제157호) 부칙 제1조 【참조판례】 나. 헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823 나. 헌재 1996. 2. 29. 94헌마213, 판례집 8-1, 147, 154 나. 헌재 1999. 11. 25. 98헌마55, 판례집 11-2, 593, 605-606 나. 헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등, 판례집 15-2상, 319, 350-351 나. 헌재 2005. 12. 22. 2004헌마142, 판례집 17-2, 767, 771 다. 헌재 1997. 4. 24. 96헌가3등, 판례집 9-1, 416, 428-429 다. 대법원 2006. 4. 27. 선고 2006두2435 판결 다. 대법원 2010. 9. 9. 선고 2009두16824 판결 라. 대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결 【전문】 [당사자] 청 구 인 이○기 외 27인(별지 1 청구인 목록 기재와 같다.) 청구인들 대리인 법무법인(유한) 영진 담당변호사 강정민 외 2인 [주문] 1. [별지 1] 청구인 목록 기재 청구인들 중 (3) 삼선6구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회, (4) 나○채, (9) 이문4재정비촉진구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회, (10) 김○기, (21) 동선제2구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회, (22) 손○근, (23) 독산동제6ㆍ7ㆍ8구역 주택재건축 정비사업조합 설립추진위원회, (24) 강○환, (25) 사근제1주택재개발사업조합 설립추진위원회, (26) 김○수의 심판청구를 각하한다. 2. 나머지 청구인들의 심판청구 중 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제40조 제1항, ‘도시 및 주거환경정비법 시행령’(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정된 것) 제44조의2 제2항 중 "주거이전비 보상대상자의 인정기준"에 관한 부분을 각하하고, ‘도시 및 주거환경정비법 시행규칙’(2009. 12. 1. 국토해양부령 제183호로 개정된 것) 제9조의2 제2항 부분을 기각한다. [이유] 1. 사건개요 및 심판대상 가. 사건개요 (1) 청구인들은 주택재개발사업 또는 주택재건축사업의 조합설립추진위원회 및 그 위원장, 주택재개발 정비사업조합 및 그 조합장이고, 그 중 주택재개발 정비사업조합 또는 그 설립추진위원회의 구성 승인, 조합설립 인가, 사업시행 인가 또는 관리처분계획 인가 일자는 [별지 2] 기재와 같다. (2) 청구인들은 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 따른 주택재개발사업 또는 주택재건축사업의 시행자로 하여금 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다)에 따른 기준으로 세입자에 대한 주거이전비를 보상하도록 하는 것은, 보상액이 지나치게 다액이 되어 보상의무를 지는 각 정비사업조합과 그 실질적 부담 주체인 조합원의 재산권을 침해하고, 국가 등이 사업시행 주체인 경우 적용되는 손실보상 기준을 사인 사이의 임대차 관계에 적용함으로써 각 정비사업조합과 그 조합원의 평등권을 침해한다며, [별지 2] 기재 일자에 도시정비법상 세입자에 대한 주거이전비 보상기준에 관한 아래 심판대상 조항들에 대해 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판대상 (1) 청구인들이 다투고 있는 도시정비법상 세입자에 대한 주거이전비 보상기준에 관한 규정은, 도시정비법상 정비사업의 시행을 위한 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 공익사업법을 준용하면서 손실보상의 기준 및 절차에 관하여 대통령령으로 따로 정할 수 있다고 규정한 도시정비법 제40조 제1항과 그 단서의 위임에 따라 규정된 도시정비법 시행령 제44조의2 제2항 및 도시정비법 시행규칙 제9조의2 제2항이다. 다만, 도시정비법 시행령 제44조의2 제2항은 "주거이전비 보상대상자의 인정기준"뿐만 아니라 "영업손실의 보상기준"에 관해서도 규율하고 있으므로, 심판대상 조항은 전자 부분으로 한정해야 한다. 이 사건 각 심판청구서의 청구취지에 열거된 나머지 조항들 중 도시정비법 제40조의2에 관한 청구인들의 주장은 용적률을 완화하는 요건으로 요구되는 법령상 세입자에 대한 주거이전비 보상의 기준을 다투고자 하는 것일 뿐, 용적률의 완화에 관한 법률조항 자체의 내용을 다투려는 것은 아니다. 도시정비법 제30조 제4호와 제48조 제1항 제7호에 관한 주장도 공익사업법상 세입자에 대한 주거이전비 보상기준이 사업시행계획서의 작성과 관리처분계획의 수립에 반영되어야 하는 점을 다투려는 것이므로, 이는 그러한 기준을 정한 법령의 내용에 대한 다툼일 뿐이다. 한편, 도시정비법상 정비사업의 경우 공익사업법상 세입자에 대한 주거이전비 보상기준에 따르게 되는 것은 도시정비법 제40조 제1항과 그 단서의 위임에 따른 하위법령에 근거한 것이지, 단지 공익사업법이 적용 또는 준용될 가능성만을 규정한 공익사업법 제4조 제8호에 의한 것이라고 볼 수 없다. 그러므로 도시정비법 제30조 제4호, 제40조의2, 제48조 제1항 제7호 및 공익사업법 제4조 제8호는 이 사건 심판대상 조항에서 제외함이 타당하다. (2) 따라서 이 사건 심판대상은 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제40조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ‘도시 및 주거환경정비법 시행령’(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정된 것) 제44조의2 제2항 중 "주거이전비 보상대상자의 인정기준"에 관한 부분(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다), ‘도시 및 주거환경정비법 시행규칙’(2009. 12. 1. 국토해양부령 제183호로 개정된 것) 제9조의2 제2항(이하 ‘이 사건 시행규칙 조항’이라 한다)이 각 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부로 특정함이 상당하고, 관련 조항을 포함하여 그 내용은 다음과 같다(이하 심판대상 조항들 모두에 대해서는 ‘이 사건 법령조항들’이라 한다). [심판대상 조항] ○ 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용) ① 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다. ○ 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정된 것) 제44조의2(손실보상 등) ② 주거이전비 보상대상자의 인정기준 및 영업손실의 보상기준에 관하여 구체적인 사항은 국토해양부령으로 따로 정할 수 있다. ○ 도시 및 주거환경정비법 시행규칙(2009. 12. 1. 국토해양부령 제183호로 개정된 것) 제9조의2(손실보상 등) ② 영 제44조의2 제2항에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제54조 제2항에 따른 주거이전비의 보상은 영 제11조에 따른 공람공고일 현재 해당 정비구역에 거주하고 있는 세입자를 대상으로 한다. [관련 조항] [별지 3] 기재와 같음. 2. 청구인들의 주장 요지 가. 도시정비법상 주택재개발사업과 주택재건축사업은 주택의 소유자들로 구성된 조합이 주체가 되어 조합원들의 이익을 위하여 그들의 비용 부담으로 이루어지는데도, 이 사건 법령조항들은 도시정비법상 정비사업에 공익사업법상 보상 규정을 준용하여 세입자에 대한 주거이전비의 보상을 공익사업법의 기준에 따르도록 하고 있다. 나. 이 사건 법령조항들에 따르면, 조합원은 임대인의 임대수익을 초과하는 금액을 반환하여야 하고 가구원수에 따라 보상금액이 늘어나게 되어 불합리하며, 조합정관이 정하는 바에 따라 세입자를 둔 조합원들만 보상금을 분담할 경우 서민 계층이 대부분인 재개발사업의 조합원인 거주자들은 높은 분담금으로 분양을 포기할 수밖에 없을 것이므로, 이 사건 법령조항들은 보상금을 지급하여야 하는 조합과 그 비용을 실질적으로 부담하는 조합원인 청구인들의 재산권을 침해한다. 다. 이 사건 법령조항들은 국가 등이 사업시행주체인 경우 적용되는 손실보상 기준을 사인간의 임대차 관계에 적용함으로써 합리적 이유 없이 다른 것을 같게 규율하여, 청구인들의 평등권을 침해한다. 3. 적법요건에 대한 판단 가. 기본권침해의 현재성 주택재개발사업 또는 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 도시정비법이 정하는 일정한 비율 이상의 토지 등 소유자의 동의를 얻고 정관 및 사업계획서 등을 첨부하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다(도시정비법 제16조 제1항부터 제3항까지, 같은 법 시행규칙 제7조 제1항). 이에 따라 조합설립추진위원회가 조합설립인가를 받기까지는 상당한 시일이 소요되며, 토지 등 소유자의 동의율을 충족하지 못하여 사업이 더 이상 진행되지 못할 수도 있다. 만약, 조합설립추진위원회가 시장ㆍ군수의 구성승인을 얻은 날부터 3년 이내에 조합설립인가를 신청하지 아니하거나, 조합이 그 설립인가를 얻은 날부터 3년 이내에 사업시행인가를 신청하지 아니하는 경우에는, 시장ㆍ군수가 직접 정비사업을 시행하거나 지정개발자 또는 주택공사 등을 사업시행자로 지정할 수 있으며, 이 경우 사업시행자 지정 고시일 다음날에 추진위원회의 구성 승인 또는 조합설립 인가는 취소된 것으로 본다(도시정비법 제8조 제4항 제2의2호). 세입자에 대한 주거이전비 보상의무는 사업시행자인 주택재개발 또는 주택재건축 정비사업조합이 부담한다. 아직 조합이 설립되기 전인 추진위원회 단계에서는 도시정비법이 정하는 토지 등 소유자의 일정 비율 이상의 동의와 시장ㆍ군수의 조합설립인가를 필요로 하므로, 세입자에 대한 주거이전비 보상의무의 발생이 확실히 예견된다고 할 수 없다. 따라서 [별지 1] 청구인 목록 기재 청구인들 중 정비사업조합의 설립을 위한 추진위원회와 그 위원장에 해당하는, (3) 삼선6구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회, (4) 나○채, (9) 이문4재정비촉진구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회, (10) 김○기(이상 2010헌마7 사건의 청구인들 중 일부), (21) 동선제2구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회, (22) 손○근, (23) 독산동제6ㆍ7ㆍ8구역 주택재건축 정비사업조합 설립추진위원회, (24) 강○환, (25) 사근제1주택재개발사업조합 설립추진위원회, (26) 김○수(이상 2010헌마66 사건의 청구인들 전부)의 심판청구는 기본권침해의 현재성이 없으므로 부적법하다. 나. 기본권침해의 직접성 (1) 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령 조항의 경우 (가) 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 되려면, 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령조항 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과나 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생겨야 한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823 등 참조). 이 경우 집행행위에는 입법도 포함되므로 법령규정이 그 규정을 구체화하기 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법령으로 인한 기본권침해의 직접성이 부인된다(헌재 1996. 2. 29. 94헌마213, 판례집 8-1, 147, 154; 헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등, 판례집 15-2상, 319, 350-351 등 참조). (나) 이 사건 법률조항 중 본문은 "정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다."고 규정하고, 단서는 "다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다."고 규정하고 있다. 이러한 위임에 따라 규정된 이 사건 시행령 조항은 "주거이전비 보상대상자의 인정기준에 관하여 구체적인 사항은 국토해양부령으로 따로 정할 수 있다."고 규정하여 ‘주거이전비 보상대상자’에 포함되는 거주자의 범위 등 구체적 규율은 다시 국토해양부령에 위임하고 있다. 그리고 이 사건 시행규칙 조항은 이러한 상위법령의 위임에 따라 "공익사업법 시행규칙 제54조 제2항에 따른 주거이전비의 보상"을 전제로 "정비계획 공람공고일 현재 해당 정비구역에 거주하고 있는 세입자를 대상으로 한다."고 규정함으로써, 정비사업조합이 부담하는 ‘세입자’에 대한 주거이전비의 ‘보상기준’을 구체적으로 규율하고 있다. 이와 같이 도시정비법상 정비사업의 시행자가 부담하는 주거이전비 보상의무의 구체적 내용으로 ‘보상대상자’와 ‘보상액’ 등을 정하는 것은, 공익사업법 및 그 하위법령과는 별도로 ‘손실보상의 기준’에 관하여 대통령령으로 따로 정할 수 있다고 규정한 이 사건 법률조항 단서와 그 위임에 따른 하위법령에서 규율하고 있고, 이 사건 시행령 조항은 이러한 손실보상의 기준 중 ‘주거이전비 보상대상자 인정기준’의 구체적인 규율을 국토해양부령에 위임하고 있으며, 이에 따라 ‘세입자에 대한 주거이전비 보상기준’은 이 사건 시행규칙 조항에서 구체적으로 정하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령 조항은 청구인들이 다투고자 하는 도시정비법상 사업시행자의 ‘세입자에 대한 주거이전비 보상기준’의 구체적 내용에 관하여 하위법령의 시행을 예정하고 있으므로, 주택재개발 정비사업조합과 그 조합원에 해당하는 청구인들의 심판청구 중 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령 조항에 대한 심판청구 부분은 기본권침해의 직접성이 없어 부적법하다. (2) 이 사건 시행규칙 조항의 경우 (가) 법규범의 내용이 일의적이고 명백한 것이어서 집행행위 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 법적 지위가 그 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태인 경우(헌재 2005. 12. 22. 2004헌마142, 판례집 17-2, 767, 771 등 참조) 또는 집행행위를 대상으로 하는 구제절차가 없거나, 구제절차가 있다고 하더라도 권리구제의 기대가능성이 없고 기본권침해를 당한 청구인에게 불필요한 우회절차를 강요하는 것밖에 되지 않는 경우(헌재 1999. 11. 25. 98헌마55, 판례집 11-2, 593, 605-606 등 참조)에는 구체적인 집행행위가 예정되어 있더라도 당해 법령 등을 직접 헌법소원심판의 대상으로 삼을 수 있다. (나) 이 사건 시행규칙 조항에 따르는 세입자에 대한 주거이전비의 보상 내용은, 사업시행계획서의 작성 및 그 인가, 관리처분계획의 수립 및 그 인가를 통하여 구체적인 세입자의 현황 및 보상액수로 확정되므로, 이에 따른 보상의무의 구체적 내용은 정비사업조합의 경우에는 사업시행인가, 조합원의 경우에는 관리처분계획에 의하여 정해진다. 그런데 정비사업조합이 수립하는 사업시행계획이나 관리처분계획은 관할 행정청으로부터 인가를 받음으로써 효력이 발생하므로, 사업시행계획이나 관리처분계획을 수립하는 정비사업조합으로서는 이 사건 시행규칙 조항이 규정하는 바에 따라 세입자에 대한 주거이전비를 보상하는 내용의 계획을 수립할 의무를 부담하게 된다. 또한 세입자에 대한 주거이전비 보상의 실질적 부담 주체인 조합원의 입장에서 보더라도, 관리처분계획은 법령이나 조합정관에서 정해진 조합원 지위나 구체적 권리ㆍ의무를 반영하여 수립되는 것이므로, 조합원의 권리ㆍ의무를 확정함에 정비사업조합의 재량이 개입될 여지는 없다. 따라서 비록 사업시행계획서의 작성 및 인가, 관리처분계획의 수립 및 그 인가 등을 통하여 구체적인 세입자의 현황과 보상액수로 주거이전비 보상의 내용이 확정된다 하더라도, 이는 정비사업조합이 이 사건 시행규칙 조항의 일의적이고 명백한 기준에 근거하여 부담하는 법령상 보상의무의 내용에 따르는 것이므로, 이 사건 시행규칙 조항은 그 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 사업시행자인 정비사업조합과 그 조합원의 법적 지위를 정하고 있다 할 것이다. 한편, 사업시행자인 정비사업조합이 이 사건 시행규칙 조항이 정하는 세입자에 대한 주거이전비 보상기준에 대하여 헌법소원 이외의 방법으로 다투려면, 이러한 보상기준에 따르지 아니한 보상계획 등으로 사업시행인가를 신청한 후 그에 대한 거부처분의 취소를 구하면서 그 전제가 되는 보상기준의 위헌성 여부를 다툴 수밖에 없으나, 이는 불필요한 우회절차를 강요하는 것이다. 조합원의 입장에서도 관리처분계획이 법령에 의하여 정해진 조합원의 권리ㆍ의무에 따라 수립되는 점을 고려하면, 비록 인가된 관리처분계획을 항고소송으로 다툴 수 있다 하더라도, 관리처분계획의 내용 중 이 사건 시행규칙 조항의 기준에 따라 세입자에 대한 주거이전비 보상액을 부담하는 부분에 관해서는 불필요한 우회절차를 강요하는 것이 된다. 따라서 주택재개발 정비사업조합 및 그 조합원에 해당하는 청구인들의 이 사건 시행규칙 조항에 대한 심판청구 부분은 기본권침해의 직접성이 인정된다. 4. 본안에 대한 판단 가. 세입자에 대한 주거이전비 보상제도의 취지ㆍ연혁과 이 사건의 쟁점 (1) 세입자에 대하여 주거이전비를 지급하는 것은 공익사업 시행지구 안에 거주하는 세입자들의 조기이주를 장려하여 정책적으로 사업추진을 원활하게 하고 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들에 대한 사회보장적 지원을 하기 위한 것이다(대법원 2006. 4. 27. 선고 2006두2435 판결; 대법원 2010. 11. 11. 선고 2010두5332 판결 참조). 공익사업의 시행으로 일정한 건물이 이전ㆍ철거될 경우 그곳에서 거주하고 있던 자로서는 주거이전이 불가피하고, 보통의 사정이라면 그 주거이전을 위한 비용지출이 부득이하므로 그로 인한 경제적 손실을 보상하는 데에 제도의 취지가 있으며, 이 점에서 임대차보증금의 반환과는 그 성질을 달리 한다. 세입자에 대한 주거이전비 보상제도는 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 공익사업법을 제정할 때 도입되었으나(같은 법 제78조 제5항, 같은 법 시행규칙 제54조 제2항), 주거이전비의 보상기준이 실제의 비용에 비하여 미흡하고, 공익사업법 시행규칙 제54조 제2항 단서에 따라 임대주택 입주권을 받았거나 무허가 건축물에 입주한 세입자는 주거이전비 보상의 대상에서 제외됨으로써 세입자의 이주를 실질적으로 지원하는 데에 어려움이 있었다. 이에 공익사업법 시행규칙 제54조 제2항이 2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 개정되면서, 주거이전비의 기준이 도시근로자가구 월평균 가계지출비의 3개월분에서 4개월분으로 상향 조정되었으며, 특히, 단서가 삭제됨으로써 세입자의 임대주택 입주권과 주거이전비 보상청구권이 양립할 수 있게 되고, 무허가 건축물의 세입자에 대해서도 주거이전비를 지급하게 되었다. (2) 도시정비법상 정비사업의 경우 도시정비법 제40조 제1항이 2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되기 전에는 정비사업의 시행으로 인한 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 공익사업법을 준용하면서 손실보상의 기준에 대한 특별한 규정은 두지 않았으며, 이에 따라 세입자에 대한 주거이전비 보상은 공익사업법 제78조 제5항을 준용하고 그 하위법령인 공익사업법 시행규칙 제54조 제2항의 기준에 따라 인정되었다. 이 경우 보상대상자를 정하는 기준일이 문제되었는데, 대법원은 이에 관하여 "도시정비법상 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비의 보상은 정비계획이 외부에 공표됨으로써 주민 등이 정비사업이 시행될 예정임을 알 수 있게 된 때인 정비계획에 관한 공람공고일 당시 당해 정비구역 안에서 3월 이상 거주한 자를 대상으로 한다."고 하였다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2009두16824 판결 참조). 도시정비법 제40조 제1항 단서는 2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되면서 도시정비법상 정비사업의 경우 손실보상의 절차뿐만 아니라 그 기준도 대통령령으로 따로 정할 수 있다고 규정하게 되었는데, 이러한 위임에 따라 2009. 8. 11. 대통령령 제21697호로 신설된 도시정비법 시행령 제44조의2 제2항은 주거이전비 보상대상자의 인정기준을 다시 국토해양부령에 위임하는 규정을 두었으며, 2009. 8. 13. 국토해양부령 제157호로 신설된 도시정비법 시행규칙 제9조의2는 "영 제44조의2 제2항에 따라 공익사업법 시행규칙 제54조 제2항에 따른 주거이전비의 보상은 영 제11조에 따른 공람공고일 현재 당해 정비구역에 거주하고 있는 세입자를 대상으로 한다."고 명시하였고, 이로써 관련 법령 체계 역시 위 대법원 판례와 같은 내용으로 정비되었으며, 이러한 일련의 규정들은 모두 2009. 11. 28.부터 시행되었다. 다만, 도시정비법 시행규칙 제9조의2는 2009. 12. 1. 국토해양부령 제183호로 다시 개정되어 동일한 내용이 같은 조 제2항에 규정되었다. (3) 이 사건의 쟁점은 위와 같이 정비된 도시정비법 및 그 하위법령의 조항들 중 이 사건 시행규칙 조항이 주거이전비의 보상대상자로 인정되는 세입자와 그 보상액을 정하는 기준을 규정하면서 공익사업법 시행규칙 제54조 제2항의 기준을 그대로 따르고, 다만, 세입자를 정하는 기준일에 대해서만 따로 규정함으로써, 주택재개발사업의 시행자로 하여금 위와 같은 기준에 따라 세입자에 대한 주거이전비 보상의무를 부담하도록 한 것이 사업시행자인 정비사업조합과 그 조합원의 재산권 또는 평등권을 침해하는지 여부이다. 나. 재산권 침해 여부 (1) 이 사건 시행규칙 조항에 따른 재산권 제한 도시정비법상 정비사업비는 사업시행자가 부담함이 원칙이므로(도시정비법 제60조 제1항), 세입자에 대한 주거이전비 보상의 부담은 사업시행자인 주택재개발 정비사업조합의 사업비 부담을 증가시켜 조합의 재산권을 제한하게 되며, 이에 따라 실질적으로 조합원의 재산적 부담도 증가하므로 그 재산권도 제한하는 결과가 된다. 청구인들은 이 사건 시행규칙 조항이 정하고 있는 공익사업법 시행규칙 제54조 제2항의 기준에 따른 보상수준이 과도하므로 그 부담 주체인 주택재개발 정비사업조합과 그 조합원의 재산권이 침해된다고 주장한다. 결국 이 사건 시행규칙 조항으로 인한 위와 같은 재산권 제한이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위배되는지 여부가 문제이다. (2) 과잉금지원칙 위배 여부 (가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 세입자에 대한 주거이전비 보상제도는 앞서 본 바와 같이, 공익사업의 시행지구 안에 거주하는 세입자들의 조기이주를 장려하여 사업추진을 원활하게 하고 세입자들이 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 된다는 점을 고려하여 사회보장적 차원에서 세입자들을 지원하기 위한 것이므로, 세입자에 대한 주거이전비 보상기준의 설정은 사업시행구역 안에 거주하는 세입자들의 조기이주를 장려할 정책적 필요성과 사업의 공공성, 그리고 사업시행에 따른 주거이전의 강제성 등과 관련이 있다. 공익사업법 제4조에서 열거하고 있는 공익사업에는 공익을 목적으로 시행하는 도로 등 공공용 시설에 관한 사업, 국가나 지방자치단체 등이 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택 또는 택지 조성에 관한 사업(공익사업법 제4조 제2,3호 및 제5,6,7호 참조) 등이 포함된다. 한편, 도시정비법상 주택재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여, 기본계획의 수립, 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정, 조합설립 추진위원회의 구성 및 조합설립 인가, 사업시행 인가 등 일련의 절차를 거쳐 시행하는 사업으로(도시정비법 제2조 제2호, 제3조, 제4조, 제13조, 제16조, 제28조), 도시기능을 회복하고 공공복리의 증진을 목적으로 다소 강제적인 방법으로 시행하는 공익사업이다(헌재 1997. 4. 24. 96헌가3, 판례집 9-1, 416, 428 참조). 특히, 주택재개발사업은 이미 노후ㆍ불량한 주택들이 밀집된 주거지역을 대상으로 종전의 주거환경을 직접적으로 개선하기 위하여 시행되므로, 해당 사업지구 내에 거주하는 주거용 건축물의 소유자나 세입자의 수가 매우 많다는 점에서 주거용 건축물의 소유자로서 해당 지구 안에 거주하는 자만을 이주대책 대상자로 삼아서는 사업시행 자체가 불가능한 속성이 있다. 이에 따라 주택재개발사업은 원칙적으로 종전 주택의 소유자가 해당 정비구역 안에 거주하는지 여부와 상관없이 새로운 주택을 건설하여 이를 종전 주택의 소유자에게 공급하는 것을 그 고유한 목적으로 하고 있으며, 더 나아가 종전 주택의 소유자뿐만 아니라 해당 정비구역 안의 세입자 등도 재정착하는 것을 본래적 목적으로 하고 있다. 이와 같이 도시정비법상 주택재개발사업의 공공성 및 사업시행 구역 안에 거주하는 세입자의 주거이전의 강제성과 이들의 조기이주를 장려할 정책적인 목적 등을 고려할 때, 이 사건 시행규칙 조항이 도시정비법상 주택재개발사업의 경우에도 국가 등이 사업시행주체가 되는 공익사업의 세입자에 대한 주거이전비 보상기준에 따르도록 규정한 입법목적의 정당성이 인정된다. 그리고 이 사건 시행규칙 조항에 따른 주거이전비의 보상은 세입자들의 원활한 이주와 생활보호라는 목적 달성에 기여하므로 수단의 적합성도 인정된다. (나) 피해의 최소성 1) 보상대상자의 기준 이 사건 시행규칙 조항에 따르면, 주택재개발사업의 시행으로 인해 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자로서 정비계획에 관한 공람공고일 당시 당해 정비구역 안에서 3월 이상 거주한 세입자에 대해서만 주거이전비를 보상하도록 하고 있다. 이에 따라 주택재개발사업의 시행이 사실상 확정되고 외부에 공표되어 누구나 사업 시행 사실을 알 수 있게 된 후 사업지역 내로 이주한 자나 보상금을 목적으로 사업지역에 이주ㆍ전입한 세입자들은 보상대상에서 제외되므로, 이 사건 시행규칙 조항은 주거이전비 보상대상자의 범위를 실질적인 주거이전비 지원이 필요한 세입자들로 적절히 제한하고 있다. 2) 보상액수의 기준 이 사건 시행규칙 조항에 따르면, 주택재개발 정비사업조합은 가구원수에 따라 4개월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 구체적으로 주거이전비는 통계청이 조사ㆍ발표하는 가계조사통계의 도시근로자가구의 가구원수별 월평균 가계지출비를 기준으로 산정되는데(공익사업법 시행규칙 제54조 제3항), 통계청 자료에 따르면 2011년 2/4분기 도시근로자가구의 월평균 가계지출비는 평균 2,939,305원이고 2인 가족의 경우 2,364,519원, 4인 가족의 경우 3,686,633원으로서, 4개월분의 주거이전비로 계산해보면 2인 가족의 경우 9,458,076원, 4인 가족의 경우 14,746,532원이 된다. 그런데 구체적으로 적절한 주거이전비 보상액이 어느 정도인지를 정하는 데에는 어느 정도의 입법재량이 있을 뿐만 아니라, 도시정비법 제40조의2에서는 일정 기준 이상의 세입자 보상을 실시한 경우 용적률을 완화하는 특례규정을 두어 다른 방법으로 사업시행자의 부담을 완화할 수 있는 방안을 강구하고 있으며, 주거이전비 보상제도는 실제 세입자의 주거이전에 소요된 비용의 유무나 다과를 묻지 아니하고 일률적 기준에 의하여 비교적 충분한 금액으로 보상함으로써 세입자들의 조기이주를 장려하려는 취지도 있음을 고려할 때, 위와 같은 보상수준의 설정은 피해의 최소성 원칙에 반한다고 보기 어렵다. (다) 법익의 균형성 이 사건 시행규칙 조항은 주택재개발사업을 추진할 때 사회적 약자에 대한 적절한 보호가 수반되도록 하고 세입자의 신속한 이주를 통해 사업의 원활한 추진을 도모한다는 공익적 목적을 달성하고자 하는 것이며, 정비사업조합이 주거이전비 보상에 따른 불이익을 용적률 완화 등으로 최소화하는 방안이 마련되어 있는 점 등에 비추어보면, 이 사건 시행규칙 조항의 내용에 따라 정비사업조합 및 그 조합원이 입게 되는 불이익은 그 추구하는 공익에 비하여 현저히 크다고 볼 수 없다. (3) 소결론 따라서 이 사건 시행규칙 조항이 정하고 있는 세입자에 대한 주거이전비 보상기준의 내용은 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 위반하여 도시정비법상 주택재개발 정비사업조합 및 그 조합원에 해당하는 청구인들의 재산권을 과도하게 침해한다고 볼 수 없다. 다. 평등권 침해 여부 청구인들은, 국가 등이 시행하는 공익사업법상 공익사업과 주택의 소유자들로 구성된 정비사업조합이 시행하는 도시정비법상 주택재개발사업은 그 성격이 다른데도, 이 사건 시행규칙 조항은 전자의 기준을 후자에 그대로 준용하여 합리적 이유 없이 다른 것을 같게 취급함으로써 정비사업조합 및 그 조합원인 청구인들의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 사업의 시행에 따라 부득이하게 이주할 수밖에 없는 세입자에 대한 주거이전비 보상의 필요성은 그 시행주체가 국가나 지방자치단체인지, 주택의 소유자로 구성된 조합인지에 따라 달라지는 것이 아니다. 도시정비법상 주택재개발사업의 시행주체가 주거용 건축물의 소유자들로 구성된 조합이라 하더라도, 그 사업의 공공성 및 사업시행 구역 안에 거주하는 세입자의 주거이전의 강제성과 이들의 조기이주를 장려할 정책적인 목적 등은 국가 등이 시행하는 공익사업법상 공익사업과 다르지 않다. 특히, 주택재개발 정비사업조합은 공공사업인 주택재개발사업의 시행에 관한 한정된 목적의 업무를 수행하는 비영리ㆍ공익법인으로서(헌재 1997. 4. 24. 96헌가3, 판례집 9-1, 416, 429 참조), 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 주택재개발사업을 시행하는 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 하는 행정주체로서의 지위도 가진다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결 참조). 또한, 세입자에 대한 일정 수준의 주거이전비 보상 시 용적률을 완화하는 등의 보완적 규정이 존재하여 정비사업조합과 그 조합원의 재산권에 대한 제한이 과도하다고 보기도 어렵다. 그러므로 주택재개발사업의 시행자가 주거용 건축물의 소유자들로 구성된 정비사업조합이라고 하여 그 조합으로 하여금 공익사업법상 기준에 따라 세입자에 대한 주거이전비 보상의무를 부담하도록 하는 규율의 합리성이 부정되지 않는다. 따라서 이 사건 시행규칙 조항이 도시정비법상 주택재개발사업의 경우에도 공익사업법 시행규칙 제54조 제2항의 세입자에 대한 주거이전비 보상액수 산정기준을 그대로 따르고 그 기준을 달리 정하지 않고 있는 것은, 합리적 이유 없이 다른 것을 같게 취급하는 것이라고 볼 수 없으므로, 주택재개발 정비사업조합 및 조합원에 해당하는 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면, [별지 1] 청구인 목록 기재 청구인들 중 정비사업조합의 설립을 위한 추진위원회와 그 위원장에 해당하는, (3) 삼선6구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회, (4) 나○채, (9) 이문4재정비촉진구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회, (10) 김○기(이상 2010헌마7 사건의 청구인들 중 일부), (21) 동선제2구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회, (22) 손○근, (23) 독산동제6ㆍ7ㆍ8구역 주택재건축 정비사업조합 설립추진위원회, (24) 강○환, (25) 사근제1주택재개발사업조합 설립추진위원회, (26) 김○수(이상 2010헌마66 사건의 청구인들 전부)의 심판청구는 기본권침해의 현재성이 없어 부적법하므로 각하하고, 주택재개발 정비사업조합과 그 조합원에 해당하는 나머지 청구인들의 심판청구 중 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령 조항에 대한 부분은 기본권침해의 직접성이 없어 부적법하므로 각하하며, 나머지 이 사건 시행규칙 조항에 대한 부분은 주택재개발 정비사업조합과 그 조합원에 해당하는 청구인들의 재산권과 평등권을 침해하지 아니하므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 목영준, 재판관 송두환, 재판관 박한철의 이 사건 법률조항에 대한 심판청구 부분의 적법 여부에 관한 반대의견과, 아래 7.과 같은 재판관 김종대, 재판관 이동흡의 이 사건 시행규칙 조항에 대한 심판청구 부분의 적법 여부에 관한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 목영준, 재판관 송두환, 재판관 박한철의 이 사건 법률조항에 대한 심판청구 부분의 적법 여부에 관한 반대의견 우리는 ‘이 사건 법률조항(도시정비법 제40조 제1항)에 대한 심판청구 부분’에 대하여 기본권침해의 직접성을 인정하여 본안 판단에 나아가야 한다고 생각하고, 이와 달리 기본권침해의 직접성이 없다는 이유로 이를 각하하는 다수의견에 반대하며, 그 까닭을 밝혀둔다. 가. 다수의견은 청구인들이 ‘세입자에 대한 주거이전비 보상기준’만을 다투고 있다는 것을 전제로 하여, 이 사건 법률조항은 위 보상기준의 구체적 내용에 관하여 하위 법령의 시행을 예정하고 있고, 그에 따라 이 사건 시행규칙 조항이 보상기준의 구체적 내용을 정하고 있으므로, 이 사건 법률조항은 기본권침해의 직접성이 없다고 판단하였다. 그러나 이는 우선, 청구인들이 각 헌법소원심판청구서에 밝히고 있는 청구취지 및 청구이유를 오해 또는 외면한 것이다. 청구인들의 각 헌법소원심판청구서를 읽어보면, 청구인들은 1차적으로, ‘도시정비법에 의한 주택재개발사업은 순수한 사인들이 모여서 형성한 조합이 조합원들의 이익을 추구하여 사업을 행하는 사익적 성격의 사업으로서, 공익사업과는 그 성격이 전혀 다름’에도 불구하고, 이 사건 법률조항이 도시정비법상의 주택재개발사업에 ‘공익사업법을 준용’하도록 함으로써 재개발조합에게 ‘세입자 주거이전비 보상의무’를 부담하도록 한 것, 그 자체가 헌법에 위반된다는 주장을 명기하고 있고, 바로 그것이 청구인들 주장의 핵심임을 알 수 있다. 결국, 다수의견은 근본적으로 청구인들의 청구취지 및 청구이유에 대한 오해에서 출발하고 있는 것이다. 나. 다수의견은 ‘주거이전비 보상의무 발생 여부’의 문제와 그 ‘구체적 보상기준 여하’의 문제를 혼동하고 있다. 다수의견은 ‘도시정비법상 정비사업의 시행자가 세입자에 대하여 주거이전비 보상의무를 부담하는지 여부’ 및 ‘그 보상액을 어떤 기준에 따라 산정할지’ 등을 이 사건 법률조항 ‘본문’이 아닌 이 사건 법률조항 ‘단서’가 규율하면서 하위법령에 위임하고, 그에 따라 이 사건 시행규칙 조항이 정비사업조합의 세입자에 대한 주거이전비 보상의무의 구체적 내용을 정한 것이라고 판단하였다. 그러나, 이 사건 법률조항 중 단서에서 ‘손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다’고 한 것은, 이 사건 법률조항 중 본문(즉 ‘공익사업법 준용’ 규정)에 의하여 ‘세입자에 대한 주거이전비 보상의무’가 이미 발생되어 있는 것을 전제로 하여, 그 보상의무의 구체적ㆍ세부적 기준, 예컨대 대상자의 거주기간, 거주시점 등 보상대상자 판정기준 및 보상액 산정에 관한 세부적 기준 등에 관하여 도시정비사업의 특성을 반영하여 공익사업법의 경우와 달리 정할 수 있는 여지를 남겨 둔 것에 불과하다고 봄이 타당하다. 이 점을 분명히 하기 위하여, 관련 규정을 개관해 보면 다음과 같다. 이 사건 법률조항 중 본문은 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 공익사업법을 준용하도록 하고 있는바, 공익사업법 제78조 제5항은 주거용 건물의 거주자에 대해 주거이전비를 보상하도록 규정하고 있고, 같은 조 제9항은 그 보상에 대하여는 국토해양부령으로 정하는 기준에 따르도록 함에 따라, 공익사업법 시행규칙 제54조 제2항은 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비 보상기준에 관하여, 같은 조 제3항은 주거이전비 산정기준에 관하여 규정하고 있다. 한편, 이 사건 법률조항 중 단서에 따라 제정된 이 사건 시행령 조항은 주거이전비 보상대상자 인정기준을 다시 국토해양부령에 위임하여, 그에 따른 이 사건 시행규칙 조항은 ‘공익사업법 시행규칙 제54조 제2항에 따른 주거이전비의 보상’ 대상이 되는 세입자의 거주요건(‘공람공고일 현재 해당 정비구역에 거주’)을 정하고 있을 뿐이다. 이와 같은 주거이전비 보상의무와 관련된 제반 법령의 구조에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항 중 단서에서 ‘손실보상의 기준과 절차’에 관하여 대통령령으로 따로 정할 수 있도록 규정한 취지는 ‘세입자에 대한 주거이전비 보상의무’ 자체는 이 사건 법률조항 중 본문에 의하여 이미 발생되어 있는 것을 전제로 하여, 단지 그 보상대상자의 판정 또는 보상액의 산정 등에 관한 구체적ㆍ세부적 기준만을 하위 법령(대통령령)에 위임한다는 뜻이라는 것은 명백하다 할 것이다. 이 점에 비추어 보더라도, 다수의견이 이 사건 법률조항은 기본권침해의 직접성이 없고 이 사건 시행규칙 조항만이 기본권침해의 직접성이 있다고 판단한 것은 본말을 전도한 것이라고 할 것이다. 다. 다수의견과 같은 해석은 이 사건 법률조항을 위헌적인 법률로 풀이하는 결과에 이르게 되어 합헌적 법률해석의 원칙에도 반한다. (1) 다수의견의 결론과 같이 재개발조합의 ‘세입자 주거이전비 보상의무’ 부담이 이 사건 법률조항에 의한 것이 아니고 이 사건 시행규칙 조항에 의한 것이라고 보는 것은, 모든 권리의 제한 또는 의무의 부과는 국회의 입법에 의한 법률로써만 가능하다는 법률주의의 원칙에 반하는 결과가 된다. (2) 만약 이를 피하기 위하여, 재개발조합의 ‘세입자 주거이전비 보상의무’ 부담은 이 사건 법률조항 단서로부터 나오고 그 위임(또는, 그에 따른 이 사건 시행령 조항의 재위임)에 따라 이 사건 시행규칙 조항이 재개발조합의 ‘세입자 주거이전비 보상의무’를 규정한 것이라고 본다면, 이번에는 이 사건 법률조항이 ‘재개발조합에게 세입자 주거이전비 보상의무를 부담하게 할지 여부’ 및 ‘어떠한 기준으로 보상의무를 부담하게 할지’ 등에 관한 아무런 원칙이나 기준을 정함이 없이 하위법령에 백지위임하였다는 점에서, 헌법상 포괄위임금지의 원칙에 위배되는 결과에 이르게 된다. (3) 즉, 국민의 기본권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 이를 제한할 수 있으나, 그 제한은 원칙적으로 법률로써만 가능하다. 다만 경제사정의 변동이나 사회정책의 변화 등에 즉응하여야 하는 세부적인 사항은 국회제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 위임할 필요가 있는 경우가 있는데, 이 경우에도 법률에 이미 하위법령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 누구라도 당해 법률로부터 하위법령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 하므로, 법률의 위임은 반드시 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행하여져야 한다. 그런데 다수의견의 해석대로라면, 법률 자체에서는 ‘세입자’에 대한 주거이전비 보상의무에 관한 내용이 없고 시행규칙에 이르러 비로소 그에 관한 내용이 등장한다는 것인바, 이는 법률에서 정비사업조합이 부담해야 하는 손실보상의무의 구체적 내용에 관하여 그 대강조차 예측할 만한 기본적 원칙과 기준, 범위도 정함이 없이 하위법규에 전부 위임한 것에 다름 아니게 되어, 이 사건 법률조항을 위헌적 법률로 만드는 결과가 되어버리는바, 이것이 부당함은 다언을 요하지 않을 것이다. 라. 청구인들의 권리관계에 직접적인 영향을 미치는 것은 이 사건 시행규칙 조항이 아니라, 이 사건 법률조항이다. 이는, 만약 이 사건 시행규칙 조항에 대하여 위헌결정을 하여 동 조항이 효력을 상실한다면 정비사업조합의 세입자에 대한 주거이전비 지급의무가 소멸한다고 볼 것인지를 상상해 본다면 금새 알 수 있다. 실제로, 대법원은 이 사건 시행규칙 조항과 같은 내용이 2009. 8. 13. 국토해양부령 제157호로 신설되기 이전에도 "도시정비법상 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비의 보상은 정비계획이 외부에 공표됨으로써 주민 등이 정비사업이 시행될 예정임을 알 수 있게 된 때인 정비계획에 관한 공람공고일 당시 당해 정비구역 안에서 3월 이상 거주한 자를 대상으로 한다."고 하여, 이 사건 시행규칙 조항의 내용과 같은 취지의 판시를 한 바 있다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2009두16824 판결). 이는, 이 사건 시행규칙 조항이 없다 하더라도 세입자에 대한 주거이전비 지급의무는 (이 사건 법률조항에 의하여) 여전히 인정된다고 볼 것임을 분명하게 보여주는 것이다. 이와 같이 이 사건 시행규칙 조항의 위헌 여부가 정비사업조합의 세입자 주거이전비 보상의무의 존부 등 권리관계에 영향을 미치지 않는 이유는, ‘이 사건 시행규칙 조항’이 아닌 ‘이 사건 법률조항’이 세입자에 대한 주거이전비 보상의무에 관하여 직접적으로 규율하고 있기 때문이다. 마. 결어 이상의 여러 점들에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항에 관한 심판청구 부분을 기본권침해의 직접성이 없다는 이유로 각하하는 것은 매우 부당함이 명백하다 할 것이고, 따라서 이 사건 법률조항에 대한 심판청구 부분에 대하여는 마땅히 본안에 나아가 헌법에 위반되는지 여부를 판단하여야 한다. 7. 재판관 김종대, 재판관 이동흡의 이 사건 시행규칙 조항에 대한 심판청구 부분의 적법 여부에 관한 반대의견 가. 우리는 주택재개발사업의 시행자인 정비사업조합과 그 조합원에 해당하는 청구인들의 심판청구 중 이 사건 시행규칙 조항에 대한 심판청구 부분도 기본권침해의 직접성이 없다고 판단하여 이에 관하여 다수의견과 견해를 달리하므로, 아래와 같이 반대의견을 밝힌다. 나. 도시정비법상 정비사업에 공익사업법상 수용 또는 사용에 관한 규정이 준용될 경우, 사업시행인가의 고시가 있을 때 공익사업법상 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 간주되므로(도시정비법 제40조 제2항), 주택재개발 정비사업조합이 공익사업법이 준용되는 사업시행자로서 세입자에 대하여 보상의무를 지게 되려면, 사업시행계획에 대한 시장ㆍ군수의 인가가 있어야 한다. 개별 정비사업의 시행자인 조합의 입장에서 볼 때, 해당 정비사업구역 안의 세입자들에 대한 구체적인 주거이전비 보상의 규모와 내용은, 이 사건 시행규칙 조항이 정하는 기준에 따라 확인되는 세입자 현황을 전제로 그에 대한 주거 및 이주대책을 반영한 사업시행계획서를 작성하여 시장ㆍ군수의 인가를 받음으로써 확정된다(도시정비법 제28조 제1항, 제30조 제4호). 특히, 정비사업조합이 이 사건 시행규칙 조항의 기준에 따른 주거이전비 보상을 근거로 용적률이 완화되는 특례를 적용받기 위해서는 정비구역 내 세입자의 현황과 그에 대한 손실보상계획을 사업시행인가 신청 전에 시장ㆍ군수에게 제출하고 사전협의를 하여 세입자에 대한 손실보상계획을 사업시행계획서에 포함하여야 한다(도시정비법 시행령 제44조의3). 한편, 세입자에 대한 주거이전비 보상의 실질적 부담 주체인 개별 조합원의 입장에서도, 그러한 부담의 내용이 구체적으로 정해지는 것은 이 사건 시행규칙 조항의 기준을 근거로 산정되는 조합원들의 정비사업비 부담규모 및 개별 조합원이 소유하는 부동산의 가격, 세입자별 권리명세 및 평가액 등을 반영하여 수립되는 관리처분계획의 내용에 따르며, 이는 시장ㆍ군수의 인가를 받아 확정된다(도시정비법 제48조 제1항 제4호, 제5호, 제7호, 제5항 제2호 참조). 따라서 비록 이 사건 시행규칙 조항에서 세입자에 대한 주거이전비 보상의무의 산정 기준이 명확하게 규정되어 있다 하더라도, 이러한 기준에 따라 정비사업의 진행 중 세입자에 대한 주거이전비의 보상규모가 정해지고 개별 세입자들에게 구체적인 액수의 주거이전비 지급청구권이 발생하는 것은, 이 사건 시행규칙 조항의 집행행위인 사업시행계획, 관리처분계획과 그에 대한 각 인가의 절차 중 구체적인 세입자의 현황에 대한 조사 등을 거쳐 확정되는 것이다. 다. 사업시행인가는 시장ㆍ군수가 정비사업조합에 대하여 정비사업에 관한 일체의 사업내용을 최종적으로 확정하여 인가하는 행정처분으로서, 정비사업조합은 사업시행인가신청에 대한 거부처분을 대상으로 그 취소를 구하면서 사업시행계획의 내용 중 세입자에 대한 주거 및 이주대책으로 일정 수준의 주거이전비 보상을 요구하는 부분을 다툴 수 있다. 한편, 관리처분계획이 인가ㆍ고시를 통해 확정되면, 이는 토지 등의 소유자에게 구체적이고 결정적인 영향을 미치는 정비사업조합의 행정처분으로서 항고소송의 대상이 되므로(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두6333 판결 등 참조), 정비사업조합의 조합원은 개별 세입자에 대한 구체적인 액수의 주거이전비 보상을 전제로 조합원의 부담규모와 그 소유 부동산의 가격을 산정하는 내용으로 수립되고 인가된 관리처분계획을 대상으로 그 취소를 구하면서 세입자에 대한 주거이전비 보상액이 과다한지를 다툴 수 있다. 라. 이와 같이 주택재개발 정비사업조합이나 그 조합원인 청구인들의 입장에서 이 사건 시행규칙 조항은 세입자에 대한 주거이전비 보상의 기준을 정함에 불과하여 그 기준에 근거한 사업시행계획, 관리처분계획과 그에 대한 각 인가라는 구체적 집행행위가 매개되지 않는 이상 이 사건 시행규칙 조항만으로는 청구인들이 주장하는 기본권침해의 결과가 발생한다고 볼 수 없다. 또한, 이와 같은 집행행위에 대하여 행정소송이라는 전형적인 불복방법이 존재하고 그 절차에서 집행행위의 근거가 되는 이 사건 시행규칙 조항의 위헌 여부 심사를 통한 권리구제가 충분히 가능하므로, 이 사건 시행규칙 조항의 경우 기본권침해의 직접성을 인정할 필요도 없다(헌재 2008. 10. 30. 2007헌마1281 결정 중 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 반대의견; 헌재 2012. 5. 31. 2011헌마241 결정 중 재판관 김종대, 재판관 이동흡의 반대의견 참조). 따라서 주택재개발사업의 시행자인 정비사업조합과 그 조합원에 해당하는 청구인들의 심판청구 중 이 사건 시행규칙 조항에 대한 심판청구 부분도 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다고 할 것이다. [별지 1] 청구인 목록 (1) 장위4구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 이○기 (2) 이○기 (3) 삼선6구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회 대표자 위원장 나○채 (4) 나○채 (5) 장위5구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 김○동 (6) 김○동 (7) 북아현1의3 재정비촉진구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 권○웅 (8) 권○웅 (9) 이문4재정비촉진구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회 대표자 위원장 김○기 (10) 김○기 (11) 용두제6구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 김○진 (12) 김○진 (13) 면목제3의1구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 이○덕 (14) 이○덕 (15) 장위제6구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 김○태 (16) 김○태 (17) 장위제2구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 이○학 (18) 이○학 (19) 응암2구역 재개발 정비사업조합 대표자 조합장 권○주 (20) 권○주 (이상 2010헌마7) (21) 동선제2구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회 대표자 위원장 손○근 (22) 손○근 (23) 독산동제6ㆍ7ㆍ8구역 주택재건축 정비사업조합 설립추진위원회 대표자 위원장 강○환 (24) 강○환 (25) 사근제1주택재개발사업조합 설립추진위원회 대표자 위원장 김○수 (26) 김○수 (이상 2010헌마66) (27) 연지1-2구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 박○생 (28) 박○생 (이상 2010헌마120) [별지 1] 청구인 목록 (1) 장위4구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 이○기 (2) 이○기 (3) 삼선6구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회 대표자 위원장 나○채 (4) 나○채 (5) 장위5구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 김○동 (6) 김○동 (7) 북아현1의3 재정비촉진구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 권○웅 (8) 권○웅 (9) 이문4재정비촉진구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회 대표자 위원장 김○기 (10) 김○기 (11) 용두제6구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 김○진 (12) 김○진 (13) 면목제3의1구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 이○덕 (14) 이○덕 (15) 장위제6구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 김○태 (16) 김○태 (17) 장위제2구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 이○학 (18) 이○학 (19) 응암2구역 재개발 정비사업조합 대표자 조합장 권○주 (20) 권○주 (이상 2010헌마7) (21) 동선제2구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회 대표자 위원장 손○근 (22) 손○근 (23) 독산동제6ㆍ7ㆍ8구역 주택재건축 정비사업조합 설립추진위원회 대표자 위원장 강○환 (24) 강○환 (25) 사근제1주택재개발사업조합 설립추진위원회 대표자 위원장 김○수 (26) 김○수 (이상 2010헌마66) (27) 연지1-2구역 주택재개발 정비사업조합 대표자 조합장 박○생 (28) 박○생 [별지 2] 청구인들 중 정비사업조합 설립추진위원회 또는 정비사업조합의 각 추진위원회구성승인, 조합설립인가, 사업시행인가 또는 관리처분계획인가의 날짜 및 이 사건의 각 심판청구일 ┌──────┬────────────────────────────────────┐ │사건번호 │청구인들 중 정비사업조합 또는 설립추진위원회 │ │(심판청구일)│ (관련된 승인 또는 인가 날짜) │ ├──────┼────────────────────────────────────┤ │2010헌마7 │(1) 장위4구역 주택재개발 정비사업조합 │ │(2010.1.5.) │ (설립인가 2009. 2. 26.) │ │ │(3) 삼선6구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회 │ │ │(5) 장위5구역 주택재개발 정비사업조합 │ │ │ (설립인가 2009. 4. 21.) │ │ │(7) 북아현1의3 재정비촉진구역 주택재개발 정비사업조합 │ │ │ (설립인가 2008. 6. 27. / 사업시행인가 2009. 3. 31. / 관리처분계획인가 │ │ │2010. 3. 3.) │ │ │(9) 이문4재정비촉진구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회 │ │ │(11) 용두제6구역 주택재개발 정비사업조합 │ │ │ (설립인가 2008. 9. 4. / 사업시행인가 2009. 11. 5.) │ │ │(13) 면목제3의1구역 주택재개발 정비사업조합 │ │ │ (설립인가 2008. 11. 26. / 사업시행인가 2011. 4. 12.) │ │ │(15) 장위제6구역 주택재개발 정비사업조합 │ │ │ (설립인가 2010. 6. 24. / 설립변경인가 2011. 10. 25.) │ │ │(17) 장위제2구역 주택재개발 정비사업조합 │ │ │ (설립인가 2009. 2. 26.) │ │ │(19) 응암2구역 재개발 정비사업조합 │ │ │ (설립인가 2009. 9. 15.) │ ├──────┼────────────────────────────────────┤ │2010헌마66 │(21) 동선제2구역 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회 │ │(2010.2.1.) │ (구성승인 2006. 1. 12.) │ │ │(23) 독산동제6ㆍ7ㆍ8구역 주택재건축 정비사업조합 설립추진위원회 │ │ │ (구성승인 2009. 8. 28.) │ │ │(25) 사근제1주택재개발사업조합 설립추진위원회 │ │ │ (구성승인 2006. 8. 24.) │ ├──────┼────────────────────────────────────┤ │2010헌마120 │(27) 연지1-2구역 주택재개발 정비사업조합 │ │(2010.2.26.)│ (설립인가 2007. 7. 18. / 사업시행인가 2010. 1. 29. / 사업시행변경인가 │ │ │2011. 12. 23.) │ └──────┴────────────────────────────────────┘ [별지 3] 관련 조항 ○ 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 7. "사업인정"이라 함은 공익사업을 토지등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다. 제4조(공익사업) 이 법에 의하여 토지 등을 취득 또는 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 1에 해당하는 사업이어야 한다. 8. 그 밖에 다른 법률에 의하여 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업 제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조의 규정에 따라 토지등을 수용 또는 사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 사업인정을 받아야 한다. 제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다. ⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다. ⑨ 제5항 및 제6항의 규정에 의한 보상에 대하여는 국토해양부령이 정하는 기준에 의한다. ○ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2009. 11. 13. 국토해양부령 제180호로 개정된 것) 제54조(주거이전비의 보상) ① 공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자에 대하여는 당해 건축물에 대한 보상을 하는 때에 가구원수에 따라 2월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 다만, 건축물의 소유자가 당해 건축물에 실제 거주하고 있지 아니하거나 당해 건축물이 무허가건축물등인 경우에는 그러하지 아니하다. ② 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 당해 공익사업시행지구안에서 3월 이상 거주한 자에 대하여는 가구원수에 따라 4개월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 다만, 무허가건축물등에 입주한 세입자로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 그 공익사업지구 안에서 1년 이상 거주한 세입자에 대하여는 본문에 따라 주거이전비를 보상하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 주거이전비는 「통계법」 제3조 제3호에 따른 통계작성기관이 조사ㆍ발표하는 가계조사통계의 도시근로자가구의 가구원수별 월평균 가계지출비를 기준으로 산정한다. 이 경우 가구원수가 5인인 경우에는 5인 이상 기준의 월평균 가계지출비를 적용하며, 가구원수가 6인 이상인 경우에는 5인 이상 기준의 월평균 가계지출비에 5인을 초과하는 가구원수에 다음의 산식에 의하여 산정한 1인당 평균비용을 곱한 금액을 더한 금액으로 산정한다. 1인당 평균비용 = (5인 이상 기준의 도시근로자가구 월평균 가계지출비 - 2인 기준의 도시근로자가구 월평균 가계지출비) ÷ 3 ○ 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제8조(주택재개발사업 등의 시행자) ① 주택재개발사업은 제13조의 규정에 의한 조합(이하 "조합"이라 한다)이 이를 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장ㆍ군수, 주택공사 등, 「건설산업기본법」 제9조의 규정에 의한 건설업자(이하 "건설업자"라 한다), 「주택법」 제12조 제1항의 규정에 의하여 건설업자로 보는 등록사업자(이하 "등록사업자"라 한다) 또는 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 이를 시행할 수 있다. ② 주택재건축사업은 조합이 이를 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등과 공동으로 이를 시행할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수는 정비사업이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 제1항 내지 제3항의 규정에 불구하고 직접 정비사업(주거환경개선사업을 제외한다. 이하 이 조 및 제9조에서 같다)을 시행하거나, 시장ㆍ군수가 토지등소유자ㆍ「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조 제12호에 따른 민관합동법인 또는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조 제7항에 따른 신탁업자로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자(제1호 및 제2호의 경우에 한하며, 이하 "지정개발자"라 한다) 또는 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다. 1. 천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때 2. 제4조 제4항에 따라 고시된 정비계획에서 정한 정비사업시행 예정일부터 2년 이내에 제28조의 규정에 의한 사업시행인가(이하 "사업시행인가"라 한다)를 신청하지 아니하거나 사업시행인가를 신청한 내용이 위법 또는 부당하다고 인정되는 때(주택재건축사업의 경우를 제외한다) 2의2. 제13조에 따른 조합설립추진위원회(이하 "추진위원회"라 한다)가 시장ㆍ군수의 구성 승인을 얻은 날부터 3년 이내에 제16조에 따른 조합의 설립인가를 신청하지 아니하거나, 조합이 제16조에 따른 조합의 설립인가를 얻은 날부터 3년 이내에 제28조에 따른 사업시행인가를 신청하지 아니하는 경우(이 경우 시장ㆍ군수는 제5항에 따른 사업시행자 지정 고시일 다음날에 추진위원회의 구성 승인 또는 조합의 설립인가는 취소된 것으로 본다) 3.∼7. (생략) 제13조(조합의 설립 및 추진위원회의 구성) ① 시장ㆍ군수 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다. 다만, 제8조 제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항에 따라 조합을 설립하고자 하는 경우에는 제4조에 따른 정비구역지정 고시(정비구역이 아닌 구역에서의 주택재건축사업의 경우에는 제12조 제5항에 따른 주택재건축사업의 시행결정을 말한다) 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조 제2항에 따른 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토해양부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 얻어야 한다. 제14조(추진위원회의 기능) ① 추진위원회는 다음 각 호의 업무를 수행할 수 있다. 1. 삭제 2. 제69조의 규정에 의한 정비사업전문관리업자(이하 "정비사업전문관리업자"라 한다)의 선정 2의2. 설계자의 선정 및 변경 3. 개략적인 정비사업 시행계획서의 작성 4. 조합의 설립인가를 받기 위한 준비업무 5. 그 밖에 조합설립의 추진을 위하여 필요한 업무로서 대통령령이 정하는 업무 제15조(추진위원회의 조직 및 운영) ④ 추진위원회는 추진위원회가 행한 업무를 제24조의 규정에 의한 총회(이하 "총회"라 한다)에 보고하여야 하며, 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계한다. 제16조(조합의 설립인가 등) ① 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의 없이 시장ㆍ군수에게 신고하고 변경할 수 있다. 1. 정관 2. 국토해양부령으로 정하는 서류 3. 그 밖에 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도 조례로 정하는 서류 ② 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 집합건물의소유및관리에관한법률 제47조 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 주택단지안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 3분의 2 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외한다)와 주택단지안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 정관 및 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 제1항 단서의 규정에 의한 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의 없이 시장ㆍ군수에게 신고하고 변경할 수 있다. ③ 제2항의 규정에 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다. 제28조(사업시행인가) ① 사업시행자(제8조 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장ㆍ군수인 경우를 제외한다)는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 제30조의 규정에 의한 사업시행계획서(이하 "사업시행계획서"라 한다)에 정관등과 그 밖에 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장ㆍ군수에게 이를 신고하여야 한다. ⑤ 사업시행자(시장ㆍ군수 또는 주택공사 등을 제외한다)는 사업시행인가를 신청(인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우를 포함한다)하기 전에 미리 총회를 개최하여 조합원 과반수의 동의를 얻어야 한다. 다만, 사업시행자가 지정개발자인 경우에는 정비구역 안의 토지면적 50퍼센트 이상 토지소유자의 동의와 토지등소유자 과반수의 동의를 각각 얻어야 하며, 제1항 단서에 따른 경미한 변경인 경우에는 총회 의결을 필요로 하지 아니한다. 제30조(사업시행계획서의 작성) 사업시행자는 제4조 제5항에 따라 고시된 정비계획에 따라 다음 각 호의 사항을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다. 1. 토지이용계획(건축물배치계획을 포함한다) 2. 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치계획 3. 임시수용시설을 포함한 주민이주대책 4. 세입자의 주거 및 이주 대책 5. 임대주택의 건설계획(주택재건축사업의 경우 제30조의3 제2항에 따른 재건축소형주택의 건설계획을 말한다) 6. 건축물의 높이 및 용적률 등에 관한 건축계획 7. 정비사업의 시행과정에서 발생하는 폐기물의 처리계획 7의2. 교육시설의 교육환경 보호에 관한 계획(정비구역으로부터 200미터 이내에 교육시설이 설치되어 있는 경우에 한한다) 8. 시행규정(시장ㆍ군수 또는 주택공사등이 단독으로 시행하는 정비사업에 한한다) 9. 그 밖에 사업시행을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도 조례가 정하는 사항 제38조(토지 등의 수용 또는 사용) 사업시행자는 정비구역 안에서 정비사업(주택재건축사업의 경우에는 제8조 제4항 제1호의 규정에 해당하는 사업에 한한다. 이하 이 조에서 같다)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제3조의 규정에 의한 토지ㆍ물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다. 제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용) ② 제1항의 규정에 의하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용함에 있어서 사업시행인가의 고시(시장ㆍ군수가 직접 정비사업을 시행하는 경우에는 제28조 제4항의 규정에 의한 사업시행계획서의 고시를 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 있은 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제1항 및 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. ③ 제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 대한 재결의 신청은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제23조 및 동법 제28조 제1항의 규정에 불구하고 사업시행인가를 할 때 정한 사업시행기간 이내에 이를 행하여야 한다. 제40조의2(용적률에 관한 특례) 사업시행자가 제40조 제1항 단서에 따라 대통령령으로 따로 정하는 손실보상의 기준 이상으로 세입자에게 주거이전비를 지급하거나 영업의 폐지 또는 휴업에 따른 손실을 보상하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제78조 제1항에도 불구하고 해당 정비구역에 적용되는 용적률의 100분의 125 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 용적률을 완화하여 정할 수 있다. 제46조(분양공고 및 분양신청) ① 사업시행자는 제28조 제4항의 규정에 의한 사업시행인가의 고시가 있은 날(사업시행인가 이후 시공자를 선정한 경우에는 시공자와 계약을 체결한 날)부터 60일 이내에 개략적인 부담금내역 및 분양신청기간 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 토지등소유자에게 통지하고 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령이 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 한다. 이 경우 분양신청기간은 그 통지한 날부터 30일 이상 60일 이내로 하여야 한다. 다만, 사업시행자는 제48조 제1항의 규정에 의한 관리처분계획의 수립에 지장이 없다고 판단하는 경우에는 분양신청기간을 20일의 범위 이내에서 연장할 수 있다. 제48조(관리처분계획의 인가 등) ① 사업시행자(주거환경개선사업을 제외한다)는 제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 제46조에 따른 분양신청의 현황을 기초로 다음 각호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 하며, 관리처분계획을 변경ㆍ중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 같으며, 이 경우 조합은 제24조 제3항 제10호의 사항을 의결하기 위한 총회의 개최일부터 1개월 전에 제3호부터 제5호까지에 해당하는 사항을 각 조합원에게 문서로 통지하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장ㆍ군수에게 신고하여야 한다. 1. 분양설계 2. 분양대상자의 주소 및 성명 3. 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액 4. 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격(사업시행인가 전에 제48조의2 제2항에 따라 철거된 건축물의 경우에는 시장ㆍ군수에게 허가 받은 날을 기준으로 한 가격) 5. 정비사업비의 추산액(주택재건축사업의 경우에는「재건축 초과이익 환수에 관한 법률」에 따른 재건축부담금에 관한 사항을 포함한다) 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기 6. 분양대상자의 종전의 토지 또는 건축물에 관한 소유권 외의 권리명세 7. 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 그 평가액 8. 그 밖에 정비사업과 관련한 권리 등에 대하여 대통령령이 정하는 사항 ⑤ 주택재개발사업 또는 도시환경정비사업에서 제1항 제3호ㆍ제4호 및 제7호에 따라 재산 또는 권리를 평가할 때에는 다음 각 호의 방법에 의한다. 1. (생략) 2. 제1항 제4호에 따라 조합원의 종전의 토지 또는 건축물의 가격산정 시 조합원이 둔 세입자로 인하여 손실보상이 필요한 경우 조합의 정관으로 정하는 바에 따라 해당 조합원이 둔 세입자에 대한 손실보상액을 뺀 나머지 가격을 종전의 토지 또는 건축물의 가격으로 산정할 수 있다 3. (생략) ⑥ 주택재건축사업에서 사업시행자가 제1항 제3호 및 제4호의 규정에 의한 재산에 대하여 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 감정평가업자의 평가를 받고자 하는 경우에는 제5항 각 호의 규정을 준용하여 할 수 있다. 제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등) ③ 시장ㆍ군수는 제2항의 규정에 의하여 관리처분계획을 인가하는 때에는 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. ⑥ 제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자ㆍ지상권자ㆍ전세권자ㆍ임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다. 제60조(비용부담의 원칙) ① 정비사업비는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 사업시행자가 부담한다. 제61조(비용의 조달) ① 사업시행자는 토지등소유자로부터 제60조 제1항의 규정에 의한 비용과 정비사업의 시행과정에서 발생한 수입의 차액을 부과금으로 부과ㆍ징수할 수 있다. 부칙(2009. 5. 27. 법률 제9729호) 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제35조제2항, 제50조 제3항ㆍ제7항, 제63조 제5항ㆍ제6항, 제77조의2 및 제77조의3의 개정규정은 2010년 1월 1일부터 시행한다. 제5조(사업시행계획서 작성에 관한 경과조치) 제30조의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 사업시행인가를 신청하는 분부터 적용한다. 제6조(관리처분계획의 인가에 관한 경과조치) 제48조 제1항 제7호 및 제2항 제6호 가목의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제48조 제1항에 따른 관리처분계획을 수립하는 분부터 적용한다. ○ 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 11. 27. 대통령령 제21856호로 개정된 것) 제44조의3(용적률에 관한 특례) ① 사업시행자가 법 제40조의2에 따라 완화된 용적률을 적용받으려는 경우에는 법 제28조에 따른 사업시행인가 신청 전에 다음 각 호의 사항을 시장ㆍ군수에게 제출하고 사전협의하여야 한다. 1. 정비구역 내 세입자 현황 2. 세입자에 대한 손실보상 계획 ② 시장ㆍ군수는 제1항에 따른 협의 결과를 사업시행자에게 통보하여야 하며, 용적률을 완화받을 수 있다는 통보를 받은 사업시행자는 법 제30조에 따른 사업시행계획서 작성 시 제1항 제2호에 따른 세입자에 대한 손실보상 계획을 포함하여야 한다. 부칙(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호) 제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제44조의2의 개정규정은 2009년 11월 28일부터 시행한다. 부칙 (2009. 11. 27. 대통령령 제21856호) 이 영은 2009년 11월 28일부터 시행한다. ○ 도시 및 주거환경정비법 시행규칙(2009. 12. 1. 국토해양부령 제183호로 개정된 것) 제9조의2(손실보상 등) ① 영 제44조의2 제2항에 따라 정비사업으로 인한 영업의 휴업 등에 대하여 손실을 평가하는 경우 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제47조 제1항에 따른 휴업기간은 같은 규칙 제47조 제2항 본문에도 불구하고 4개월 이내로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 실제 휴업기간으로 하되, 그 휴업기간은 2년을 초과할 수 없다. 1. 해당 정비사업을 위한 영업의 금지 또는 제한으로 인하여 4개월 이상의 기간동안 영업을 할 수 없는 경우 2. 영업시설의 규모가 크거나 이전에 고도의 정밀성을 요구하는 등 해당 영업의 고유한 특수성으로 인하여 4개월 이내에 다른 장소로 이전하는 것이 어렵다고 객관적으로 인정되는 경우 부칙(2009. 8. 13. 국토해양부령 제157호) 제1조(시행일) 이 규칙은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제9조의2의 개정규정은 2009년 11월 28일부터 시행한다. 부칙(2009. 12. 1. 국토해양부령 제183호) 제1조(시행일) 이 규칙은 공포한 날부터 시행한다. 제2조(적용례) 제9조의2의 개정규정은 이 규칙 시행 후 최초로 사업시행인가를 신청하는 분부터 적용한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2010헌마7

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제4조 제78조

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제3조 제20조 제23조 제28조

통계법 제3조

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률시행규칙 제47조 제54조

도시 및 주거환경정비법 제30조 제40조

헌법재판소법 제68조