전원재판부 2008헌바171, 2009. 12. 29.

【판시사항】 가. 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자에게 개발부담금을 부과시키는 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제6조 제1항 단서 제3호가 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하는지 여부(소극) 나. 개발사업의 인가 등을 받은 날을 부과개시시점으로 정한 법 제9조 제1항 본문에 대하여 합헌을 결정한 선례의 견해를 원용하여 위 법률조항이 평등권을 침해하지 않는다고 판단한 사례 다. 개시시점 지가를 실제 매입가액에 의하여 산정할 수 있는 경우를 대통령령에서 규정하도록 위임한 법 제10조 제3항 단서 제5호에 대하여 합헌을 결정한 선례의 견해를 원용하여 위 법률조항이 포괄위임입법금지원칙, 과세요건법정주의에 반하지 않고 청구인의 재산권을 침해하지 않는다고 판단한 사례 라. 개발비용으로 계상되는 세액의 범위를 대통령령에 위임한 법 제12조 제2항이 조세법률주의에 준하는 원칙과 포괄위임입법금지원칙에 반하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 법 제6조 제1항 단서 제3호는, 개발사업이 승계된 경우에는 그 승계시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내는 것이 쉽지 아니하고, 개발사업의 승계 당사자들 사이에 개발이익 및 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능한 점을 고려하여 마련된 규정으로서 개발이익환수제도의 취지에 비추어 그 목적이 정당하고, 적절한 방법이며, 개발사업의 승계당사자들은 이 사건 법률조항을 전제로 하여 승계에 대한 대가 등을 정산하는 약정을 체결할 것이므로 침해의 최소성원칙과 법익의 균형원칙을 충족하였다. 따라서 위 법률조항은 과잉금지 원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 할 수 없다. 나. 헌법재판소는 헌재 2002. 5. 30. 99헌바41 사건(판례집 14-1, 442)에서 법 제9조 제1항 본문에 관하여 평등권을 침해한다고 할 수 없다는 합헌결정을 선고하였고, 위 선례를 변경할 사정이 없다. 다. 헌법재판소는 헌재 2008. 7. 31. 2006헌바2 사건(판례집 20-2상, 113)에서 법 제10조 제3항 단서 제5호가 포괄위임입법금지원칙에 반하지 않고 재산권을 침해한다고 할 수 없다는 합헌결정을 선고하였고, 위 선례 이후 사정변경이 없다. 또한 위임입법의 한계에 관한 판단이 결국 조세법률주의의 한 내용인 과세요건 법정주의의 문제이므로(헌재 2002. 6. 27. 2000헌바88, 판례집 14-1, 579, 584), 위 법률조항이 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는 한 과세요건 법정주의에 준하는 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 라. 법 제12조 제1항은 개발부담금 산정 시 개발이익에서 공제하는 개발비용으로 양도소득세를 인정하면서, 부과개시시점 후 개발부담금의 부과 전에 토지 또는 사업의 양도 등으로 인하여 발생한 소득에 대하여 양도소득세가 부과된 경우에는 당해 세액 중 부과개시시점부터 양도 등의 시점까지에 상당하는 세액을 법 제11조의 개발비용에 계상할 수 있다고 규정하고 있고, 법 제12조 제2항은 대통령령으로 위임하는 내용을 “그 개발비용으로 계상되는 세액의 범위 등”이라고 규정하고 있다. 따라서 위와 같은 법률 규정으로부터 납부의무자는 대통령령에 규정될 내용이 토지의 양도시기, 즉 부과종료시점 이전인지 이후인지에 따라 개발비용으로 계상되는 양도소득세의 세액 범위와, 개발비용으로 계상되는 세액의 산정 방법 등이 될 것임을 쉽게 예측할 수 있다고 할 것이므로 법 제12조 제2항이 조세법률주의에 준하는 원칙과 포괄위임입법금지의 원칙에 위반된다고 할 수 없다. 【심판대상조문】 구 개발이익환수에 관한 법률(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 단서 제3호, 제9조 제1항 본문, 제10조 제3항 단서 제5호, 제12조 제2항 【참조판례】 가. 헌재 1997. 12. 24. 96헌가19등, 판례집 9-2, 762, 773 헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등 판례집 10-1, 771, 788 헌재 2002. 1. 31. 2000헌바35, 판례집 14-1, 14, 27 헌재 2003. 7. 24. 2000헌바28, 판례집 15-2상, 38, 49-52 헌재 2003. 12. 18. 2002헌바16, 판례집 15-2하, 487, 498-501 나. 헌재 2002. 5. 30. 99헌바41, 판례집 14-1, 442 다. 헌재 2002. 6. 27. 2000헌바88, 판례집 14-1, 579, 584 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바32등, 판례집 18-1상,128,157 헌재 2008. 7. 31. 2006헌바2, 판례집 20-2상, 113 【전문】【당 사 자】 청 구 인 주식회사 ○○하우징 대표이사 강○선 대리인 변호사 박성배 당해사건수원지방법원 2007구합9113 개발부담금부과처분취소 【주 문】 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 단서 제3호, 제9조 제1항 본문, 제10조 제3항 단서 제5호, 제12조 제2항은 각 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 주식회사 ○○은 2000. 9. 9. 박○옥, 박○경 소유의 성남시 분당구 ○○동 379-4 외 6필지 위에 2동 32세대의 공동주택(연립주택)을 건축ㆍ분양하는 내용의 사업계획승인을 받은 후, 2002. 10. 23. 성남시 분당구 ○○동 379-4 외 8필지(이하 ‘이 사건 사업부지’라고 한다) 위에 2동 32세대의 공동주택(연립주택)을 건축ㆍ분양하는 내용으로 사업계획변경승인을 받았다(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다). (2) 청구인은 2002. 8. 27. 박○옥, 박○경으로부터 이 사건 사업부지를 70억 원에 매수하는 한편 2003. 4. 23. 사업주체를 주식회사 ○○에서 청구인으로, 동수를 2동에서 5동으로, 세대수를 32세대에서 36세대로 변경하는 사업계획변경승인을 받은 후 사업을 진행하여 2005. 6. 8. 사용검사를 받았다. (3) 성남시장은 2006. 10. 17. 청구인에게 개발부담금 1,518,753,750원을 부과하였다가 이 사건 사업부지 중 일부 토지의 부과개시시점에 오류가 있었다는 이유로 2007. 1. 31. 개발부담금을 1,501,158,340원으로 정정하여 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다). (4) 청구인은 수원지방법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소(수원지방법원 2007구합9113호)를 제기하였고, 위 소송 계속 중 이 사건 처분의 근거법령인 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제6조 제1항 단서 제3호, 제9조 제1항 본문, 제10조 제3항 단서 제5호, 제12조 제2항이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판제청을 신청(2007아273)하였다. 위 법원은 2008. 11. 5. 법 제10조 제3항 단서 제5호에 대한 신청은 각하하고 나머지 법 제6조 제1항 단서 제3호, 제9조 제1항 본문, 제12조 제2항에 대한 신청은 기각하여 그 결정문이 2008. 12. 1. 송달되자, 청구인은 2008. 12. 31. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 및 관련조항 이 사건 심판의 대상은 법 제6조 제1항 단서 제3호, 제9조 제1항 본문, 제10조 제3항 단서 제5호(청구인은 청구취지에 법 제10조 제3항에 대한 위헌소원이라고 기재하였으나, 위헌제청신청한 법률조항은 법 제10조 제3항 단서 제5호이고, 청구서의 내용 역시 법 제10조 제3항 단서 제5호에 대한 위헌 주장이므로 심판대상을 법 제10조 제3항 단서 제5호로 한정한다.), 제12조 제2항(이하 위 4개의 법률조항을 합하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이고 심판대상 조문 및 관련 법령의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 개발이익환수에 관한 법률(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제6조(납부의무자) ① 제5조 제1항 각 호의 사업시행자는 이 법이 정하는 바에 따라 개발부담금을 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 1의 경우에는 그에 해당하는 자가 개발부담금을 납부할 의무를 진다. 1.개발사업을 위탁 또는 도급한 경우에는 그 위탁이나 도급을 한 자 2.타인소유의 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우에는 토지소유자 3.개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위나 제1호 또는 제2호에 해당하는 자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자 제9조(기준시점) ① 부과개시시점은 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가등을 받은 날로 한다. 다만, 다음 각 호의 경우에는 그에 해당하는 날을 부과개시시점으로 한다. 1.인가 등을 받기 전에 대통령령이 정하는 토지이용계획 등의 변경이 있는 경우로서 그 토지이용계획 등의 변경 전에 취득한 토지의 경우에는 취득일. 다만, 그 취득일부터 2년 이상이 경과한 후 토지이용계획 등이 변경된 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 대통령령이 정하는 날로 한다. 2. 삭제 3.인가 등의 변경으로 부과대상토지의 면적이 변경된 경우에는 대통령령이 정하는 시점 제10조(지가의 산정) ③ 제8조 제1호의 규정에 의한 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 부과대상토지의 개별공시지가(부과개시시점으로부터 가장 최근에 공시된 지가를 말한다)에 그 공시지가의 기준일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 다만, 다음 각 호의1에 해당하는 경우에는 그 실제의 매입가액 또는 취득가액에 그 매입일 또는 취득일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 가감한 가액을 개시시점지가로 할 수 있다. 1.국가ㆍ지방자치단체 또는 건설교통부령이 정하는 기관으로부터 매입한 경우 2. 경매ㆍ입찰에 의하여 매입한 경우 3.지방자치단체 또는 제7조 제2항 제2호의 규정에 의한 공공기관이 매입한 경우 4.공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 규정에 의한 협의 또는 수용에 의하여 취득한 경우 5.실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우 제12조(양도소득세액등의 개발비용인정) ① 부과개시시점후 개발부담금의 부과 전에 토지 또는 사업의 양도 등으로 인하여 발생한 소득에 대하여 양도소득세가 부과된 경우에는 제11조의 규정에 불구하고 당해 세액 중 부과개시시점부터 양도 등의 시점까지에 상당하는 세액을 동조의 규정에 의한 개발비용에 계상할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의하여 개발비용으로 계상되는 세액의 범위 등은 대통령령으로 정한다. [관련조항] [별지] 기재와 같다. 2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계인의 의견 가. 청구인의 주장요지 (1) 법 제6조 제1항 단서 제3호에 관하여 개발이익이 발생하는 개발사업은 인가 등을 받을 무렵 개발이익이 발생하고 그 이후에는 지가상승분에 해당하는 정도의 이익만 발생하는 것이 일반적이므로, 실제로 개발이익을 얻은 자는 인가 등을 받을 당시의 사업시행자이지 그 후 사업시행자의 지위를 승계한 자가 아니다. 그럼에도 불구하고 사업시행자가 아닌 그 지위를 승계한 자에게 개발부담금을 부과하도록 한 위 법률조항은 평등의 원칙, 과잉금지의 원칙, 응능부담원칙, 실질과세원칙을 위반하여 국민의 재산권을 침해한 위헌적인 조항이다. (2) 법 제9조 제1항 본문에 관하여 개발사업의 인가 등을 받은 후 추가적인 토지구입이 필요하여 사업시행이 늦어지는 경우 등에도 개발사업의 인가 등을 받은 날을 부과개시시점으로 정하여 개발부담금을 부과하도록 정한 위 법률조항은 인가 등을 받은 후 장기간 개발사업을 실시하지 못한 사업시행자를 합리적 이유 없이 차별하여 평등의 원칙을 위반하였다. (3) 법 제10조 제3항 단서 제5호에 관하여 위 법률조항은 실제의 매입가액 또는 취득가액을 기준으로 개시시점지가로 할 수 있는 경우 중의 하나로 실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우를 규정하고 있는데, 이는 헌법상 과세요건 법정주의와 포괄위임금지의 원칙을 위반하였다. 또한 위 규정의 위임을 받은 구 ‘개발이익환수에 관한 법률 시행령’(2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정되기 전의 것) 제9조 제5항 제1호는 부과개시시점 이전에 매입한 경우에만 취득가액을 부과개시시점지가로 인정하고 있는바, 이는 모법의 위임범위를 벗어난 것으로 위법할 뿐만 아니라 부과개시시점 이후에 매입하였다는 이유만으로 부과개시시점 이후에 토지를 매입한 사업시행자를 차별하여 부가개시시점 이전에 매입한 경우에 비하여 더 많은 개발부담금을 부과하도록 함으로써 헌법상 평등의 원칙, 응능부담 및 과잉금지의 원칙을 위반하였다. (4) 법 제12조 제2항에 관하여 위 법률조항은 같은 조 제1항의 규정에 의하여 개발비용으로 계상되는 세액의 범위 등을 대통령령으로 정하도록 하여 헌법상 과세요건 법정주의와 포괄위임금지의 원칙을 위반하였다. 또한 위 규정의 위임을 받은 구 ‘개발이익환수에 관한 법률 시행령’(2008. 6. 25. 대통령령 제20878호로 전부 개정되기 전의 것) 제11조는 양도소득세를 납부한 토지의 매입자에게 개발부담금을 추가하여 부과함으로써 국민의 경제적 자유를 침해하고 실질적인 이익 이상의 부담을 과하여 헌법 제199조 제1항, 헌법 제122조를 위반하였다. 나. 법원의 위헌제청신청 기각이유 (1) 법 제10조 제3항 단서 제5호에 관하여 이 사건 처분은 법 제10조 제3항 본문에 따라 이루어진 것이므로 위 법률조항의 위헌 여부에 따라 법원의 판단이 달라지지 않는다. 따라서 재판의 전제성이 없어 부적법하다. (2) 법 제6조 제1항 단서 제3호에 관하여 원칙적으로 개발이익이 실질적으로 귀속되는 자에게 개발부담금을 부과하여야 하나 위 법률조항은 개발사업이 승계된 경우 그 승계시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내는 것이 쉽지 아니한 점 등을 감안하여 마련된 규정으로서, 개발사업의 승계 당사자들 사이에서 개발이익 분배 및 개발부담금 분배 등에 관한 조정이 충분이 가능하다는 사정을 참작해 볼 때, 이를 두고 재산권보장, 평등의 원칙, 과잉금지의 원칙을 침해하는 규정이라고 보기 어렵다. (3) 법 제9조 제1항 본문에 관하여 개발사업의 인가 등이 있는 때에는 실제 착공시점과의 사이에 시간차가 있더라도 가격인상요인이 이미 발생하였다고 보는 것이 경험칙에 부합한다. 그리고 개발부담금의 부과기준에 관하여 규정하고 있는 법 제8조에 의하면 문제된 기간 중에 발생하는 정상지가상승분은 공제되도록 되어 있다. 따라서 ‘인가 등’ 시점을 부과개시시점으로 정한 이러한 입법수단은 개발이익환수제도의 입법목적 달성을 위한 적법한 수단이고 합리성을 결여하였다고 할 수 없으므로 평등의 원칙을 침해한다고 볼 수 없다(헌법재판소 2002. 5. 30. 99헌바41 결정 참조). (4) 법 제12조 제2항에 관하여 법 제12조 제1항에 비추어 위 법률조항이 토지의 양도시기(부과종료시점 이전 또는 이후)에 따라 개발비용으로 계상되는 양도소득세의 세액 범위, 개발비용으로 계상되는 세액의 산정 방법(일 단위로 안분)등 대통령령에 규정될 내용의 대강이 예측되므로 이를 두고 과세요건 법정주의와 포괄위임금지의 원칙을 위반하였다고 할 수 없다. 다. 국토해양부장관의 의견 (1) 법 제10조 제3항 단서 제5호에 관하여 위 법률조항은 객관성과 법 목적 달성의 실효성을 담보할 수 있는 최소한의 요건만을 시행령으로 구체화한 것으로 헌법상 위임입법의 한계를 일탈하였다고 할 수 없고 과잉금지원칙이나 평등원칙에 반하지 않는다. (2) 나머지 법률조항에 대해서는 대체로 법원의 위헌제청신청 기각이유와 같다. 라. 경기도지사의 의견 대체로 국토해양부장관의 의견과 같다. 마. 성남시장의 의견 법 제1조의 목적과 위 법의 입법취지에 비추어 청구인이 위헌이라고 주장하는 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않는다. 3. 적법요건에 대한 판단 가. 당해 법원은 이 사건 법률조항 중 법 제10조 제3항 단서 제5호에 관하여 재판의 전제성이 없다는 이유로 각하결정을 하였다. 그러므로 위 법률조항이 재판의 전제성이 있는지 여부에 관하여 보기로 한다. 나. 법률이 재판의 전제가 되는 요건을 갖추고 있는지의 여부는 법원의 견해를 존중하는 것이 원칙이나, 재판의 전제와 관련된 법률적 견해가 유지될 수 없는 것으로 보이면 헌법재판소가 직권으로 조사할 수도 있는 것이다(헌재 1996. 10. 4. 96헌가6, 판례집 8-2, 308, 321；1997. 9. 25. 97헌가5, 판례집 9-2, 344, 351). 당해 법원은 이 사건 처분은 법 제10조 제3항 본문에 따라 이루어진 것이므로 법 제10조 제3항 단서 제5호의 위헌 여부에 따라 법원의 판단이 달라지지 않는다고 하여 재판의 전제성이 없다고 하였다. 그러나 만일 법 제10조 제3항 단서 제5호 중 대통령령에 위임한 것이 포괄위임금지원칙에 반하여 위헌으로 결정되면, 위 법률조항의 규정인 ‘실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우’에 청구인이 해당되는지 여부에 따라 당해 사건의 결론이 달라질 수 있다. 따라서 위 법률조항의 위헌 여부에 따라 당해 사건의 결과에 영향을 미칠 수 있으므로 위 법률조항은 이 사건 당해 사건 재판의 전제가 된다고 할 것이다(헌재 1999. 12. 23. 98헌바33, 판례집 11-2, 732, 744 참조). 다. 그러므로 청구인의 이 사건 심판청구는 재판의 전제성 요건을 충족하였다. 4. 본안에 관한 판단 가. 법 제6조 제1항 단서 제3호에 관하여 (1) 청구인은, 사업시행자의 지위를 승계한 자는 개발이익이 없거나 무의미한 정도에 불과함에도 위 법률조항이 승계인인 청구인에게 고율의 부담금 전체를 부담하게 함은 조세법상 실질과세원칙과 응능부담원칙, 비례원칙에 위반하여 청구인의 재산권을 침해하는 것이고, 재산권을 침해함에 있어 평등원칙을 준수하지 못하고 있다고 주장한다. 그런데 원칙적으로 조세의 부과ㆍ징수는 국민의 납세의무에 기초하는 것으로서 재산권의 침해가 되지 않으나, 그에 관한 법률조항이 조세법률주의에 위반되고 이로 인한 자의적인 과세처분권 행사에 의하여 납세의무자의 사유재산에 관한 이용ㆍ수익ㆍ처분권이 중대한 제한을 받게 되는 경우에는 예외적으로 재산권의 침해가 될 수 있다고 할 것이므로(헌재 1997. 12. 24. 96헌가19등, 판례집 9-2, 762, 773；헌재 2002. 1. 31. 2000헌바35, 판례집 14-1, 14, 27), 조세법도 국민의 납세의무에도 불구하고 과잉금지의 원칙을 준수하여야 할 것이다(헌재 2003. 7. 24. 2000헌바28, 판례집 15-2상, 38, 49-52；헌재 2003. 12. 18. 2002헌바16, 판례집 15-2하, 487, 498-501). 따라서 다음 다.의 (2)항에서 보는 바와 같이 조세에 준하는 성격을 가진 개발부담금은 조세에 준하여 위와 같은 법리에 구속되어야 할 것이므로, 결국 이 부분 쟁점은 위 법률조항이 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하였는지 여부가 될 것이다. (2) 살피건대, 법 제1조는 법의 목적에 관해 “이 법은 토지로부터 발생되는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다.”고 규정하였는바, 개발부담금제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도라고 할 것이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등 판례집 10-1, 771, 788). 또한 개발부담금의 부과기준에 관해서는 법 제8조에서 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(종료시점지가)에서 부과개시시점의 부과대상토지의 가액(개시시점지가), 부과기간 동안의 정상지가상승분, 법 소정의 개발비용을 뺀 금액으로 한다고 하였다. (3) 이와 같은 점에 비추어 개발부담금은 부과대상토지의 처분과 관련된 이익을 환수하는 것이 아니고, 개발이익을 환수하려는 제도이므로, 원칙적으로 개발부담금은 개발이익이 실질적으로 귀속되는 자에게 부과하여야 할 것이다. 법 제6조 제1항 본문에 의하면 원칙적으로 개발부담금 부과대상인 개발사업의 사업시행자는 개발부담금 납부의무가 있다고 규정하고 있으며, 법 제6조 제1항 단서 제1호와 제2호에서 예외적으로 개발사업을 위탁 또는 도급한 경우에는 그 위탁이나 도급을 한 자, 타인소유의 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우에는 토지소유자가 개발부담금을 납부하도록 하여 개발이익이 실질적으로 귀속되는 자에게 개발부담금을 부과하고 있다. 그런데 개발사업이 승계된 경우에는 그 승계시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내는 것이 쉽지 않다. 위 법률조항은 위와 같은 점을 고려하여 마련된 규정으로서 개발사업의 승계 당사자들 사이에 개발이익 및 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능함을 전제로 하는 것이므로, 위 법률조항이 개발사업이 완료되기 전 사업시행자의 지위 등을 승계한 자에게 무조건 개발부담금을 납부할 의무를 부과하는 것은 아니다. 따라서 위 법률조항은 개발이익환수제도의 취지에 비추어 그 목적이 정당하고, 적절한 방법이라고 할 것이다. 또, 개발사업의 승계당사자들은 위 법률조항을 전제로 하여 승계에 대한 대가 등을 정산하는 약정을 체결할 것이므로(이러한 약정이 불가능한 경우에는 위 법률조항이 적용되지 아니한다), 위 법률조항으로 인하여 관계당국이 토지 등의 소유권 변동시점까지의 개발이익 귀속주체를 밝혀 개발이익을 분담시키고자 하는 노력을 소홀히 한다거나 그에 따른 불이익을 지위승계자에게 전가시킨다고 할 수 없다. 따라서 위 법률조항은 침해의 최소성원칙도 충족된다고 할 것이다. 나아가 앞서 본 바와 같이 위 법률조항은 개발부담금 부과행정상의 편의를 위하여 마련된 것이므로 관계당국이 개발이익의 귀속주체를 밝히는 데 소요되는 노력과 비용을 줄이는 공익적 효과가 미미하다고 할 수 없고, 개발사업의 승계당사자들은 위 조항을 전제로 하여 승계인이 종전 사업시행자가 부담하여야 할 승계시까지의 개발이익을 승계 대가에서 공제하거나 기타 방법으로 이를 참작할 것이므로 승계인이 승계시까지의 개발이익을 이중으로 부담하게 되는 것도 아니다. 따라서 위 법률조항으로 인하여 침해되는 사익이 공익을 능가한다고 할 수 없으므로 위 법률조항은 법익의 균형원칙도 충족한다고 할 것이다. (4) 결국 위 법률조항이 청구인의 재산권을 침해한다고 할 수 없다. (5) 청구인은 또한 재산권을 침해함에 있어 평등원칙을 준수하지 못하고 있다고 주장하나, 재산권을 침해한다고 할 수 없는 이상 위 주장은 이유 없다. 설령 청구인의 위 주장을 위 법률조항이 평등원칙에 반한다고 선해하더라도, 위에서 본 바와 같이 위 법률조항이 개발사업이 완료되기 전 사업시행자의 지위 등을 승계한 자에게 무조건 개발부담금을 납부할 의무를 부과하는 것은 아니라 개발사업의 승계 당사자들 사이에 개발이익 및 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능함을 전제로 하여 개발사업의 승계인에게 개발부담금을 부과하는 것으로서 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 나. 법 제9조 제1항 본문에 관하여 헌법재판소는 2002. 5. 30. 선고한 99헌바41 사건(판례집 14-1, 442)에서, 전원 일치 의견으로 위 법률조항과 동일한 내용이 포함된 법 제9조 제1항과 제2항이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고한 바 있고, 그 주된 요지는 다음과 같다. 『이 사건 법률조항(법 제9조 제1항과 제2항)은 개발부담금의 부과개시시점을 착공시가 아니라 사업시행의 인가 등을 받은 날로 정하고 있는데, 개발사업의 인가 등이 있는 때에는 실제 착공시점과의 사이에 시간차가 있더라도 가격인상요인이 이미 발생하였다고 보는 것이 경험칙에 부합한다. 착공 이후에 비로소 지가변동이 있는 사례를 가려내거나 실제의 착공시점을 정확하게 인정할 수 있는 객관적 기준을 마련하는 것은 기술적으로 어렵고, 만일 그와 같은 예외적 경우를 위하여 일률적으로 착공한 때를 부과개시시점으로 삼는다면 이미 가격변동이 일어나거나 또는 가격변동이 진행 중인 많은 경우의 개발이익을 환수할 수 없으므로 형평에 맞지 않는 결과가 된다. 그리고 개발부담금의 부과기준에 관하여 규정하는 법 제8조에 의하면 문제된 기간 중에 발생하는 정상지가상승분은 공제되도록 되어 있다. ‘인가 등’ 시점을 부과개시시점으로 정한 이러한 입법수단은 개발이익환수제도의 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이고 합리성을 결여하였다고 할 수 없으므로 재산권이나 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.』 이와 같은 선례의 태도는 정당하고, 그 밖에 위 선례의 판단 후 이를 변경하여야 할 만한 다른 사정이 발생하였다고도 보이지 아니하므로, 위 선례의 견해는 이를 유지함이 상당하다고 할 것이다. 다. 법 제10조 제3항 단서 제5호에 관하여 (1) 헌법재판소는 2008. 7. 31. 선고한 2006헌바2 사건(판례집 20-2상, 113)에서 전원 일치 의견으로 위 법률조항이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고한 바 있고, 그 결정의 주된 요지는 다음과 같다. 『(가) 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부 위 법률조항은 종전에 대통령령에서 규정하고 있던 사항을 법률 제10조 제3항 단서 제1호 내지 제4호에서 규정하여 대통령령에 규정될 대강의 기준이 예측 가능하도록 하였고, 위임의 범위를 구체적으로 명확하게 규정하였으므로 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다. (나) 재산권 침해 여부 위 법률조항은 실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우에 한하여 부과개시시점의 지가를 공시지가가 아닌 실제 매입가액에 근거하여 계산하도록 하고 있다. 실제 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 소명되는 경우에도 시행령에 해당하지 않으면, 실제의 매입가액이 아닌 공시지가를 적용할 수밖에 없게 되고, 그 결과 사업시행자에게 귀속되는 개발이익이 없음에도 개발부담금이 부과되어 개발사업자의 원본을 잠식할 가능성과 이에 대하여 다툴 수 있는 여지도 봉쇄당할 가능성이 있으므로 헌법상 보장된 재산권을 침해할 여지가 있다는 점에서 문제가 될 수 있다. 그러나 법은 토지공개념의 일환으로 도입된 법률로서 개발사업자에게 발생한 정상지가 상승분을 초과한 개발이익을 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하며 토지의 효율적 이용을 도모하고자 하는 입법목적을 가진 것이다. 법 제10조 제3항은 개발부담금을 산정함에 있어 부과개시시점의 지가는 원칙적으로 공시지가를 기준으로 하되, 실제 매입가액의 객관성과 신뢰성이 인정되는 경우에는 그 실제 매입가액을 기준으로 개발부담금을 산정할 수 있도록 함으로써 보다 정확한 개발이익에 근거한 부담금을 산정하고 납부의무자의 부담을 감경해 주려는 한편, 그 범위를 실제 매입가액의 객관성과 신뢰성이 고도로 인정되는 경우로 한정하려는 것이므로 입법 목적의 정당성은 인정된다. 또한 실제 매입가액의 조작가능성 등으로 실제 매입가액에 대한 객관적인 조사가 어렵고, 담당 공무원의 능력이나 자세에 따라 조사가격이 달라질 수 있기 때문에, 실제 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정될 수 있는 모든 경우가 아니라 실제의 매입가액의 확인에 별다른 어려움 없이 그 객관성과 신빙성이 인정되는 경우로 한정하도록 하는 것으로서 그 수단의 적절성도 인정된다. 그리고 법은 헌법재판소 1998. 6. 25. 95헌바35등 위헌결정에 따라 위헌으로 지적된 부분을 시정하면서 부담금 비율도 완화하였고(종전 100분의 50에서 100분의 25로 경감됨, 이 사건 법률 제13조), 그 이득에 대한 계측의 적정성이 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’의 개정(1995. 12. 29. 법률 제5108호)을 통하여 객관적ㆍ실질적으로 현저하게 보완되었다. 나아가 위 법률 제8조 제1항의 규정에 의하면 개발부담금 부과처분의 선행처분이라고 할 수 있는 공시지가에 대하여 다툴 수 있는 이의제도를 두고 있고, 그 불복기간이 도과한 뒤에도 부과처분을 다투는 소송과정에서 다시 공시지가를 다툴 수 있는 길이 열려 있으므로(대법원 1996. 6. 25. 선고 93누17935 판결 참조), 개발부담금 취소소송에서 납부의무자가 부담금부과기준인 공시지가를 다툼으로서 부당한 부담금부과를 다툴 수 있는 기회는 열려있다고 할 것이다. 위와 같은 사정을 모두 고려하면, 법 제10조 제3항이 개시시점의 지가를 원칙적으로 공시지가로 정하되, 납부의무자의 부담을 감경해 주기 위하여 실제 매입가액의 객관성과 신뢰성이 인정되는 경우에는 그 실제 매입가액을 기준으로 개발부담금을 산정할 수 있도록 한 이 사건 법률조항은 침해의 최소성원칙도 충족된다고 할 것이다. 나아가 위 법률조항이 규정한 계산방식에 따라 계산을 하게 됨으로써 납부의무자가 신고한 실제 매입가액을 인정받지 못하는 경우에도 이를 다툴 수 있는 방법이 있는 점에 비추어 볼 때 이로 인하여 침해되는 사익이 실제 매입가액을 예외적인 경우로 제한함으로써 달성하고자 하는 공익을 능가한다고 할 수 없으므로 위 법률조항은 법익의 균형원칙도 충족한다고 할 것이다. 그렇다면, 위 법률조항은 헌법상 비례의 원칙에 위반되지 않으며 청구인의 재산권을 침해하지 않는다고 할 것이다.』 (2) 이 사건의 검토 이와 같은 선례의 태도는 정당하고, 그밖에 위 선례의 판단 후 이를 변경하여야 할 만한 다른 사정이 발생하였다고도 보이지 아니하여, 위 선례의 견해는 이를 유지함이 상당하다고 할 것이다. 다만 청구인이 위 선례에서 판시하지 않은 부분에 대한 새로운 주장에 대해서만 다음과 같이 살펴본다. (가) 과세요건 법정주의 위반 여부 청구인은 실제의 매입가액 또는 취득가액을 기준으로 개시시점지가로 할 수 있는 경우 중의 하나로 대통령령이 정하는 경우를 규정하고 있는데, 이는 헌법상 과세요건 법정주의 원칙을 위반하였다고 주장한다. 그런데 위 주장에 관해서는 먼저 조세가 아닌 개발부담금의 경우에도 헌법상 조세법률주의의 한 내용인 과세요건 법정주의가 적용되어야 하는가의 문제를 검토해야 할 것이고, 이를 위해서는 개발부담금의 성격이 규명되어야 할 것이다. 헌법재판소는 1998. 6. 25. 선고한 95헌바35(판례집 10-1, 771) 사건에서, “개발이익환수에 관한 법률 소정의 개발부담금은 그 납부의무자로 하여금 국가 등에 대하여 금전급부의무를 부담하게 하는 것이어서 납부의무자의 재산권을 제약하는 면이 있고, 부과개시시점의 지가는 개발부담금의 산정기준인 개발이익의 존부와 범위를 결정하는 중요한 요소가 되는 것이므로, 그 산정기준에 관한 위임입법시 요구되는 구체성, 명확성의 정도는 조세법규의 경우에 준하여, 그 요건과 범위가 엄격하게 제한적으로 규정되어야 할 것이다.”(위 판례집 10-1, 771, 794)라고 판시한 바 있다. 따라서 개발부담금도 일응 조세법률주의에 준하는 원칙에 구속되어야 한다고 할 것이다. 그러나 위임입법의 한계에 관한 판단이 결국 조세법률주의의 한 내용인 과세요건 법정주의의 문제라 할 것인바(헌재 2002. 6. 27. 2000헌바88, 판례집 14-1, 579, 584), 앞서 선례에서 위 법률조항이 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였고, 위 선례의 태도가 정당하며 그 후 사정변경이 없으므로, 위 법률조항이 과세요건 법정주의에 준하는 원칙에 반한다고 볼 수 없다. (나) 평등의 원칙 등 위반 여부 청구인은 위 규정의 위임을 받은 구 ‘개발이익환수에 관한 법률 시행령’(2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정되기 전의 것) 제9조 제5항 제1호가 부과개시시점 이전에 매입한 경우에만 취득가액을 부과개시시점지가로 인정하고 있어, 이는 모법의 위임범위를 벗어난 것으로 위법할 뿐만 아니라 부과개시시점 이후에 매입하였다는 이유만으로 부과개시시점 이후에 토지를 매입한 사업시행자를 차별하여 부과개시시점 이전에 매입한 경우에 비하여 더 많은 개발부담금을 부과하도록 함으로써 헌법상 평등의 원칙, 과잉금지의 원칙을 위반하였다고 주장한다. 그러나 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구는 그 심판의 대상이 재판의 전제가 되는 법률이지 대통령령이나 부령 또는 행정규칙 등의 하위 법규는 심판의 대상이 될 수 없고, 설사 청구인 주장대로 이 법의 위임을 받은 시행령의 내용 중에 위헌성이 있다 하더라도 그로 인하여 수권법률인 위 법률조항이 당연히 위헌으로 되는 것도 아니므로(헌재 2006. 2. 23. 2004헌바32등, 판례집 18-1상, 128, 157；헌재 2008. 7. 31. 2006헌바2, 공보 142, 1042, 1048 등 참조), 위 주장은 이유 없다. 라. 법 제12조 제2항에 관하여 (1) 청구인은 위 법률조항이 같은 조 제1항의 규정에 의하여 개발비용으로 계상되는 세액의 범위 등을 대통령령으로 정하도록 하여 헌법상 과세요건 법정주의와 포괄위임금지의 원칙을 위반하였다고 주장한다. 그런데 포괄위임금지에 관한 판단은 결국 조세법률주의의 한 내용인 과세요건 법정주의의 문제라 할 것이므로 이를 함께 살펴보기로 한다. (2) 조세법률주의 및 포괄위임입법금지의 원칙에 위반되는지 여부 (가) 법 제12조 제1항은 개발부담금 산정 시 개발이익에서 공제하는 개발비용으로 양도소득세를 인정하면서, 부과개시시점 후 개발부담금의 부과 전에 토지 또는 사업의 양도 등으로 인하여 발생한 소득에 대하여 양도소득세가 부과된 경우에는 당해 세액 중 부과개시시점부터 양도 등의 시점까지에 상당하는 세액을 법 제11조의 개발비용에 계상할 수 있다고 규정하고 있고, 법 제12조 제2항은 대통령령으로 위임하는 내용을 “그 개발비용으로 계상되는 세액의 범위 등”이라고 규정하고 있다. (나) 따라서 위와 같은 법률 규정으로부터 납부의무자는 대통령령에 규정될 내용이 토지의 양도시기, 즉 부과종료시점 이전인지 이후인지에 따라 개발비용으로 계상되는 양도소득세의 세액 범위와, 개발비용으로 계상되는 세액의 산정 방법 등이 될 것임을 쉽게 예측할 수 있다고 할 것이므로 위 법률조항이 조세법률주의에 준하는 원칙과 포괄위임입법금지의 원칙에 위반된다고 할 수 없다. (3) 청구인은 또한 위 규정의 위임을 받은 구 ‘개발이익환수에 관한 법률 시행령’(2008. 6. 25. 대통령령 제20878호로 전부 개정되기 전의 것) 제11조는 양도소득세를 납부한 토지의 매입자에게 개발부담금을 추가하여 부과함으로써 국민의 경제적 자유를 침해하고 실질적인 이익 이상의 부담을 과하여 헌법 제199조 제1항, 헌법 제122조를 위반하였다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 시행령에 관한 이 사건 헌법소원심판은 부적법하므로 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 5. 결 론 그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다 [별지] 관련조항 구 개발이익환수에 관한 법률(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 토지로부터 발생되는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1.“개발이익”이라 함은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회ㆍ경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 “사업시행자”라 한다) 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말한다. 2.“개발사업”이라 함은 국가 또는 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허등(신고를 포함하며, 이하 “인가등”이라 한다)을 받아 시행하는 택지개발사업ㆍ공업단지조성사업등 제5조의 규정에 의한 사업을 말한다. 3.“정상지가상승분”이라 함은 금융기관의 정기예금이자율 또는 국토의계획및이용에관한법률 제125조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 조사한 평균지가변동률(당해 개발사업 대상 토지가 속하는 해당시ㆍ군ㆍ자치구의 평균지가변동률을 말한다)등을 감안하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 산정한 금액을 말한다. 4.“개발부담금”이라 함은 개발이익중 이 법에 의하여 국가가 부과ㆍ징수하는 금액을 말한다. 제3조(개발이익의 환수) ① 국가는 제5조의 규정에 의한 개발부담금부과대상사업이 시행되는 지역에서 발생되는 개발이익을 이 법이 정하는 바에 의하여 개발부담금으로 징수하여야 한다. 제5조(대상사업) ① 개발부담금의 부과대상인 개발사업은 다음 각 호의 1에 해당하는 사업 등으로 한다. 1.택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다. 이하 같다) 제8조(부과기준) 개발부담금의 부과기준은 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(이하 “종료시점지가”라 한다)에서 다음 각 호의 금액을 뺀 금액으로 한다. 1.부과개시시점의 부과대상토지의 가액(이하 “개시시점지가”라 한다) 2. 부과기간 동안의 정상지가상승분 3. 제11조의 규정에 의한 개발비용 제10조(지가의 산정) ① 제8조의 규정에 의한 종료시점지가는 부과종료시점당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제9조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액에 당해연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. ② 부과대상토지를 분양 등 처분함에 있어서 그 처분가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가 등을 받는 경우등 대통령령이 정하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 따라 그 처분가격을 종료시점지가로 할 수 있다. ④ 제1항 또는 제3항의 규정에 의한 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정함에 있어 부과대상토지에 국가 또는 지방자치단체에 기부하는 토지 또는 국ㆍ공유지가 포함되어 있는 경우에는 그 부분은 종료시점지가 및 개시시점지가의 산정면적에서 이를 제외한다. ⑤ 제1항 및 제3항의 규정에 의한 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정함에 있어 당해 토지의 개별공시지가가 없는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 방법에 의하여 산정한다. ⑥ 개시시점지가에 관하여 제3항 단서의 규정을 적용받고자 하는 납부의무자는 동항 각 호의 1에 해당함을 증명하는 자료를 갖추어 건설교통부령이 정하는 기간 내에 이를 건설교통부장관에게 제출하여야 한다. 제11조(개발비용의 산정) ① 제8조 제3호의 규정에 의한 개발비용은 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 다음 각 호의 금액을 합하여 산출한다. 1.순공사비(제세공과금을 포함한다)ㆍ조사비ㆍ설계비ㆍ일반관리비 및 기타 경비 2.관계법령의 규정 또는 인가 등의 조건에 의하여 납부의무자가 공공시설 또는 토지 등을 국가 또는 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에는 그 가액 3. 당해 토지의 개량비 ② 제1항 각 호의 산정방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 개정된 후 2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정되기 전의 것) 제9조(지가의 산정) ⑤ 법 제10조 제3항 제5호에서 “대통령령이 정하는 경우”라 함은 각 호의 1에 해당하는 경우를 말한다. 1.부과개시시점이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우 2.사업시행자가 지방세법 제290조의 규정에 의한 법인인 경우로서 그 매입가격이 법인장부에 기재된 매입가격인 경우 제11조(양도소득세액 등의 개발비용인정) 법 제12조의 규정에 의하여 개발비용으로 계상되는 양도소득세의 세액 범위는 부과종료시점 이전에 토지가 양도된 때에는 당해 세액 중 부과개시시점부터 양도시까지, 부과종료시점 이후에 토지가 양도된 때에는 부과개시시점부터 부과종료시점까지에 상당하는 세액으로 한다. 이 경우 개발비용으로 계상되는 세액의 산정은 양도소득세를 일 단위로 안분하여 산정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2008헌바171

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

헌법재판소법 제68조

지방세법 제290조

대한민국헌법 제122조 제199조

국토의계획및이용에관한법률 제125조

[ 참조판례 ]