전원재판부 2009헌바47, 2012. 2. 23.

【판시사항】 가. ‘국민기초생활 보장법’상 수급자를 정하는 기준인 소득인정액에 재산의 소득환산액을 포함시키면서, 재산의 소득환산에 관한 구체적인 사항을 하위법령이 정하도록 위임하고 있는 구 ‘국민기초생활 보장법’(2005. 12. 23. 법률 제7738호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11248호로 개정되기 전의 것) 제2조 제8호 ‘재산의 소득환산액’ 부분 및 구 ‘국민기초생활 보장법’(2005. 12. 23. 법률 제7738호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제2조 제10호(이하 ‘이 사건 조항들’이라 한다)가 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 이 사건 조항들이 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 재산의 소득환산에 관한 구체적 사항을 하위법령이 정하도록 위임한 것은 국가의 재정적 상황, 수급권자의 범위, 물가의 변동 등에 능동적으로 대처하고, 수급권자를 선정하는 데 기준이 되 는 재산의 범위를 지방세법이나 소득세법과 통일적으로 규율함으로써 사용ㆍ수익이 가능한 재산을 소유하고 있는 국민이 국민기초생활 보장법상 수급권자로 부당하게 분류되는 것을 방지하기 위한 것으로, 위임의 필요성이 인정된다. 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하고자 하는 국민기초생활 보장법의 입법취지, 수급자가 자신의 생활을 유지ㆍ향상시키기 위하여 그 소득ㆍ재산ㆍ근로능력 등을 활용하여 최대한 노력하는 것을 전제로 이를 보충ㆍ발전시키고자 하는 급여지급의 기본원칙, 수급자의 연령ㆍ가구규모ㆍ거주지역 기타 생활여건 등을 고려하여 급여의 종류별로 정해지는 급여의 지급기준, 수급자에게 주거안정에 필요한 임차료 등을 지급하도록 정하고 있는 주거급여, 임대소득을 포함하여 정하여지는 ‘개별가구의 소득평가액’ 등에 비추어 볼 때, 이 사건 조항들이 주거용 주택의 소득환산에 대하여 법령 자체에서 명시하고 있지 않다고 할지라도, 사용ㆍ수익이 가능한 주거용 주택이 소득환산의 대상이 되는 재산에 포함될 것이라는 점은 충분히 예측가능하다고 할 것인바, 이 사건 조항들은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다. 나. 국민기초생활 보장법상 급여가 어디까지나 보충적인 것이라는 점, 기초적인 생활을 영위함에 있어 필수적인 비용 중 가장 규모가 큰 것이 주거비용이라는 점, 주택을 소유하고 있는 국민은 주택연금제도 등을 통하여 일정금액을 종신으로 지급받을 수 있는 점, ‘국민기초생활 보장법 시행규칙’이 재산을 소득으로 환산함에 있어 기본재산을 공제하도록 하고, 소득환산율을 정함에 있어 이자율, 물가상승률, 부동산 및 전세가격 상승률 등을 고려하도록 정하고 있는 점 등을 고려해 보면, 이 사건 조항들이 인간다운 생활을 위한 객관적인 최소한조차 보장하지 못한다고 보이지 아니하므로, 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 것이 아니다. 【심판대상조문】 구 국민기초생활 보장법(2005. 12. 23. 법률 제7738호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11248호로 개정되기 전의 것) 제2조 제8호 "재산의 소득환산액 부분" 구 국민기초생활 보장법(2005. 12. 23. 법률 제7738호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제2조 제10호 【참조조문】 헌법 제34조 제1항, 제75조 국민기초생활 보장법(2012. 2. 1. 법률 제11248호로 개정된 것) 제1조, 제2조 제9호, 제3조 제1항, 제4조 제2항, 제7조 제1항 제2호 국민기초생활 보장법 시행규칙(2012. 2. 14. 보건복지부령 제108호로 개정된 것) 제4조 제1항 제1호, 제4조 제2항 【참조판례】 가. 헌재 1997. 12. 24. 95헌마390, 판례집 9-2, 817, 829헌재 2002. 9. 19. 2002헌바2, 판례집 14-2, 331, 336헌재 2007. 8. 30. 2004헌바88, 공보 131, 962, 966-967 나. 헌재 2000. 6. 1. 98헌마216, 판례집 12-1, 622, 646-647헌재 2003. 5. 15. 2002헌마90, 판례집 15-1, 581, 600-601헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195, 207헌재 2005. 11. 24. 2005헌마112, 공보 110, 1246, 1248 【전문】 [당사자] 청 구 인 정○명 국선대리인 변호사 하창우 당해사건 서울행정법원 2007구합44849 국민기초생활보장급여중지처분무효 등확인 [주문] 구 국민기초생활 보장법(2005. 12. 23. 법률 제7738호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11248호로 개정되기 전의 것) 제2조 제8호 "재산의 소득환산액" 부분 및 구 국민기초생활 보장법(2005. 12. 23. 법률 제7738호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제2조 제10호는 헌법에 위반되지 아니한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 그의 처 박○분과 함께 ‘국민기초생활 보장법’상 수급자로서 생활보장을 받아오다가, 2007. 4. 23. 광명시장이 "청구인이 소유하고 있는 광명시 ○○동 66-4 ○○연립 101호의 소득환산액은 1,542,900원{( 재산가액 89,000,000원-기본재산공제액 31,000,000원-부채가액 21,000,000원)×소득환산율 4.17%} 으로, 소득평가액 150,000원과 합산한 소득인정액이 2007년도 2인 가족의 최저생계비인 734,412원을 초과한다."는 이유로, ‘국민기초생활 보장법’ 제30조 제1항 제1호에 따라 청구인에 대한 기초생활보장을 중지하자(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.), 2007. 5. 2. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구함과 동시에 집행정지를 신청하였으나 모두 각하되었다. (2) 이에 청구인은 2007. 9. 7. 다시 보건복지부장관 에게 이의신청을 하였으나 이 역시 기각되자, 2007. 12. 4. 주위적으로 이 사건 처분, 행정심판청구에 대한 각하재결과 집행정지신청 각하결정 및 보건복지부장관의 이의신청 기각재결의 무효확인을 구하고, 예비적으로 위 처분 및 결정들의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2007구합44849), 그 재판 계속 중, ‘국민기초생활 보장법’ 제2조 제8호 내지 제10호가 헌법에 위반된다며, 위헌법률심판 제청신청을 하였다가 기각되자(서울행정법원 2009아523), 2009. 3. 13. 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 ‘국민기초생활 보장법’ 제2조 제8호 내지 제10호 전체의 위헌확인을 구하고 있으나, 그 중 소득평가액에 대하여 정의하고 있는 동법 제2조 제9호의 위헌성에 대하여는 전혀 언급하고 있지 않을 뿐만 아니라, 동법 제2조 제9호의 위헌 여부는 당해 사건 재판의 결론에 직접적인 영향을 미치지 아니한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 구 ‘국민기초생활 보장법’(2005. 12. 23. 법률 제7738호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11248호로 개정되기 전의 것) 제2조 제8호 중 "재산의 소득환산액" 부분 및 구 ‘국민기초생활 보장법’(2005. 12. 23. 법률 제7738호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제2조 제10호(이하 ‘이 사건 조항들’이라 한다)의 위헌 여부로 한정하기로 하며, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 국민기초생활 보장법(2005. 12. 23. 법률 제7738호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11248호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 8. "소득인정액"이라 함은 개별가구의 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 금액을 말한다. 구 국민기초생활 보장법(2005. 12. 23. 법률 제7738호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 10. "재산의 소득환산액"이라 함은 보장기관이 급여의 결정 및 실시 등에 사용하기 위하여 개별가구의 재산가액에 소득환산율을 곱하여 산출한 금액을 말한다. 이 경우 개별가구의 재산범위ㆍ재산가액의 산정기준 및 소득환산율 기타 필요한 사항에 관하여는 보건복지가족부령으로 정한다. [관련조항] 국민기초생활 보장법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 9. "개별가구의 소득평가액"이라 함은 개별가구의 실제소득에 불구하고 보장기관이 급여의 결정 및 실시 등에 사용하기 위하여 산출한 금액을 말한다. 이 경우 소득평가액은 가구 특성에 따른 지출요인과 근로를 유인하기 위한 요소 등을 반영하여야 하고, 실제소득의 구체적인 범위는 대통령령으로, 소득평가액의 구체적인 산정방식은 보건복지부령으로 정한다. 제5조(수급권자의 범위) ① 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 소득인정액이 최저생계비 이하인 사람으로 한다. 제11조(주거급여) ① 주거급여는 수급자에게 주거 안정에 필요한 임차료, 유지수선비 기타 대통령령이 정하는 수급품을 지급하는 것으로 한다. 제30조(급여의 중지 등) ① 보장기관은 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 급여의 전부 또는 일부를 중지하여야 한다. 1. 수급자에 대한 급여의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 2. 생략 국민기초생활 보장법 시행령 제3조(소득의 범위) ① 법 제2조 제9호에서 "실제소득"이란 다음 각 호의 소득을 합산한 금액을 말한다. 3. 재산소득 가. 임대소득: 부동산, 동산, 권리 또는 그 밖의 재산의 대여로 발생하는 소득 국민기초생활 보장법 시행규칙 제3조(재산의 범위 및 재산가액의 산정기준) ① 법 제2조 제10호 후단에 따른 소득환산의 대상이 되는 개별가구의 재산의 범위는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산으로 한다. 1. 일반재산 가. 지방세법 제104조 제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 토지, 건축물 및 주택. 다만, 종중재산ㆍ마을공동재산 그 밖에 이에 준하는 공동의 목적으로 사용하는 재산을 제외한다. 나. 지방세법 제104조 제4호 및 제5호에 따른 선박 및 항공기 다. 주택ㆍ상가 등에 대한 임차보증금(전세금 을 포함한다) 라. 100만 원 이상의 가축, 종묘 등 동산(장애인 재활보조기구 등 보건복지부장관이 정하는 동산은 제외한다) 및 지방세법 제6조 제11호에 따른 입목 마. 지방세법 제6조 제14호부터 제17호까지의 규정에 따른 회원권 바. 소득세법 제89조 제2항에 따른 조합원입주권 사. 건물이 완성되는 때에 그 건물과 이에 부수되는 토지를 취득할 수 있는 권리(바목에 따른 조합원입주권은 제외한다) 아. 지방세법 제6조 제13호에 따른 어업권 2. 금융재산 가. 현금 또는 수표, 어음, 주식, 국채ㆍ공채 등 유가증권 나. 예금ㆍ적금ㆍ부금ㆍ보험 및 수익증권 등 3. 지방세법 제124조에 따른 자동차. 다만, 장애인 사용 자동차 등 보건복지부장관이 정하여 고시하는 자동차를 제외하고, 화물자동차 등 보건복지부장관이 정하여 고시하는 자동차는 제1호에 따른 일반재산으로 본다. ② 영 제2조 제2항 제1호부터 제6호까지의 규정에 해당하는 사람의 제1항 각 호의 재산을 개별가구의 가구원이 사용ㆍ수익하는 경우에는 해당 재산을 개별가구의 재산에 포함한다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 재산의 가액은 법 제22조부터 제24조까지의 규정에 따른 조사일(이하 "조사일"이라 한다)을 기준으로 다음 각 호의 구분에 따른 방법에 따라 산정한 가액으로 한다. 다만, 재산의 가액을 산정하기 어려운 경우에는 해당 재산의 종류 및 거래상황 등을 고려하여 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 가액을 산정한다. 1. 제1항 제1호 가목: 지방세법 제4조 제1항 및 제2항에 따른 시가표준액 등을 고려하여 보건복지부장관이 정하는 가액 2∼10. 생략 제4조(재산의 소득환산액) ① 법 제2조 제10호에 따른 재산의 소득환산액은 다음 각 호에 해당하는 금액을 합산한 금액으로 한다. 1. 제3조 제1항 제1호의 재산(이하 이 항에서 "일반재산"이라 한다)가액에서 다음 각 목의 금액(이하 이항에서 "기본재산액등"이라 한다)을 차감한 금액에 제2항에 따른 소득환산율(이하 이 항에서 "소득환산율"이라 한다)을 곱한 금액. 이 경우 일반재산가액에서 기본재산액등을 차감한 금액이 0보다 적은 경우에는 일반재산가액을 0으로 하고, 0보다 적은 차액은 제3조 제1항 제2호의 재산가액에서 차감한다. 가.기초생활의 유지에 필요하다고 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기본재산액 나.임대보증금 및 금융기관 융자금 그 밖에 보건복지부장관이 정하여 고시하는 부채 2. 제3조 제1항 제2호의 재산가액에서 영 제21조의2 제1항 각 호의 용도로 저축한 금액으로서 금융기관과의 계약에 따라 해당 용도로만 사용될 수 있도록 개설된 계좌에 입금된 금액(계약기간 만료 전에 해당 저축을 해지하는 경우는 제외한다)을 차감한 금액에 소득환산율을 곱한 금액. 다만, 제1호 후단의 규정에 따라 차감한 금액이 0보다 적은 경우에는 금융재산가액을 0으로 한다. 3. 제3조 제1항 제3호의 재산가액에 소득환산율을 곱한 금액 ② 법 제2조 제10호의 소득환산율은 이자율, 물가상승률, 부동산 및 전세가격상승률 등을 고려하여 보건복지부장관이 정하여 고시한다. 2. 청구인의 주장요지 및 법원의 위헌제청신청 기각이유 요지 가. 청구인의 주장요지 이 사건 조항들이 "소득인정액" 및 "재산의 소득환산액"에 관하여 구체적으로 정하지 아니한 채 그 기준을 보건복지부장관이 정하도록 한 것은 헌법상 포괄위임입법 금지원칙에 위배되는 것이며, 단순히 거주 목적으로 재산세 등을 납부하면서 장기간 소유하여 온 주거용 주택을 명시적으로 소득환산의 대상이 되는 재산에서 제외시키지 아니한 것은 잘못된 소득개념을 사용하고 있는 것으로, 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치, 제11조의 평등권, 헌법 제14조의 거주ㆍ이전의 자유, 헌법 제16조의 주거의 자유, 헌법 제23조의 재산권, 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다. 나. 법원의 위헌제청신청 기각이유 요지 국민기초생활 보장제도가 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적으로 하고 있는 점, 수급권자의 범위를 정하기 위해서는 그 대상자의 소득뿐만 아니라 그가 가진 부동산 등 보유하고 있는 재산의 가치를 적 정하게 평가하여 판단하는 것이 합리적이라고 보이는 점 등에 비추어 보면, 주거용 주택을 소득환산의 대상이 되는 재산에 포함시키고 있는 이 사건 조항들이 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. 3. 판 단 가. 국민기초생활 보장법상 재산의 소득환산제도 및 주택의 소득환산 (1) 재산의 소득환산제도 도입 국민기초생활 보장제도는 국민의 인간다운 생활을 보장하고 절대적 빈곤문제를 해결하기 위한 제도이다. 우리나라에서는 1961년 생활보호법이 제정되어 시행되다가, 1999. 9. 7. 생활보호제도를 공공부조로 전환하는 ‘국민기초생활 보장법’(이하 ‘보장법’이라 한다.)이 법률 제6024호로 제정되어, 2000. 10. 1.부터 시행되었다. 보장법은 종래의 생활보호법에 비하여 크게 두 가지 측면에서 변화되었는데, 첫째는 법정 소득기준을 충족하면 신체상태 혹은 연령 등과 관계없이 바로 수급권자가 될 수 있도록 정하였다. 즉 수급권자의 범위를 정함에 있어 연령이나 근로능력과 같은 조건을 삭제함으로써 수급권자를 생활이 어려운 빈곤자로 단순화시키면서, 다만 근로능력이 있는 자가 수급권자가 되기 위해서는 직업알선기관이 알선하는 직업에 종사하여야 한다는 조건을 두었다(보장법 제9조 제5항 본문). 둘째, 종래의 생활보호법이 보호대상자 선정기준으로 소득과 재산을 분리하여 적용한데 반하여, 보장법은 소득과 소득으로 환산된 재산가액을 합산하여 통합된 기준에 의하여 수급권자를 결정하도록 하였다. 즉 재산을 그 자체로서 기준으로 삼지 아니하고, 재산가액을 소득으로 환산하여 통합한 기준인 소득인정액에 의하여 수급권자를 결정하도록 하였다. 이처럼 소득인정액이라는 개념을 통하여 대상자 선정기준을 단일화한 것은 생활보호법에 의하여 소득과 재산의 이원적 기준을 통해 대상자를 선정할 당시에 나타났던 불합리를 개선하기 위한 것이다. 1999년 당시 생활보호대상자 선정기준은 "소득 23만 원 이하 및 재산 2,900만 원 이하"였는데, 이러한 기준은 현실적인 형평성 문제를 야기하게 되었다. 즉 소득이 없고 재산이 2,900만 원을 겨우 초과하는 사람과 소득이 겨우 23만 원을 초과하나 재산이 전혀 없는 사람은 생활보호대상자로 선정될 수 없었던 반면에, 소득이 22만 원에 재산이 2,800만 원인 사람은 대상자로 선정될 수 있었고, 그 결과 상대적으로 형편이 나은 가구가 생활보호대상자로 선정되고 생활이 더 빈곤한 가구는 보호대상자로 선정되지 못하는 불합리함이 발생하였던 것이다. 이에 보장법은 급여대상자 선정기준을 소득기준으로 일원화시키는 소득인정액 개념을 도입하여, 개별가구의 소득에 재산의 소득환산액을 합하여 소득 기준 하나만으로 보호대상자를 선정하는 방식을 택하였고, 이러한 소득환산제의 시행으로 보장법상 수급대상 가구의 범위가 약 1.5배까지 확대되었다. (2) 소득인정액의 산정 소득인정액은 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합한 금액이다. 여기서 소득평가액이란 실제소득에서 가구특성별 지출비용과 근로소득공제를 제한 금액을 의미하며, 소득환산액이란 재산에서 기본재산액과 부채를 제한 나머지 재산에 소득환산율을 곱한 금액을 말한다. 소득환산의 대상이 되는 재산에는 ① 지방세법 제104조 제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 토지, 건축물 및 주택(다만, 종중재산ㆍ마을공동재산 그 밖에 이에 준하는 공동의 목적으로 사용하는 재산을 제외한다), ② 지방세법 제104조 제4호 및 제5호의 규정에 의한 선박 및 항공기, ③ 주택ㆍ상가 등에 대한 임차보증금(여기에는 전세권이 포함된다), ④ 100만 원 이상의 가축ㆍ종묘 등 동산과 지방세법 제6조 제11호에 따른 입목, ⑤ 지방세법 제6조 제14호부터 제17호의 규정에 의한 회원권, ⑥ 소득세법 제89조 제2항에 따른 조합원 입주권, ⑦ 건물이 완성되는 때에 그 건물과 이에 부수되는 토지를 취득할 수 있는 권리, ⑧ 지방세법 제6조 제13호에 따른 어업권, ⑨ 현금, 수표, 어음, 주식, 국ㆍ공채 등 유가증권, 예금, 적금, 부금, 보험 및 수익증권 등의 금융재산, ⑩ 지방세법 제124조에 의한 자동차(다만 장애인사용자동차 등은 제외된다) 등이 포함되며(보장법 시행규칙 제3조 제1항), 이 때 재산의 가액은 공적자료에 의한 가격을 원칙으로 하여 산정된다. 그리고 이렇게 산정된 가격에서 ① 기초생활의 유지에 필요하다고 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기본재산액, ② 임대보증금 및 금융기관 융자금, 그 밖에 보건복지부장관이 정하여 고시하는 부채를 공제한 금액에 소득환산율을 곱한 금액이 재산의 소득환산액이 된다(보장법 시행규칙 제4조 제1항 제1호). 현재 보건복지부장관이 정하여 고시한 기본재산액은 대도시에 거주하는 자는 5,400만 원, 중소도시에 거주하는 자는 3,400만 원, 농어촌에 거주하는 자는 2,900만 원이며(보건복지부 고시 제2012-2호), 수급권자가 보유하고 있는 재산의 종류별 소득환산율은 일반재산은 월 4.17%, 금융재산은 월 6.26%, 승용차는 월 100%이다(보건복지부 고시 제2007-133호). (3) 주택의 소득환산 재산으로 환산되는 주택은 주택법 제2조 제1호에서 정하고 있는 주택, 즉 ‘세대의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속 토지’를 의미하며, 단독주택과 공동주택으로 구분된다(보장법 시행규칙 제3조 제1항 제1호 가목). 주택의 경우 지방세법 제4조 제1항 및 제2항 에 따른 ‘시가표준액’을 고려하여 보건복지부장관이 정하는 가액을 기준으로 소득환산액을 정하도록 규정하고 있다(보장법 시행규칙 제3조 제3항 제1호). 나. 이 사건 조항들이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부 (1) 법률이 어떤 사항에 관하여 대통령령에 위임할 경우에는 적어도 법률의 규정에 의하여 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다(헌재 2002. 9. 19. 2002헌바2, 판례집 14-2, 331, 336). 다만 위임의 구체성ㆍ명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것으로 급부행정의 영역에서는 기본권침해 영역보다는 구체성의 요구가 다소 약화될 수 있으며, 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상될 때에는 위임의 명확성 요건이 완화된다(헌재 2007. 8. 30. 2004헌바88, 공보 131, 962, 966 참조). 뿐만 아니라 위임조항에서 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 포괄적인 백지위임에 해당하는 것으로 볼 수 없다(헌재 1997. 12. 24. 95헌마390, 판례집 9-2, 817, 829; 헌재 2007. 8. 30. 2004헌바88, 공보 131, 962, 966-967). (2) 이 사건 조항들은 소득환산의 대상이 되는 재산의 범위를 보건복지부장관이 정하도록 위임하고 있으나, 이는 국가의 재정적인 상황, 수급권자의 범위, 물가의 변동 등에 능동적으로 대처하고, 수급권자를 선정하는 재산의 범위를 지방세법이나 소득세법 등과 통일적으로 규율함으로써 사용ㆍ수익이 가능한 재산을 소유하고 있는 국민이 보장법상 수급권자로 부당하게 분류되는 것을 방지하기 위한 것으로 위임의 필요성이 인정된다. 또한, 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하고자 하는 보장법의 입법취지(보장법 제1조), 수급자가 자신의 생활을 유지ㆍ향상시키기 위하여 그 소득ㆍ재산ㆍ근로능력 등을 활용하여 최대한 노력하는 것을 전제로 이를 보충ㆍ발전시키고자 하는 보장법상 급여 지급의 기본원칙(보장법 제3조 제1항), 수급자의 연령ㆍ가구규모ㆍ거주지역 기타 생활여건 등을 고려하여 급여의 종류별로 정해지는 급여의 지급기준(보장법 제4조 제2항) 등을 종합적으로 고려해 보면, 소득환산의 대상이 되는 재산의 범위에 기본적인 생활을 영위하는데 기여하는 사용ㆍ수익이 가능한 재산이 포함될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다. 또한 생활보호법이 폐지되고, 보장법이 제정되면서, 주거급여(보장법 제7조 제1항 제2호)가 신설되어 수급권자의 필요에 따라 ‘주거안정에 필요한 임차료, 유지수선비’ 등이 지급되게 되었다는 점에 비추어 보면, 주거용 주택의 소유 여부가 수급권자를 선정함에 있어 일응의 기준이 될 것이라는 점을 충분히 짐작할 수 있고, 보장법 제2조 제9호에서 규정하고 있는 ‘개별가구의 소득평가액’에 임대소득이 포함된다는 점과의 형평성을 고려할 때, 비록 이 사건 조항들이 주거용 주택의 소득환산에 대하여 법률 자체에서 명시하고 있지 않다고 할지라도, 사용ㆍ수익이 가능한 주거용 주택이 소득환산의 대상이 되는 재산에 포함될 것이라는 점은 충분히 예측 가능하다고 할 것이다. (3) 이처럼 소득으로 환산되는 재산의 범위를 하위법령에 위임할 필요성이 인정되고, 보장법의 전반적인 내용을 종합하여 볼 때 소득환산의 대상이 되는 재산의 범위에 주거용 주택이 포함될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있는 이상, 이 사건 조항들은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다. 다. 이 사건 조항들이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부 (1) 헌법 제34조 제1항이 보장하는 인간다운 생활을 할 권리는 사회권적 기본권의 일종으로서 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미한다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216, 판례집 12-1, 622, 646-647; 헌재 2003. 5. 15. 2002헌마90, 판례집 15-1, 581, 600-601 등 참조). 그리고 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 생계급여의 수준을 구체적으로 결정함에 있어서는 국민 전체의 소득수준과 생활수준, 국가의 재정규모와 정책, 국민 각 계층의 상충하는 갖가지 이해관계 등 복잡하고 다양한 요소를 함께 고려하여야 하며, 국가가 행하는 최저생활보장수준이 그 재량의 범위를 명백히 일탈 하였는지 여부, 즉 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적인 내용의 최소한을 보장하고 있는지 여부는 특정한 법률에 의한 생계급여만을 가지고 판단하여서는 안 되고, 다른 법령에 의거하여 국가가 최저생활보장을 위하여 지급하는 각종 급여나 각종 부담의 감면 등을 총괄한 수준으로 판단하여야 한다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195, 207 참조). (2) 보장법은 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장함과 동시에 그 자활을 조성함에 목적이 있는 것으로(보장법 제1조), 보장법상 급여는 어디까지나 보충적인 것이다(헌재 2005. 11. 24. 2005헌마112, 공보 110, 1246, 1248 참조). 이러한 점을 고려할 때 일정한 재산을 소유하고 있고, 이러한 재산의 처분이나 사용ㆍ수익을 통하여 생계유지를 도모할 가능성이 있는 자를 수급권자의 범위에서 제외하기 위하여, 자활을 위한 노력에 활용될 수 있는 재산이 존재하는 경우 이를 소득으로 환산하여 소득인정액에 포함시키는 것이 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 일탈한 것으로 보이지는 아니한다. 또한 기초적인 생활을 영위함에 있어 필수적인 비용 중 가장 규모가 큰 것이 주거비용임을 고려할 때, 주거용 소형 주택을 소유하고 있어 생계의 가장 기초적인 근거를 가지고 있는 자를 특별히 보호하는 내용의 규정을 두고 있지 않다고 하여 이것을 현저히 불합리한 것으로 볼 수는 없다. 한편, 이 사건 조항들을 구체적으로 시행하기 위하여 보장법 시행규칙이 기초생활의 유지에 필요하다고 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기본재산액을 공제하도록 하고(보장법 시행규칙 제4조 제1항 제1호), 소득환산율을 정함에 있어 이자율, 물가상승률, 부동산 및 전세가격 상승률 등을 고려하는 등(보장법 시행규칙 제4조 제2항) 최소한의 보호조치를 취하고 있는 점을 고려하면, 이 사건 조항들이 인간다운 생활을 위한 객관적인 내용의 최소한조차 보장하지 못한다고 볼 수도 없다. 뿐만 아니라 주택을 소유하고 있는 국민은 한국주택금융공사에서 시행하고 있는 주택연금제도 등을 통하여 일정액을 종신으로 지급받을 수 있는 등 다른 복지제도도 활용할 수 있어 더욱 그러하다. 따라서 이 사건 조항들은 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다. 라. 청구인의 그 밖의 주장에 관한 판단 청구인은 이 사건 조항들이 주거 목적으로 소유하고 있는 소형주택을 소득으로 환산한 후 이를 기준으로 보장법상 수급권자를 정하는 것이 인간의 존엄과 가치, 평등권, 거주ㆍ이전의 자유와 주거의 자유 및 재산권을 침해한다고 주장한다. 그런데 국민의 기초생활 보장과 관련하여 기본권을 형성하는 성질을 가지고 있는 이 사건 조항들은 그 내용상 최소한의 기본적 사회보장을 하지 않아 인간으로서의 인격이나 본질적 가치를 훼손할 정도에 이른다고는 볼 수 없으므로, 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치를 침해한다고 할 수 없다. 다음으로 평등권침해 여부를 판단하기 위해서는 비교집단 간의 차별취급의 존재가 인정되어야 할 것인데, 이 사건 조항들은 수급권자를 정하는 기준이 되는 소득인정액에 재산의 소득환산액을 포함시키면서 재산의 소득환산액을 산정하는 기준 등에 대하여 정하고 있을 뿐 그 자체로 어떠한 차별적 효과를 야기하지 아니하는바, 이 사건 조항들로 인하여 유의미한 비교집단 간에 차별취급이 발생한다고 볼 수 없다. 또한 헌법 제14조가 정하고 있는 거주ㆍ이전의 자유 및 헌법 제16조가 정하고 있는 주거의 자유는 국민이 자기가 원하는 곳에 체류지와 거주지를 결정하고 일단 정한 체류지와 거주지를 그의 의사에 반하여 옮기지 아니할 자유를 의미한다(헌재 2003. 11. 27. 2003헌바2, 판례집 15-2하, 281, 295). 그러나 이 사건 조항들은 급여를 지급받고자 하는 자에게 자신의 의사에 반하여 체류지와 거주지를 변경할 것을 강요하고 있지 아니하며, 당사자가 보장법에 의한 급여를 받기 위하여 소유하고 있는 주택을 처분할 것인지는 개개인의 판단에 의한 것으로서, 수급권자가 급여를 지급받기 위하여 주택을 처분하고 이주하는 것이 사실상 강요되는 측면이 존재한다고 할지라도, 이것이 보장법상 수급권자의 선정기준을 엄격히 해야 한다는 필요성과 관련되어 있는 한, 이 사건 조항들에 의하여 바로 거주ㆍ이전의 자유나 주거의 자유가 침해된다고 볼 수는 없다. 마지막으로 재산권침해 여부에 관하여 보건대, 이 사건 조항들은 재산의 소득환산에 관하여 정하고 있을 뿐 청구인이 소유하고 있는 주택의 소유를 방해하거나, 주택에 대한 사용ㆍ수익 및 처분권한을 제한하는 어떠한 내용도 포함하고 있지 아니하다. 아울러 기초생활보장수급권은 공공부조의 일종으로서 순수하게 사회정책적 목적에서 주어지는 권리로서, 개인의 노력과 금전적 기여를 통하여 취득되는 재산권의 보호대상에 포함된다고 보기 어려워, 재산의 소득환산에 관하여 정하고 있는 이 사건 조항들로 인해 청구인이 더 이상 보장법상 급여를 받을 수 없게 되었다고 할지라도 이 로 인하여 청구인의 재산권이 침해된다고 볼 수는 없다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1092, 판례집 21-2상, 765, 785 참조). 마. 소결 따라서 이 사건 조항들은 포괄위임입법 금지원칙을 정하고 있는 헌법 제75조 에 위배되지 아니하며, 청구인의 인간으로서의 존엄과 가치, 인간다운 생활을 할 권리, 평등권, 거주ㆍ이전의 자유 및 주거의 자유, 재산권을 침해하지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2009헌바47

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

소득세법 제89조

지방세법 제4조 제6조 제104조 제124조

주택법 제2조

대한민국헌법 제2조 제10조 제14조 제16조 제23조 제34조 제75조

생활보호법

[ 참조판례 ]