전원재판부 2007헌바17, 2009. 9. 24.

【판시사항】 가. 위헌제청신청 기각결정을 받음이 없이 제기한 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원의 적법 여부(소극) 나. 국회 소위원회 회의의 비공개 요건을 규정한 국회법(2000. 2. 16. 법률 제6266호로 개정된 것) 제57조 제5항 단서의 위헌 여부(소극) 【결정요지】 가. 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원은 법률의 위헌여부심판의 제청신청을 하여 그 신청이 기각된 때에만 청구할 수 있는 것인데, 청구인들은 위헌제청신청을 함에 있어 국회법(1991. 5. 31. 법률 제4385호로 개정된 것) 제118조 제4항, ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정된 것) 제9조 제1항의 적용에 관한 위헌 여부를 다툰 바 없고, 법원 역시 그에 대하여 아무런 판단도 한 바 없으므로, 그 부분 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못하여 부적법하다. 나. 헌법 제50조 제1항 본문에서 천명하고 있는 국회 의사공개의 원칙이 소위원회의 회의에 적용되는 것과 마찬가지로, 출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 국회 회의를 공개하지 아니할 수 있다고 규정한 동항 단서 역시 소위원회의 회의에 적용된다. 국회법 제57조 제5항 단서는 헌법 제50조 제1항 단서가 국회의사공개원칙에 대한 예외로서의 비공개 요건을 규정한 내용을 소위원회 회의에 관하여 그대로 이어받아 규정한 것에 불과하므로, 헌법 제50조 제1항에 위반하여 국회 회의에 대한 국민의 알권리를 침해하는 것이라거나 과잉금지의 원칙을 위배하는 위헌적인 규정이라 할 수 없다. 【심판대상조문】 국회법(2000. 2. 16. 법률 제6266호로 개정된 것) 제57조 제5항 단서 국회법(1991. 5. 31. 법률 제4385호로 개정된 것) 제118조 제4항 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정된 것) 제9조 제1항 【참조조문】 헌법 제37조 제2항, 제50조 【참조판례】 가. 헌재 1994. 4. 28. 89헌마221, 판례집 6-1, 239, 256-257 헌재 2000. 7. 20. 98헌바74, 판례집 12-2, 68, 76-77 나. 헌재 1989. 9. 4. 88헌마22등, 판례집 1, 190 헌재 2000. 6. 29. 98헌마443등, 판례집 12-1, 886, 896-898 【전문】【당 사 자】 청 구 인 1. 전○성 2. 최○권 청구인들의 대리인 변호사 정철승 당해사건서울행정법원 2006구합26578 정보비공개결정취소 【주 문】 1. 청구인들의 국회법(1991. 5. 31. 법률 제4385호로 개정된 것) 제118조 제4항 및 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정된 것) 제9조 제1항에 대한 심판청구를 각하한다. 2. 국회법(2000. 2. 16. 법률 제6266호로 개정된 것) 제57조 제5항 단서는 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 국회 ㆍ신행정수도의 건설을 위한 특별조치법 위헌결정 후속대책 및 지역균형발전 특별위원회ㆍ는 신행정수도 후속대책소위원회(이하 ‘이 사건 소위원회’라고 한다)를 설치하였고, 이 사건 소위원회는 2005. 1. 10.부터 같은 해 2. 17. 까지 7차에 걸친 회의를 하였는데 그 중 1차, 2차, 4차, 5차, 6차, 7차 회의 중 일부 회의를 비공개로 진행하였다. (2) 청구인들은 2006. 2. 8. 국회의장에게 이 사건 소위원회의 위와 같은 7차에 걸친 회의 가운데 6회의 비공개회의에 대한 회의록 중 ① 각 차별 소위원회 참석자 명단, ② 각 차별 참석자의 발언 내용, ③ 결정내용에 대하여 찬성과 반대한 위원의 명단에 관한 정보공개를 청구하였는바, 국회사무총장은 2006. 3. 10. 회의별 참석자 명단은 공개하였으나, 회의별 참석자의 발언내용 및 결정내용에 대하여 찬성 또는 반대한 위원의 명단은 국회법 제57조 제5항 단서 및 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항에 따라 비공개한다는 결정을 하였다. (3) 이에 청구인들은 국회사무총장의 위 정보비공개결정의 취소를 구하는 행정소송(서울행정법원 2006구합 26578)을 제기하고, 위 소송 계속중 소위원회의 회의에 대하여 의결로 공개하지 아니할 수 있도록 규정하고 있는 국회법(2000. 2. 16. 법률 제6266호로 개정된 것) 제57조 제5항 단서가 헌법 제50조 제1항에 위반되고, 청구인들의 알권리를 침해한다면서 위헌법률심판제청신청(서울행정법원 2006아1820)을 하였으나 2007. 1. 24. 기각되자, 2007. 2. 8. 그 결정문을 송달받고 2007. 3. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 국회법(2000. 2. 16. 법률 제6266호로 개정된 것) 제57조 제5항 단서, 국회법(1991. 5. 31. 법률 제4385호로 개정된 것) 제118조 제4항 및 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정된 것, 이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항의 위헌 여부이며, 그 내용 및 관련규정은 다음과 같다. [심판대상조항] 국회법(2000. 2. 16. 법률 제6266호로 개정된 것) 제57조(소위원회) ⑤ 소위원회의 회의는 공개한다. 다만, 소위원회의 의결로 공개하지 아니할 수 있다. 국회법(1991. 5. 31. 법률 제4385호로 개정된 것) 제118조(회의록의 배부ㆍ반포) ④ 공개하지 아니한 회의의 내용은 공표되어서는 아니된다. 다만, 본회의의 의결 또는 의장의 결정으로 제1항 단서의 사유가 소멸되었다고 판단되는 경우에는 이를 공표할 수 있다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정된 것) 제9조(비공개대상정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다. 1.다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보 2.국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보 3.공개될 경우 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4.진행중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5.감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 6.당해 정보에 포함되어 있는 이름ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다. 가.법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나.공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보 다.공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라.직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위 마.공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로써 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업 7.법인ㆍ단체 또는 개인(이하 “법인 등”이라 한다)의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 정보를 제외한다. 가.사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나.위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8.공개될 경우 부동산 투기ㆍ매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 [관련조항] 헌법 제50조(의사공개의 원칙) ① 국회의 회의는 공개한다. 다만, 출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할 수 있다. ② 공개하지 아니한 회의내용의 공표에 관하여는 법률이 정하는 바에 의한다. 2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각 이유 및 이해관계기관의 의견 가. 청구인의 주장요지 국회의사공개의 원칙 및 국민의 알권리는 민주주의의 핵심적 가치 내지 우월적 지위에 있는 원칙 내지 권리이므로 이를 제한하는 데는 정당화할만한 합리적 이유가 있어야 하고, 비공개의 필요성이 존재하더라도 부득이한 최소한의 제약에 그쳐야 하는바, 심판대상조항이 소위원회의 의결로 회의를 비공개로 하고 그로써 회의 내용의 공개를 거부할 수 있도록 한 것은 헌법 제50조 제1항에서 규정한 국회 회의의 공개원칙에 위반되고, 국민의 알권리를 침해하며, 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에도 위반된다. 나. 법원의 위헌제청신청 기각 이유의 요지 국회 소위원회의 회의도 가능한 한 국민에게 공개하는 것이 바람직하기는 하나, 한편으로는 소위원회의 회의를 공개하면 선거민을 의식한 정치적 홍보성 발언과 표결이 행하여질 우려가 높아 실질적 토론이나 국가 전체의 입장에서 바람직한 결론이 희생될 수 있고, 사회적 압력으로부터 보호된 가운데 정치적 타협을 이끌어 내는 본래의 기능을 수행하기 힘들다는 부정적 측면도 있다. 의사공개의 원칙 및 소위원회의 설치목적 및 기능 등을 참작하여 볼 때, 소위원회의 비공개결정은 본회의 이전에 소위원회의 검토단계에 있는 사안에 대하여 참석자들의 발언 및 표결 내용들이 사전에 공개될 경우 그 위원회의 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 경우에 한정되어야 하며, 심판대상 법률조항을 위와 같이 해석하는 한, 이는 국민의 알권리와 소위원회의 원활한 운영 간에 적절한 조화를 꾀하고 있는 것이라고 볼 것이므로, 국회 회의의 공개원칙에 위반되거나 국민의 알권리를 과도하게 침해하는 위헌적인 조항이라 할 수 없다. 다. 국회의장의 의견요지 (1) 청구인이 위헌법률심판 제청신청을 한 바 없었던 국회법 제118조 제4항 및 정보공개법 제9조 제1항에 대한 헌법소원심판 청구 부분은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원의 심판대상이 될 수 없어 부적법하다. (2) 국회법 제57조 제5항 단서는 소위원회의 원활한 운영을 도모하기 위한 필수불가결한 예외를 규정하는 조항이라 할 것이므로 국회 회의의 공개원칙에 위반되는 위헌조항이라 할 수 없다. (3) 소위원회의 회의는 공개를 원칙으로 하고 있고, 예외적으로 비공개가 필요한 경우에도 구성원들의 의결이라는 절차를 거치도록 되어 있으며, 국회법 제118조 제4항 단서에 의하여 회의의 비공개시에도 본회의의 의결 또는 의장의 결정으로 비공개의 사유가 소멸되었다고 판단되는 경우에는 이를 공표할 수 있도록 하고 있다. 따라서 국회법 제57조 제5항 단서는 국민의 알권리를 과잉으로 제한하여 과잉금지원칙을 위배하는 위헌규정이라 할 수 없다. 3. 적법요건에 대한 판단 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원은 법률의 위헌여부심판의 제청신청을 하여 그 신청이 기각된 때에만 청구할 수 있는 것이므로, 청구인이 특정 법률조항에 대한 위헌여부심판의 제청신청을 하지 않았고 따라서 법원의 기각결정도 없었다면 그 부분 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못하여 부적법하다(헌재 1994. 4. 28. 89헌마221, 판례집 6-1, 239, 256-257；헌재 2000. 7. 20. 98헌바74, 판례집 12-2, 68, 76-77). 이 사건 기록에 첨부된 청구인들의 위헌법률심판제청신청서를 보면, 청구인들은 위헌제청신청을 함에 있어서 국회법 제57조 제5항 단서의 위헌 여부를 다투었을 뿐 국회법 제118조 제4항 및 정보공개법 제9조 제1항의 위헌 여부를 다투지 아니하였고, 이에 따라 법원의 위헌제청신청 기각결정에서도 국회법 제57조 제5항 단서에 대하여만 판단하였다. 그렇다면, 국회법 제118조 제4항 및 정보공개법 제9조 제1항에 관한 심판청구 부분은 더 나아가 판단할 필요 없이 부적법하다. 따라서 이하에서는 국회법 제57조 제5항 단서에 대하여 본안판단을 하기로 한다. 4. 본안에 대한 판단 가. 국회 의사공개의 원칙과 알권리 (1) 우리 헌법은 제50조 제1항 본문에서 “국회의 회의는 공개한다”라고 하여 국회 의사공개의 원칙을 천명하고 있다. 이는 방청 및 보도의 자유와 회의록의 공개 등을 그 내용으로 한다. 의사공개의 원칙은 의사진행의 내용과 의원의 활동을 국민에게 공개함으로써 민의에 따른 국회운영을 실천한다는 민주주의적 요청에서 유래하는 것인바, 국회에서의 토론 및 정책결정의 과정이 공개되어야 주권자인 국민의 의정활동에 대한 감시와 비판이 가능하고 의사결정의 공정성을 확보할 수 있을 뿐 아니라, 국민에게 의제에 대하여 이해하고 의견을 발표할 수 있도록 정보가 제공되고 국가의사결정의 과정에 참여할 수 있는 실질적 기회가 부여되어 국민의 정치적 의사형성에 기여할 수 있게 된다. 따라서, 국회 의사공개의 원칙은 대의민주주의 정치에 있어서 공공정보의 공개를 통해 국정에 대한 국민의 참여도를 높이고 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 필요불가결한 요소이다. 이 같은 헌법규정의 취지를 고려하면, 국민은 헌법상 보장된 알권리의 한 내용으로서 국회에 대하여 입법과정의 공개를 요구할 권리를 가지며, 국회의 의사에 대하여는 직접적인 이해관계 유무와 상관없이 일반적 정보공개청구권을 가진다고 할 수 있다. (2) 다만 의사공개의 원칙 및 알권리 역시 절대적인 것이 아니고 헌법유보 조항인 헌법 제21조 제4항과 일반적 법률유보 조항인 헌법 제37조 제2항에 의하여 제한될 수 있음은 물론이며(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22등, 판례집 1, 190 참조), 알권리에서 파생되는 일반적 정보공개청구권 역시 마찬가지이다. 헌법 제50조 제1항 단서에서 “출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할 수 있다”라고 규정하여 의사공개의 원칙에 대하여 예외를 둔 것은 의사공개의 원칙 및 알권리에 대한 헌법유보에 해당한다. 동항 단서에서는 ‘출석의원 과반수의 찬성’에 의한 회의 비공개의 경우에 그 비공개 사유에 대하여는 아무런 제한을 두지 아니하여 의사의 공개 여부에 관한 국회의 재량을 인정하고 있다. 나. 헌법 제50조 제1항과 국회법 제57조 제5항의 관계 및 해석 (1) 국회에 설치된 소위원회는 법률안 기타 안건의 심사를 전문적ㆍ효율적으로 하기 위하여 국회법 제57조에 따라 두는 것으로, 법률안에 대한 구체적ㆍ실질적 심사, 수정안 작성, 위원회안의 기초 작업 등을 한다. 오늘날 국회기능의 중점이 본회의에서 위원회로 이동하여 위원회 중심으로 운영되고 있고, 법안 등의 의안에 대한 실질적인 심의가 위원회에서 이루어지고 있는 현실에서, 헌법 제50조 제1항 본문이 천명한 국회 의사공개의 원칙은 위원회의 회의에도 적용되며(헌재 2000. 6. 29. 98헌마443등, 판례집 12-1, 886, 896-898 참조), 소위원회의 회의에도 당연히 적용되는 것으로 보아야 한다. 따라서 국회법 제57조 제5항 본문에서 “소위원회의 회의는 공개한다”라고 규정한 것은 헌법 제50조 제1항 본문에서 천명한 국회 의사공개의 원칙을 확인한 것에 불과하다 할 것이다. (2) 헌법 제50조 제1항 본문의 의사공개 원칙이 위원회와 소위원회에도 적용되는 것과 마찬가지로, 동항 단서의 예외적인 회의비공개에 관한 규정 역시 본회의 뿐 아니라 위원회, 소위원회에 적용되는 것으로 봄이 마땅하다. 소위원회 회의를 예외 없이 공개한다면 경우에 따라서는 의원이 자신의 선거구민을 의식한 정치적인 홍보성 발언과 표결에 치중하여 국민의 대표자로서의 역할이 왜곡ㆍ축소될 수 있다. 또한, 법안처리 과정에서 각종 이익단체나 사회적 압력으로부터 자유로운 정치적 의사표현에 부정적 영향을 받을 수 있고, 특히 경제 관련 법안 등의 경우에는 법안 논의과정의 공개 그 자체만으로 경제에 불의의 영향을 미칠 소지도 있으며, 모든 발언과 표결의 공개는 오히려 정당한 조정과 타협의 과정이라는 정치의 본질을 훼손시킬 위험도 있음을 부정하기 어렵다. 국회법 제57조 제5항 단서는, 국회회의의 공개 여부에 관하여 회의 구성원의 자율적 판단을 허용하는 헌법 제50조 제1항 단서를 이어받아, 소위원회의 공개 여부 또한, 소위원회 관장 업무의 성격, 심사대상 의안의 특성, 회의 공개로 인한 장단점, 그간의 의사관행 등 여러 사정을 종합하여 소위원회가 합리적으로 결정할 수 있게 하였다(헌재 2000. 6. 29. 98헌마443등, 판례집 12-1, 899-900 참조). 즉 동항 단서 부분은 소위원회 고유의 자율권을 따로이 부여한 조문이 아니라 국회 의사공개의 원칙 및 알권리에 대한 헌법유보에 해당하는 헌법 제50조 제1항 단서의 취지를 소위원회의 경우에도 그대로 반영한 것에 불과하다 할 것이다. (3) 또한, 국회법 제54조는 위원회의 의결은 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 함을 규정하고 있고, 이 규정은 국회법 제57조 제7항에 의하여 소위원회에 준용되므로, 소위원회의 비공개의결에는 출석위원 과반수의 찬성이라는 절차적 요건이 충족되어야 하며, 이는 국회회의의 비공개의결에 출석의원 과반수의 찬성을 요하도록 절차적 통제를 가한 헌법의 규정과 궤를 같이하는 것이라고 볼 수 있다. 한편, 국회법 제57조 제7항, 제71조, 제118조 제4항 단서에 의하면, 회의 비공개결정을 한 이후에 비공개의 사유가 소멸되었다고 판단되는 경우에는 소위원회의 의결 또는 그 위원장의 결정으로 회의 내용을 공표할 수 있다. 즉, 국회법 제57조 제5항 단서는 회의 비공개의 사유 및 절차 등 요건을 헌법이 규정한 비공개요건에 비하여 더 완화시키고 있는 것이 아니므로, 기본권을 법률로서 제한할 때 문제되는 과잉금지의 원칙에 어긋난다고 볼 여지가 없다. 헌법 제50조 제1항 단서가 국회 의사비공개에 관하여 정한 것 이상으로 국회법에서 소위원회의 비공개 영역을 넓힌다면 법률에 의한 기본권제한의 정당성에 관한 위헌심사를 할 여지가 있을 것이나, 국회법에서 소위원회 회의의 비공개 요건을 헌법이 규정한 것보다 더욱 엄격하게 규정함으로써 헌법상 규정된 국회 의사공개의 원칙을 확대하여 관철하는 것은 물론, 국회법 제57조 제5항 단서와 같이 헌법의 규정과 동등한 수준으로 규정하는 것은 위헌의 소지가 발생하지 않는다고 보아야 할 것이다. (4) 결국 국회법 제57조 제5항 단서 조항은 헌법 제50조 제1항 단서가 국회 의사공개 원칙에 대한 예외로서의 비공개 요건을 규정한 내용을 소위원회 회의에 관하여 그대로 이어받아 규정한 것에 불과하므로, 헌법 제50조 제1항에 위반하여 국회 회의에 대한 국민의 알권리를 침해하는 것이라거나 과잉금지의 원칙을 위배하는 위헌적인 규정이라 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 국회법 제118조 제4항 및 정보공개법 제9조 제1항에 대한 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 국회법 제57조 제5항 단서는 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2007헌바17

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

국회법 제54조 제57조 제118조

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제21조 제37조 제50조

[ 참조판례 ]

88헌마22
89헌마221
98헌마443
98헌바74

[ 참조판례 체계도 ]