전원재판부 2007헌바110, 2009. 7. 30.

【판시사항】 가. 도시계획시설결정 당시 적용된 국토계획법 조항이 아니라는 이유로 재판의 전제성이 부인된 사례 나. 도시계획시설부지의 매수청구를 지목이 대인 토지로 한정한 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 26. 벌률 제8283호로 개정되기 전의 것, 이하 구 ‘국토계획법’이라 한다) 제47조 제1항 중 “토지 중 지목이 대인 토지” 부분(이하 ‘이 사건 매수청구권조항’이라 한다)이 재산권을 침해하거나 평등원칙에 위반되는지 여부(소극) 다. 도시계획시설결정의 실효기간을 고시일로부터 20년으로 정한 구 국토계획법 제48조 제1항 중 “20년” 부분(이하 ‘ 이 사건 실효조항’이라 한다)이 비례원칙에 위반하여 재산권을 침해하는지 여부(소극) 라. 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 부칙 제16조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)가 재산권에 대한 새로운 제한을 가하는 규정인지 여부(소극) 마. 이 사건 부칙조항이 비례원칙에 위반되는지 여부(소극) 바. 이 사건 부칙조항이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 구 국토계획법 제29조, 제30조는 구 국토계획법이 제정된 후 2003. 1. 1. 비로소 시행된 것이어서 1991. 10. 11. 이 사건 도시계획시설결정 당시 적용된 법률규정이 아니고, 규정의 위헌 여부에 따라 재판의 결론이 달라지지 아니하므로 재판의 전제성이 없다. 나. 이 사건 매수청구권조항으로 인하여 매수청구권의 대상이 지목이 대인 도시계획시설부지로 한정되지만 도시계획시설부지가 나대지인 경우와 달리 지목이 대 이외인 토지인 경우는 도시계획시설결정에 의한 제한이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 속하는 것으로서 재산권에 대한 침해라고 할 수 없어 매수청구권을 인정하지 않더라도 합리적 이유가 있으므로 평등원칙에 위반되지 않는다. 다. 이 사건 실효조항은 방만한 도시계획시설결정의 통제를 통하여 도시의 건전한 발전을 도모하기 위한 것으로서 입법목적이 정당하고, 방법도 적절하며, 달리 완화된 방법으로 위 입법목적을 달성할 수 없다고 할 것이므로 최소침해성원칙을 충족하고, 도시계획시설부지를 종래의 용도대로 계속 사용할 수 있거나 법적으로 허용된 이용방법이 아직 남아 있는 경우에는 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 있는 것이고, 종래 용도대로의 사용이 불가능한 경우에는 매수청구제도에 의하여 보상조치가 취해지므로 법익균형성도 갖추고 있으므로 비례원칙에 위반되지 않는다. 라. 실효기간의 기산일에 관한 경과규정인 이 사건 부칙조항은 입법자가 도시계획시설부지에 관한 재산권의 내용과 한계를 일반ㆍ추상적으로 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정일 뿐 기존에 적법하게 취득한 재산권에 대한 새로운 제한을 가하는 규정이 아니다. 마. 이 사건 부칙조항은 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모하기 위한 것으로서 입법목적이 정당하고, 방법도 적정하며, 보다 완화된 방법인 이미 경과된 기간의 장단에 따라 실효기간에 차등을 두는 방법은 입법목적을 달성함에 미흡한 면이 있어 최소침해성원칙에 위반되지 아니하고, 도시계획시설부지를 종래의 용도대로 계속 사용할 수 있거나 법적으로 허용된 이용방법이 아직 남아 있는 경우에는 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 있는 것이며, 종래 용도대로의 사용이 불가능한 경우에는 매수청구제도에 의하여 보상조치가 취해지므로 법익균형성도 갖추고 있으므로 비례원칙에 위반되지 않는다. 바. 이 사건 부칙조항은 2000. 7. 1. 이전에 고시된 도시계획시설결정의 토지소유자를 차별하고 있으나 위에서 살펴본 바와 같이 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 위반되지 않는다. 재판관 조대현, 재판관 이동흡, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 이 사건 부칙조항에 대한 반대의견 이 사건 부칙조항은 도시계획시설부지에 관한 재산권의 내용과 한계를 법률에 의하여 구체화한 것이므로, 토지재산권에 관한 헌법상 비례원칙에 부합하여야 한다. 이 사건 부칙조항은 이미 장기간 동안 재산권 제한을 수인하여 온 소유자에게 보상 없이 또다시 새로운 기간 동안의 수인을 요구하는 것이므로, 그와 같은 제한은 공익목적을 달성하기 위한 불가피한 범위로 한정되어야 한다. 그런데 입법자가 경과규정을 마련하면서 2000. 7. 1.까지 경과된 기간을 고려하여 단계적으로 실효기간을 정하는 방법이 현실적으로 어렵다거나 이 사건 부칙조항이 달성하려는 공익에 방해된다고 보기 어려우므로 피해최소성원칙에 위반되고, 이 사건 부칙조항으로 인한 토지소유자의 불이익이 위와 같은 공익보다 작다고 할 수 없으므로 법익균형성도 갖추지 못하였다. 따라서 이 사건 부칙조항은 비례원칙에 위반된다. 또한, 이 사건 부칙조항은 도시계획시설결정ㆍ고시일로부터 2000. 7. 1.까지의 기간이 얼마인지 여부에 상관없이 모든 토지소유자의 재산권 제한기간을 일률적으로 2000. 7. 1.부터 20년으로 규정함으로써 본질적으로 다른 집단을 합리적 이유 없이 동등하게 취급하여 평등원칙에도 위반된다. 【심판대상조문】 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것) 제29조, 제30조, 제47조 제1항 중 “토지 중 지목이 대인 토지” 부분, 제48조 제1항 중 “20년” 부분 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 부칙 제16조 제1항 제1호 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제23조, 제37조 제2항 헌법재판소법 제68조 제2항 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 제41조 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 제정된 것) 부칙 제1조, 제10조 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것) 제47조 제6항, 제7항, 제48조 제2항 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 부칙 제1조, 제2조, 제15조 제1항, 제16조 제1항 제2호 【참조판례】 나. 헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84등, 판례집 17-2, 125-126 헌재 2007. 7. 26. 2005헌마501, 판례집 19-2, 146, 155-157 라. 헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84등, 판례집 17-2, 98, 118 마. 헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84등, 판례집 17-2, 98, 117-125 바. 헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84등, 판례집 17-2, 98, 125 【전문】【당 사 자】 청 구 인 진○식 대리인 변호사 류순주 외 1인 당해사건대전지방법원 2007구합834 도시계획시설결정처분취소 【주 문】 1. 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것) 제29조, 제30조에 대한 심판청구를 각하한다. 2. 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1항 중 “토지 중 지목이 대인 토지” 부분, 제48조 제1항 중 “20년” 부분, 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 부칙 제16조 제1항 제1호 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 1988년경부터 서산시 대산읍 ○○리 임야 8,466㎡와 같은 리 임야 7,600㎡(이하 위 각 토지를 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있는데, 충청남도지사는 1991. 10. 11. 이 사건 토지를 포함한 서산시 대산읍 ○○리 일대 토지를 ○○근린공원으로 하는 내용의 도시계획시설(근린공원)결정을 한 후 이를 고시하였다(이하 고시된 위 도시계획시설결정을 ‘이 사건 결정’이라 한다). (2) 청구인은 2007. 2. 9. 서산시장에게 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(구 도시계획법과 구 국토이용관리법의 통합법으로서 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것, 다만 위 개정법률은 부칙 제1조에 따라 공포 후 6개월이 지난 2007. 7. 27.부터 시행되었다. 이하 구 ‘국토계획법’이라 한다) 제47조 제1항을 근거로 이 사건 토지의 매수를 청구하였는데 서산시장은 2007. 2. 16. 이 사건 토지가 매수청구의 대상이 아니라는 이유로 매수를 거부하였다. (3) 이에 청구인은 2007. 2. 16. 대전지방법원에 주위적으로 충청남도지사를 상대로 이 사건 결정의 무효확인을, 예비적으로 서산시장을 상대로 위 매수거부처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고, 위 소송 계속중 구 국토계획법 제47조 제1항 등의 규정이 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나 일부 기각, 일부 각하되자 2007. 8. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 (1) 청구인은 구 국토계획법 제29조, 제30조, 제47조 제1항, 제48조 제1항, 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것, 이하 ‘제정 국토계획법’이라 한다) 부칙 제16조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)에 대한 위헌 여부의 심사를 구하고 있다. (2) 그런데 구 국토계획법 제47조 제1항 중 “토지 중 지목이 대인 토지” 부분(이하 ‘이 사건 매수청구권조항’이라 한다)을 제외한 나머지 부분과, 제48조 제1항 중 “20년” 부분(이하 ‘이 사건 실효조항’이라 한다)을 제외한 나머지 부분은 청구인이 다투고자 하는 사항과 관련이 없으므로, 위 조항들에 대한 심판대상을 이 사건 매수청구권조항 및 이 사건 실효조항 부분으로 한정한다. (3) 따라서 이 사건 심판대상은 구 국토계획법 제29조, 제30조, 이 사건 매수청구권조항, 이 사건 실효조항 및 이 사건 부칙조항의 위헌 여부이고, 심판대상조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것) 제29조(도시관리계획의 결정권자) ① 도시관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 의하여 이를 결정한다. ② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 도시관리계획은 건설교통부장관이 결정한다. 1.제24조 제5항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 입안한 도시관리계획 2.대통령령이 정하는 규모 이상에 해당하는 도시지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 또는 자연환경보전지역 간의 용도지역의 지정 및 변경에 관한 도시관리계획 3.녹지지역을 대통령령이 정하는 규모 이상의 주거지역ㆍ상업지역 또는 공업지역으로 변경하는 사항에 관한 도시관리계획 4.제38조의 규정에 의한 개발제한구역의 지정 및 변경에 관한 도시관리계획 5.제39조의 규정에 의한 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시관리계획 6.제40조의 규정에 의한 수산자원보호구역의 지정 및 변경에 관한 도시관리계획 7.대통령령이 정하는 규모 이상에 해당하는 제51조 제3항의 규정에 의한 제2종지구단위계획구역의 지정 및 변경에 관한 도시관리계획 제30조(도시관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 건설교통부장관은 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. ② 시ㆍ도지사는 제24조 제5항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 입안하여 결정한 도시관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령이 정하는 중요한 사항에 관한 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 미리 건설교통부장관과 협의하여야 한다. ③ 건설교통부장관이 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 제113조 제1항의 규정에 의한 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시ㆍ도지사는 지구단위계획중 다음 각 호의 1의 사항에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조의 규정에 의하여 시ㆍ도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. 1.제52조 제1항 제4호 중 건축물의 높이의 최고한도 또는 최저한도에 관한 사항(제49조 제1호의 규정에 의한 제1종지구단위계획에 한한다) 2. 제52조 제1항 제5호의 사항 3.제52조 제1항 제6호 중 경관계획에 관한 사항 ④ 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 요한다고 인정되는 때(관계중앙행정기관의 장의 요청이 있는 때에 한한다)에는 그 도시관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 절차를 생략할 수 있다. ⑤ 제1항 내지 제4항의 규정은 결정된 도시관리계획을 변경하고자 하는 경우에 이를 준용한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 도시관리계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 건설교통부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장은 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제47조(도시계획시설부지의 매수청구) ① 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 “도시계획시설결정”이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가 또는 그에 상당하는 절차가 행하여진 경우를 제외한다. 이하 같다) 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지(당해 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다. (단서 이하 생략) 제48조(도시계획시설결정의 실효) ① 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 부칙 제16조(도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각 호에 의한다. 1.2000년 7월 1일 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일 [관련규정] [별지] 기재와 같다. 2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 (1) 구 국토계획법 제29조, 제30조 및 이 사건 매수청구권조항 구 국토계획법 제29조와 제30조는 각 도시관리계획의 결정권자와 도시관리계획의 결정절차에 관하여 규정하고 있고, 이 사건 매수청구권조항은 도시계획시설결정 고시일로부터 10년이 지난 토지에 대한 매수청구권을 인정하면서 그 대상을 지목이 ‘대지’인 토지로 한정하여 나머지 토지에 대하여는 매수청구권을 인정하지 아니하고 있으므로 헌법상 재산권 보장과 제한에 관한 원칙 및 평등원칙에 위반된다. (2) 이 사건 실효조항 및 이 사건 부칙조항 이 사건 실효조항은 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정ㆍ고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정이 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다고 규정하고 있고, 이 사건 부칙조항은 종전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설에 대하여 그 실효에 관한 기산일을 구 국토계획법 제48조의 규정에 불구하고 2000. 7. 1.로 본다고 규정하고 있는데 이 사건 실효조항으로 인하여 20년 동안 방치된 도시계획시설결정을 이 사건 부칙조항이 추가로 부당하게 존속시키고 있는 것으로 이 사건 실효조항과 이 사건 부칙조항은 헌법상 재산권 보장과 제한에 관한 원칙 및 평등원칙에 위반된다. 나. 법원의 위헌제청신청 각하 및 기각이유 (1) 구 국토계획법 제29조, 제30조 및 이 사건 매수청구권조항 (가) 재산권 침해 여부 이 사건 매수청구권 조항은 지목이 대지인 도시계획시설부지에 대하여만 매수청구를 허용하고, 그 밖의 부지에 대하여는 이를 허용하지 아니하고 있다. 도시계획시설결정이 있으면 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치가 금지되므로 도시계획시설부지가 나대지인 경우 그 소유자는 더 이상 그 토지를 본래의 용도에 따라 사용할 수 없게 되고, 달리 법적으로 허용된 토지 이용의 방법이 없어 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제되며, 토지의 매도 또한, 불가능하게 됨으로써 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 폐지된다고 할 수 있다. 이러한 경우 도시계획시설결정 이후 사업시행이 장기간 지체된다면 토지소유자에게 토지를 계속 보유하도록 요구하는 것이 경제적인 관점에서 보아 더 이상 허용될 수 없다고 할 것이므로 입법자는 적절한 보상적 조치를 하여야 한다. 이러한 이유로 이 사건 매수청구권조항은 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 나대지를 포함하여 지목이 대지인 토지의 소유자에 대하여 그 보상적 조치로서 매수청구권을 인정하고 있는 것이다. 그러나 지목이 대지 이외인 토지의 소유자로서는 도시계획시설결정에도 불구하고 당해 토지의 협의매수나 수용 시까지 그 토지를 계속 종래의 용도대로 사용할 수 있으므로 도시계획결정으로 말미암아 토지소유자에게 이렇다 할 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없다. 이처럼 도시계획시설결정이 있더라도 당해 도시계획시설부지에 대하여 종래의 용도에 의한 사용이나 실질적인 사용ㆍ수익이 배제되는 경우가 아닌 한, 그로 인한 이용의 제한 및 이에 따른 현상유지의무나 지가의 하락 등은 도시계획시설부지의 권리자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것으로서 재산권에 대한 침해라고 할 수 없으므로 위 조항들은 재산권을 침해하지 않는다. (나) 평등원칙 위반 여부 위 조항들은 도시계획시설부지의 지목이 대지인 토지의 소유자에게만 매수청구권을 부여함으로써 그 밖의 도시계획시설부지 권리자들을 매수청구제도로부터 배제하고 있는바, 위에서 본 바와 같이 대지와 그 밖의 도시계획시설부지 사이에는 도시계획시설결정으로 인하여 종래 용도대로 사용할 수 있는지 여부에 차이가 있기 때문에 대지의 경우에는 보상적 조치가 요구되는 반면 그 밖의 경우에는 그 조치가 필수적으로 요구되지는 아니하므로 대지의 경우에만 매수청구를 허용한다고 하더라도 이는 합리적인 이유가 있는 차별이라 할 것이다. 따라서 위 규정들은 평등원칙에 위반되지 않는다. (2) 이 사건 실효조항 및 이 사건 부칙조항 이 사건 실효조항과 이 사건 부칙조항은 도시계획시설 결정ㆍ고시일부터 20년이 경과할 때까지 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에 적용된다고 할 것인데, 이 사건 결정은 고시일로부터 아직 20년이 경과하지 아니하여 이 사건 결정의 효력 여부를 다투는 당해 사건에 그 적용이 없으므로 이 사건 신청 중 위 조항들에 대한 부분은 재판의 전제성이 없어 부적법하다. 다. 이해관계인의 의견 (1) 서산시장의 의견요지 법원의 제청신청기각 이유와 대체로 같다. (2) 건설교통부장관의 의견요지 (가) 도시계획시설결정의 실효제도에 대하여 소급효를 인정하여 실효제도 시행 이전의 도시계획시설 결정ㆍ고시일부터 이를 적용할 경우 지방자치단체의 열악한 재정 여건상 도시계획시설 예정부지의 매수가 불가능하여 20년 이상 미집행된 도시계획시설 대부분이 실효됨으로써 도시계획에 일대 혼란을 초래하고, 기존 도시계획상 근린공원은 근린거주자 또는 근린생활권으로 구성된 지역생활권 거주자의 보건ㆍ휴양 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 하고 있어 도시계획결정을 신뢰한 국민들에게 심각한 손실이 발생될 것이며, 전체 도시계획시설의 기능장애 및 도시기반시설 부족으로 인한 도시의 지속적 발전 장애, 공공시설의 확보 및 이의 원활한 관리를 통한 공공복리 증진을 목적으로 하는 정부기능의 존립기반이 와해될 우려가 있다. (나) 10년 이상 장기미집행된 도시계획시설 중 대지인 토지소유자에게만 매수청구권을 부여한 것은 지목이 ‘대지’인 경우 종래 용도대로 사용이 곤란하여 사적인 이용가능성이 배제되어 재산권행사에 있어서 사회적 제약의 범위를 벗어난 반면 ‘임야’는 산림 및 원야를 이루고 있는 수림지ㆍ죽림지ㆍ암석지ㆍ자갈땅ㆍ모래땅ㆍ습지ㆍ황무지 등의 토지임을 감안할 때 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없게 되어 토지의 사적인 이용가능성이 배제되었다고 볼 수 없기 때문이다. (다) 따라서 이 사건 심판대상조항은 헌법에 위반되지 않는다. 3. 적법요건에 대한 판단 가. 재판의 전제성 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원에 있어서는 일반법원에 계속된 구체적 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제로 되어야 하고, 이 경우 재판의 전제가 된다고 하려면 우선 그 법률이 당해 소송사건에 적용될 법률이어야 하며, 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다(헌재 1995. 7. 21. 93헌바46, 판례집 7-2, 48, 58). 나. 개별적 검토 (1) 구 국토계획법 제29조와 제30조 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정권자와 결정절차를 정하고 있는 구 국토계획법 제29조와 제30조는 2002. 2. 4. 구 국토계획법이 제정되면서 2003. 1. 1. 비로소 시행된 것이어서 1991. 10. 11.에 내려진 이 사건 결정에 적용된 법률조항이 아니므로 재판의 전제성이 인정되지 않는다. (2) 이 사건 매수청구권조항 위 조항은 도시계획시설 결정의 고시일부터 10년이 경과한 토지 중 지목이 ‘대지’인 경우에만 매수청구권의 대상으로 하고, 청구인의 토지와 같이 ‘임야’인 경우에는 그 대상에서 제외하고 있는바, 이 부분이 위헌 판단을 받아 매수청구가 가능하게 된다면 재판의 결론이 달라질 수 있으므로 재판의 전제성이 인정된다. (3) 이 사건 실효조항 및 이 사건 부칙조항 2000. 7. 1. 이전에 있은 이 사건 결정은 이 사건 부칙조항에 의하여 그 실효 여부를 판단하여야 하므로 이 사건 부칙조항은 당해 사건에 적용되는 규정이다. 또한, 이 사건 부칙조항이 위헌 판단을 받게 되면 다시 이 사건 실효조항인 구 국토계획법 제48조 제1항이 적용되게 되는데, 결정ㆍ고시일로부터 ‘20년’이 경과되면 도시계획시설결정이 실효되게 한 이 사건 실효조항이 헌법불합치 결정 등으로 인하여 청구인에게 유리하게 개정된다면 재판의 결론이 달라질 수 있으므로 재판의 전제성이 없다고 할 수 없다. 다. 소결론 따라서 이 사건 심판청구 중 구 국토계획법 제29조와 제30조에 대한 부분은 재판의 전제성이 없어 부적법하다. 4. 본안에 대한 판단 가. 재산권의 보장과 사회적 기속성 (1) 재산권의 보장과 내용형성 헌법은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”(제23조 제1항), “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”(제23조 제2항)고 규정함으로써 재산권이 헌법적으로 보장됨을 천명함과 동시에 재산권은 법률로써 규제될 수 있고, 그 행사 또한, 일정한 제약을 받을 수 있다는 것을 밝히고 있다. 한편, 재산권이 헌법상 기본권이기는 하지만, 구체적인 재산권으로서 법질서 내에서 인정되고 보호받기 위해서는 입법자에 의한 형성을 필요로 한다. 즉, 재산권은 그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습을 갖추게 된다. 입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 사적 재산권의 보장이라는 요청(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 사회적 기속성에서 오는 요청(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다. (2) 재산권의 사회적 기속성 재산권의 이용과 처분이 소유자의 개인적 영역에 머무르지 아니하고 국민 일반의 자유행사에 큰 영향을 미치거나 국민 일반이 자신의 자유를 행사하기 위하여 문제되는 재산권에 의존하는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 제한하는 규율권한은 더욱 넓어진다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383, 406). 우리 헌법은 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하는 것에 더하여 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”(제122조)고 함으로써, 토지재산권에 대한 한층 더 강한 규제의 필요성과 그에 관한 입법부의 광범위한 형성권을 표현하고 있다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383, 406-407 참조). (3) 재산권에 대한 사회적 제약과 비례원칙 (가) 위와 같이 입법자에게 재산권의 사회적 제약에 관한 사항에 관하여 넓은 입법재량이 인정된다고 할지라도, 재산권의 사회적 기속성에 기한 제한 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수하여야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사적 이용권과 원칙적인 처분권을 부인하여서는 아니 되며, 이는 사회적 기속성이 더욱 강한 토지재산권에 관하여도 마찬가지이다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383, 407 참조). (나) 토지재산권에 대한 사회적 제약이 수인할 수 있는 정도인가에 관하여 우리 재판소는 이미 그 판단기준을 제시한 바 있다. 헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등 결정에서, 「법률조항에 의한 토지재산권의 제한은 제한 부과 당시의 지목과 토지현황에 의한 이용방법에 따라 사용할 수 있는 한, 재산권에 내재하는 사회적 제약을 비례의 원칙에 합치하게 합헌적으로 구체화한 것이라고 할 것이나, 종래의 지목과 토지현황에 의한 이용방법에 따른 토지의 사용도 할 수 없거나 실질적으로 사용ㆍ수익을 전혀 할 수 없는 예외적인 경우에도 아무런 보상 없이 이를 감수하도록 한다면 비례의 원칙에 위반되어 당해 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 것으로서 헌법에 위반되므로, 입법자가 재산권을 비례의 원칙에 부합하게 합헌적으로 제한하기 위해서는, 수인의 한계를 넘어 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우에는 이를 완화하는 보상규정을 두어야 하며, 이러한 보상규정은 입법자가 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 의하여 재산권의 내용을 구체적으로 형성하고 공공의 이익을 위하여 재산권을 제한하는 과정에서 이를 합헌적으로 규율하기 위하여 두어야 하는 규정으로서, 반드시 금전보상만을 해야 하는 것은 아니고, 지정의 해제 또는 토지매수청구권제도와 같이 금전보상에 갈음하거나 기타 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하는 등 여러 가지 다른 방법을 사용할 수 있어서, 입법자에게는 헌법적으로 가혹한 부담의 조정이란 ‘목적’을 달성하기 위하여 이를 완화ㆍ조정할 수 있는 ‘방법’의 선택에 있어서는 광범위한 형성의 자유가 부여된다.」 고 판시하였다(판례집 10-2, 927, 956-957). 또한, 헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 결정에서는 도시계획시설결정에 관하여 이를 구체화하여,「도시계획시설의 지정에도 불구하고 토지를 종래의 용도대로 계속 사용할 수 있는 경우에는, 가사 사업시행자에 의한 토지매수가 장기간 지연된다고 하더라도 토지소유자의 재산권행사에 크게 불리한 효과를 가져오지 않고, 도시계획시설의 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 수용 시까지 토지를 종래의 용도대로만 이용해야 할 현상유지의무 등은 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것이지만, 도시계획시설로 지정된 토지가 나대지인 경우, 토지소유자는 더 이상 그 토지를 종래 허용된 용도(건축)대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능하고 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제되는데, 이처럼 도시계획결정으로 말미암아 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 폐지된 경우, 재산권에 대한 이러한 제한은 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것이고, 이러한 경우 사업시행자에 의한 토지매수가 장기간 지체되어 토지소유자에게 토지를 계속 보유하도록 하는 것이 경제적인 관점에서 보아 더 이상 요구될 수 없다면, 입법자는 매수청구권이나 수용신청권의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상가능성을 통하여 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하여야 한다.」고 판시하였다(판례집 11-2, 383, 410-411). 결국 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 없거나 더 이상 법적으로 허용된 토지 이용방법이 없어서 실질적으로 사용ㆍ수익을 할 수 없는 경우에 해당하지 않는 제약은 토지소유자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 있는 것이고, 그러하지 아니한 제약은 손실을 완화하는 보상적 조치가 있어야 비로소 허용되는 범주 내에 있다는 것인바, 이러한 판단기준을 변경할 필요성이 발견되지 아니한다. 나. 이 사건 매수청구권조항의 위헌 여부 (1) 헌법재판소는 2005. 9. 29. 2002헌바84등 사건에서 이 사건 매수청구권조항이 헌법에 위반되지 않는다고 결정(헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84등, 판례집 17-2, 98, 125-126)하였는데 그 판시 이유의 요지는 다음과 같다. 「(가) 재산권 침해 여부 이 사건 매수청구권조항은 지목이 대지인 도시계획시설부지에 대하여만 매수청구를 허용하고, 그 밖의 부지에 대하여는 이를 허용하지 아니하고 있다. 도시계획시설결정이 있으면 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치가 금지되므로, 도시계획시설부지가 나대지인 경우 그 소유자는 더 이상 그 토지를 본래의 용도에 따라 사용할 수 없게 되고, 달리 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없어 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제되고 토지의 매도 또한, 거의 불가능하게 됨으로써, 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 폐지된다고 할 수 있다. 이러한 경우 도시계획시설결정 이후 사업시행이 장기간 지체된다면 토지소유자에게 토지를 계속 보유하도록 요구하는 것이 경제적인 관점에서 보아 더 이상 허용될 수 없다고 할 것이므로, 입법자는 적절한 보상적 조치를 하여야 한다. 이러한 연유로 이 사건 매수청구권조항은 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 나대지를 포함하여 지목이 대인 토지의 소유자에 대하여 그 보상적 조치로서 매수청구권을 인정하고 있는 것이다. 그러나 한편, 도시계획시설결정 이후 사업시행은 이루어지지 않은 채 장기간 개발행위를 하지 못하는 ‘변경금지의무’나 ‘현상유지의무’가 부과된다고 하더라도, 지목이 ‘대’ 이외인 토지, 가령 임야나 전답인 토지가 도로, 학교, 녹지 등 도시계획시설로 지정된 경우, 토지소유자로서는 도시계획시설결정에도 불구하고 당해 토지의 협의매수나 수용 시까지 그 토지를 계속 종래의 용도대로 사용할 수 있으므로, 도시계획결정으로 말미암아 토지소유자에게 이렇다 할 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없다. 이처럼 도시계획시설결정이 있더라도 당해 도시계획시설부지에 대하여 종래의 용도에 의한 사용이나 실질적인 사용ㆍ수익이 배제되는 경우가 아닌 한, 그로 인한 이용의 제한 및 이에 따른 현상유지의무나 지가의 하락 등은 도시계획시설부지의 권리자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것으로서 재산권에 대한 침해라고 할 수 없다. 그러므로 이 사건 매수청구권조항이 지목이 대지인 토지에 대하여만 매수청구제도를 두었다고 하더라도 재산권을 침해하는 규정이라고 할 수 없다. (나) 평등원칙 위반 여부 이 사건 매수청구권조항은 도시계획시설부지의 지목이 대지인 토지의 소유자에게만 매수청구권을 부여함으로써 그 밖의 도시계획시설부지 권리자들을 매수청구제도로부터 배제하고 있다. 그러나 앞서 살펴 본 바와 같이 대지와 그 밖의 도시계획시설부지 사이에는 도시계획시설결정으로 인하여 종래 용도대로 사용할 수 있는지 여부에 차이가 있고, 바로 이 때문에 대지의 경우에는 보상적 조치가 요구되는 반면 그 밖의 경우에는 그 조치가 필수적으로 요구되지는 아니한다. 따라서 대지의 경우에만 매수청구를 허용한다고 하더라도 이는 합리적인 이유가 있는 차별이라 할 것이므로 이 사건 매수청구권조항은 평등원칙에 위반되지 않는다.」 (2) 한편, 헌법재판소는 2007. 7. 26. 2005헌마501 결정에서 위 2002헌바84등 결정을 인용하면서 “지목이 ‘대’가 아닌 ‘임야’인 토지는 종래의 목적으로 사용하는 등 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 있어 재산권과 관련하여 청구인이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 안에 있다 할 것이므로, 임야인 토지에 대하여 매수청구권을 인정하여 보상하여야 할 헌법상 작위의무가 있다고 볼 수 없다.”고 판시하였다(헌재 2007. 7. 26. 2005헌마501, 판례집 19-2, 146, 155-157). (3) 위와 같은 결정이유는 이 사건 매수청구권조항에 관한 이 사건에서도 그대로 타당하고, 그 밖에 이를 변경해야 할 사정이 있다고 할 수 없다. 다. 이 사건 실효조항 및 이 사건 부칙조항의 위헌 여부 (1) 이 사건 실효조항의 위헌 여부 (가) 헌법적 쟁점 이 사건 실효조항은 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일로부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일로부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실한다고 규정하고 있는바, 이 사건 실효조항이 설정한 20년이라는 기간이 지나치게 장기여서 과도하게 재산권을 침해하거나 비례원칙에 위반되는지 여부가 문제된다. (나) 이 사건 실효조항의 성질 이 사건 실효조항을 포함한 구 국토계획법 제48조 제1항의 입법취지는 행정편의적으로 방만하게 계획ㆍ운영되는 도시계획시설결정의 통제를 위한 것이라고 할 것이고, 종래 입법화되지 않았던 제도의 도입으로 인하여 결과적으로 개인의 재산권이 보다 보호되는 측면이 있는 것은 사실이나 이와 같은 보호는 입법자가 새로운 제도를 도입함에 따라 얻게 되는 법률에 기한 권리이지 헌법상 재산권으로부터 당연히 도출되는 권리라고는 하기 어렵다(헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84등 판례집, 17-2, 117-118). 따라서 이 조항은 도시계획시설부지로 결정된 토지재산권에 관한 권리와 의무를 일반ㆍ추상적으로 확정하는 법률조항으로서 재산권의 내용과 한계에 관한 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정이라고 할 것이다. (다) 심사기준 입법자가 재산권의 내용을 형성함에 있어 광범한 입법재량을 가지고 있으므로 재산권의 내용을 형성하는 사회적 제약이 비례원칙에 부합하는지 여부를 판단함에 있어서는, 이미 형성된 기본권을 제한하는 입법의 경우에 비하여 보다 완화된 기준에 의하여 심사되어야 한다. (라) 국토계획법의 입법목적 국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키기 위한 법률로서(구 국토계획법 제1조), 국토 이용 및 관리의 목적으로, ① 국민생활과 경제활동에 필요한 토지 및 각종 시설물의 효율적 이용과 원활한 공급, ② 자연환경 및 경관의 보전과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원, ③ 교통ㆍ수자원ㆍ에너지 등 국민생활에 필요한 각종 기초서비스의 제공, ④ 주거 등 생활환경 개선을 통한 국민의 삶의 질의 향상, ⑤ 지역의 정체성과 문화유산의 보전, ⑥ 지역 간 협력 및 균형발전을 통한 공동번영의 추구, ⑦ 지역경제의 발전 및 지역 간ㆍ지역 내 적정한 기능배분을 통한 사회적 비용의 최소화 등을 열거하고 있다(제3조). 그 중 ‘도시계획’은 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 관할구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서(제2조 제2호), 해당 관할구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획이자 도시관리계획수립의 지침이 되는 도시기본계획(같은 조 제3호)과, 해당 관할구역의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용ㆍ교통ㆍ환경ㆍ경관ㆍ안전ㆍ산업ㆍ정보통신ㆍ보건ㆍ후생ㆍ안보ㆍ문화 등에 관한 계획인 도시관리계획으로 구분된다(같은 조 제4호). (마) 판 단 이같은 도시계획의 종합적ㆍ장기적 성격을 고려할 때, 도시계획시설결정의 실효기간을 고시일로부터 20년으로 설정한 것은 적절하다고 할 것이고, 달리 다른 완화된 방법으로 도시계획의 위와 같은 목적을 달성할 수 있다고도 볼 수 없다. 나아가 도시계획시설결정이 있더라도 도시계획시설부지를 종래의 용도대로 계속 사용할 수 있거나 법적으로 허용된 이용방법이 아직 남아 있는 경우에는 이용의 제한이 장기간에 이르더라도 이는 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 있는 점 및 도시계획시설결정으로 인하여 종래 용도대로 사용할 수 없거나 실질적으로 사용수익을 전혀 할 수 없는 경우에는 매수청구제도에 의하여 적절한 보상조치가 취하여 지는 점 등을 감안하면, 이 사건 실효조항으로 인한 재산권의 제한이 도시의 건전한 발전을 도모하고자 하는 공익보다 크다고 할 수 없다. 결국 이 사건 실효조항은 피해의 최소성과 법익균형성을 갖추었다고 할 것이므로 비례원칙에 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. (2) 이 사건 부칙조항의 위헌 여부 헌법재판소는 2005. 9. 29. 2002헌바84등 사건에서 이 사건 부칙조항이 도시계획결정의 실효제도를 규정하는 조항의 적용 범위를 정하는 경과규정으로서 재산권의 내용과 한계를 일반ㆍ추상적으로 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정으로 헌법에 위반되지 않는다고 결정(헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84등, 판례집 17-2, 98, 117-125)하였는데 그 판시 이유의 요지는 다음과 같다. 「(가) 비례원칙 위반 여부 구 도시계획법이 도시계획시설결정의 실효제도를 신설하고 구 국토계획법에서 이를 계승함에 있어 위 실효제도를 신설하기 전의 모든 도시계획결정에 대하여 일률적으로 실효기산일을 그 고시일로 한다면, 위 실효제도가 시행되기 전에 이미 20년의 기간이 지난 도시계획시설결정은 위 법 시행과 동시에 한꺼번에 실효하게 될 것이고, 그 후 순차적으로 도시계획결정의 실효가 지속적으로 속출하게 될 것이다. 이 사건 부칙조항은 위와 같은 결과와 위험을 방지하여 도시계획시설결정을 기초로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모하기 위한 조항으로서, 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다. 다음으로, 이 사건 부칙조항에 의하여 실효제도가 신설되기 전의 도시계획결정에 관하여 그 실효기산일을 실효제도가 시행된 날로 한다면, 도시계획시설결정의 동시ㆍ대량실효를 막을 수 있고, 사업시행자는 도시계획시설결정의 실효에 대한 대처를 할 여유를 가질 수 있는 효과가 있으므로, 이 사건 부칙조항에는 위 입법목적을 달성하기 위한 방법의 적정성이 있다고 할 수 있다. 나아가, 입법자는 재산권의 내용을 형성함에 있어 광범한 입법재량을 가지고 있으므로, 재산권의 내용을 형성하는 사회적 제약이 비례원칙에 부합하는지 여부를 판단함에 있어서도, 이미 형성된 기본권을 전제로 이를 제한하는 입법의 경우에 비하여 보다 완화된 기준에 의하여 심사되어야 한다. 그런데 법 시행 전의 도시계획시설결정에 대하여 그 이전에 이미 경과된 기간의 장단에 따라 실효기간에 차등을 두는 단계적 실효의 방법은 전체 도시계획의 구도 아래에서 사업시행의 선후를 결정하기보다는 도시계획결정의 선후에 따라 사업시행의 선후를 결정하도록 하는 결과를 낳아 바람직한 도시계획의 시행에 저해가 될 우려가 있고, 달리 완화된 방법으로 이 사건 부칙조항의 입법목적을 달성할 수 있다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 부칙조항이 최소침해성원칙을 위반하였다고 할 수 없다. 마지막으로, 이 사건 부칙조항이 추구하는 공익인 도시계획시설결정을 기초로 사회적으로 형성된 법적 안정성 및 신뢰에 대한 보호와 도시계획의 유지와 시행이라는 이익이 이 사건 부칙조항으로 인하여 제한을 받는 사익인 도시계획시설부지에 관한 재산권 사이에 법익의 균형성을 갖추고 있는지 여부에 관하여 살펴보면, 우선 도시계획시설결정이 있더라도 도시계획시설부지를 종래 용도대로 계속 사용할 수 있거나 법적으로 허용된 이용방법이 아직 남아 있는 경우에는, 도시계획시설결정으로 인하여 이용의 제한이 생기고 그 제한이 장기간에 이르더라도 이는 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 있는 것이다. 다음으로, 도시계획시설결정으로 인하여 종래 용도대로 사용할 수 없거나 실질적으로 사용수익을 전혀 할 수 없는 경우에 아무런 보상적 조치가 없다면 이는 수인하여야 할 사회적 제약의 범주를 벗어나는 것이 되므로(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383, 410 참조), 이 사건 부칙조항에 의한 제약을 적절하게 보상할 조치가 마련되어 있어야 한다. 2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부 개정된 구 도시계획법은 도시계획시설결정으로 인하여 종래의 목적대로 사용할 수 없고 실질적 사용ㆍ수익이 불가능하게 된 대표적인 경우인 나대지를 포함하여 지목이 대지인 도시계획시설부지에 대한 매수청구제도를 신설하였고(위 법 제40조), 구 국토계획법도 이를 계승함으로써 보상적 조치를 마련하였다. 그리고 위 구 도시계획법 부칙은 매수청구에 관한 위 도시계획법 제40조를 2002. 1. 1.부터 시행하도록 하면서(위 부칙 제1조) 도시계획시설결정 고시일부터 10년인 매수청구권 발생기간의 기산일에 관한 경과규정을 따로 두지 않고 있으므로 구 도시계획법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설부지 중 지목이 대인 토지의 소유자는 그 결정 고시일로부터 10년이 지났다면 2002. 1. 1.부터라도 매수청구를 할 수 있게 되었고, 구 국토계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 부칙은 구 도시계획법 제40조에 의하여 도시계획시설부지의 매수를 청구한 경우에는 구 도시계획법에 의한다고 하면서(제11조) 매수청구권 발생기간 10년의 기산일에 관하여 별도의 경과규정을 두지 아니함으로써 구 도시계획법과 동일한 규율을 하고 있어 이러한 보상적 조치가 2002. 1. 1.부터 현실적으로 작동할 수 있도록 하였다. 그렇다면, 이 사건 부칙조항으로 인한 재산권 제약에 대하여 적절한 보상적 조치가 마련되어 있다고 할 것이고, 따라서 이 사건 부칙조항에 관하여 그를 통하여 달성하려고 하는 공익과 그로 인하여 침해되는 사익 사이에 법익균형성이 깨졌다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 부칙조항은 비례원칙에 위반되지 않는다. (나) 평등원칙 위반 여부 이 사건 부칙조항은 도시계획시설결정의 실효제도가 시행되기 전에 경과한 기간을 고려하지 아니하고 일률적으로 실효기간의 기산점을 규정함으로써 2000. 7. 1. 이후에 고시된 도시계획시설결정의 실효기간은 고시일로부터 20년인데 비하여, 그 전에 고시된 도시계획시설결정의 실효기간은 고시일로부터 20년이 초과되는 결과를 가져온다. 이와 같이 이 사건 부칙조항은 2000. 7. 1. 이후 고시된 도시계획결정의 경우에는 모든 도시계획시설부지의 재산권자에게 20년이라는 동일한 실효기간을 부여하고 있지만, 그 전에 고시된 도시계획시설결정의 경우에는 20년을 초과하는 서로 다른 실효기간을 부여하는 차별을 하고 있으나 이러한 차별에는 위 비례원칙 위반 여부에서 본 바와 같은 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 이 사건 부칙조항은 평등원칙에 위반되지 않는다.」 위와 같은 결정 이유는 이 사건 부칙조항에 관한 이 사건에서도 그대로 타당하고, 그 밖에 이를 변경할 사정이 있다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 구 국토계획법 제29조와 제30조에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 구 국토계획법 제47조 제1항 중 “토지 중 지목이 대인 토지” 부분, 제48조 제1항 중 “20년 부분”, 제정 국토계획법 부칙 제16조 제1항 제1호 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 제정 국토계획법 부칙 제16조 제1항 제1호 부분에 대한 재판관 조대현, 재판관 이동흡, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 다음 6.과 같은 반대의견이 있는 이외에 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 조대현, 재판관 이동흡, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 제정 국토계획법 부칙 제16조 제1항 제1호 부분에 대한 반대의견 우리는, 제정 국토계획법 부칙 제16조 제1항 제1호 부분(이하 ‘이 사건 부칙조항’)이 아래와 같은 이유에서 헌법에 위반된다고 판단한다. 가. 이 사건 부칙조항의 성질 (1) 도시계획시설결정 실효제도와 재산권 보장 도시계획시설결정의 실효제도를 규정한 구 국토계획법 제48조 제1항은 도시계획시설결정이 고시된 후 그 사업시행이 장기간 방치된 경우 그 결정을 실효시킴으로써, 도시계획시설결정으로 인한 토지재산권의 제한을 최소화하기 위한 것이다. 즉, 입법자에게 토지재산권의 사회적 제약에 관한 사항에 관하여 넓은 입법재량이 인정된다고 할지라도, 토지의 사회적 기속성에 기한 제한 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수하여야 하므로(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383, 407 참조), 도시계획시설결정 실효제도는 재산권의 제한에 대한 헌법상 한계를 비례원칙에 따라 구체적으로 확인한 것이다. 그러므로 도시계획시설결정이 고시된 후 20년이 도과하도록 그 사업이 시행되지 아니함에 따라 당해 도시계획시설부지의 재산권이 제한상태로부터 회복되는 것은, 도시계획결정의 사후적 통제라는 입법정책에 따라 시혜적으로 부여되는 권리가 아니라, 헌법상 보장된 재산권의 내용에 포함되는 권리가 입법적으로 구현된 것이라고 할 것이다. (2) 이 사건 부칙조항의 성질 이 사건 실효조항은 도시계획시설결정의 실효요건인 ‘사업이 시행되지 않은 채 20년 경과’의 기산일을 ‘도시계획시설결정의 고시일’로 규정하고 있는데 반하여, 이 사건 부칙조항은 2000. 7. 1. 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설에 대하여는 그 기산일을 일률적으로 ‘2000. 7. 1.’로 규정하고 있다. 이 사건 부칙조항 역시 도시계획시설부지에 관한 재산권의 내용과 한계를 법률에 의하여 구체화한 것이므로, 토지재산권의 제한에 관한 헌법상 비례의 원칙에 부합하여야 한다. 나. 비례원칙 위반 여부 (1) 입법목적의 정당성과 수단의 적절성 도시계획시설결정의 실효제도는 2000. 7. 1.부터 새로이 시행되었는바, 실효기간의 기산일을 일률적으로 결정고시일로 하면 위 실효제도가 시행되기 전에 이미 20년의 기간이 지난 도시계획시설결정은 위 제도의 시행과 동시에 한꺼번에 실효된다. 또한, 도시계획사업의 시행자인 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 재정적 여건상 기존의 도시계획사업을 바로 시행할 수 없어 도시계획시설결정들이 순차적ㆍ지속적으로 실효될 수밖에 없고, 이는 도시계획에 대한 크나큰 혼란을 초래하게 된다. 이 사건 부칙조항은 위와 같은 결과와 위험을 방지하여 도시계획시설결정을 기초로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모하기 위한 것이므로, 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다. 나아가 이 사건 부칙조항과 같이 실효제도가 신설되기 전의 도시계획결정에 대하여 그 실효기간의 기산일을 실효제도가 시행된 날로 한다면, 도시계획시설결정의 동시ㆍ대량실효를 막을 수 있고, 사업시행자는 도시계획시설결정의 실효에 대처할 여유를 가질 수 있으므로, 이 사건 부칙조항은 위 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이라고 할 수 있다. (2) 피해의 최소성과 법익균형성 (가) 이 사건 실효조항에 의한 실효제도는 도시계획시설결정에 의한 재산권 제한에 대한 보상적 조치이지만 그 실효기간 20년은 토지재산권의 제한을 받는 토지소유자에게 결코 짧지 않은 기간이므로 그 재산권의 제한이 결코 작다고 할 수 없다. 그런데 이 사건 부칙조항은 이미 장기간 동안 재산권 제한을 수인하여 온 소유자에게 기왕의 제한에 대하여 아무런 보상도 하지 아니한 채 또다시 새로운 기간 동안의 수인을 요구하는 것이므로, 그와 같은 제한은 공익목적을 달성하기 위한 불가피한 범위로 한정되어야 한다. 그러나 도시계획시설결정을 기초로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모한다는 목적을 충족시키기 위하여 이 사건 부칙조항보다 덜 제한적인 법적 수단이 없다고 단정할 수 없다. 우선 실효기간의 기산일을 실효제도의 시행일인 2000. 7. 1.로 하는 것은 불가피하다고 하더라도, 그 실효기간에 있어서는 2000. 7. 1. 이전에 결정ㆍ고시된 모든 도시계획시설결정의 실효기간을 이 사건 부칙조항과 같이 일률적으로 ‘위 일자로부터 20년’으로 하지 않고, 해당 결정ㆍ고시일로부터 2000. 7. 1.까지의 기간에 따라 단계적으로 정하는 방식을 고려할 수 있다. 예컨대, 기존의 도시계획시설결정 중 2000. 7. 1. 당시 이미 20년이 도과한 것에 대하여는 도시계획시설사업의 시행 여부를 재검토하거나 시행준비를 하는데 필요한 정도의 실효기간을 부여하고, 20년이 도과하지 않은 것에 대하여는 그 미시행기간을 감안하여 실효기간의 편차를 두는 방법이 있을 것이다. 나아가 입법자가 경과규정을 마련하면서 기존의 도시계획시설결정으로 재산권의 제한을 받는 소유자를 고려하여 이와 같은 단계적 규율을 하는 것이 현실적으로 어렵다거나 이 사건 부칙조항이 달성하려는 공익에 방해가 된다고는 보기 어렵다. 따라서 이 사건 부칙조항은 입법목적을 위한 필요한 최소한의 제한이라고 할 수 없으므로 피해최소성원칙을 충족시키지 못한다. (나) 또한, 기존의 도시계획시설결정으로 인하여 토지재산권을 장기간 제한받다가 2000. 7. 1.부터 20년 동안 그 제한을 새로이 수인하여야 하는 토지소유자의 불이익이 이 사건 부칙조항으로 달성할 공익보다 결코 작다고 할 수 없으므로, 법익의 균형성도 갖추지 못하였다. (3) 따라서 이 사건 부칙조항은 비례원칙에 위반되어 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하고 있다고 할 것이다. 다. 평등원칙 위반 여부 고시된 도시계획시설결정이 집행되지 아니한 채 시간이 경과함에 따라 해당 토지소유자가 받는 재산권 제한의 정도가 현저히 상이함에도, 이 사건 부칙조항은 도시계획시설결정ㆍ고시일로부터 2000. 7. 1.까지의 기간이 얼마인지 여부에 상관없이 모든 토지소유자의 재산권 제한기간을 일률적으로 ‘2000. 7. 1.부터 20년’으로 규정하고 있다. 이에 따라 해당 토지소유자는 기존 제한기간의 장단에 관계없이 실효기간에 관하여 동일한 취급을 받게 되는바, 그와 같은 차별을 합리화할 상당한 이유가 없음은 앞에서 본 바와 같다. 결국, 이 사건 부칙조항은 도시계획시설결정에 의한 재산권의 제한에 있어서 본질적으로 다른 집단을 합리적 이유없이 동등하게 취급함으로써 평등원칙에 위반된다고 할 것이다. 라. 결 론 그렇다면, 이 사건 부칙조항은 비례의 원칙에 반하여 과도하게 토지소유자의 재산권을 제한할 뿐 아니라 평등의 원칙에도 위배되므로 헌법에 위반된다고 할 것이다. 재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 [별지] 관련규정 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 제41조(도시계획시설결정의 실효) ① 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 결정ㆍ고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실한다. ② 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설결정의 효력이 상실된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 그 사실을 고시하여야 한다. 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 제정된 것) 부칙 제1조(시행일) 이 법은 2000년 7월 1일부터 시행한다. 다만, 제11조 내지 제17조 및 제78조의 규정은 공포한 날부터, 제40조의 규정은 2002년 1월 1일부터 시행한다. 제10조(기존의 도시계획시설에 관한 경과조치) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정ㆍ고시일부터 10년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치를 위한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 2001년 12월 31일까지 그 도시계획시설결정의 폐지 여부를 검토하여 그 결과를 도시계획에 반영하여야 한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설 중 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 제58조의 규정에 불구하고 2001년 12월 31일까지 단계별집행계획을 수립ㆍ공고하여야 한다. ③ 이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제41조의 규정에 불구하고 2000년 7월 1일로 본다. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것) 제47조(도시계획시설부지의 매수청구) ⑥ 매수의무자는 제1항의 규정에 의한 매수청구가 있은 날부터 6개월 이내에 매수 여부를 결정하여 토지소유자와 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수(매수의무자가 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수인 경우를 제외한다)에게 통지하여야 하며, 매수하기로 결정한 토지는 매수결정을 통지한 날부터 2년 이내에 매수하여야 한다. ⑦ 제1항의 규정에 의하여 매수청구를 한 토지의 소유자는 다음 각 호의 1에 해당하는 경우 제56조의 규정에 의한 허가를 받아 대통령령이 정하는 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있다. 이 경우 제58조 및 제64조의 규정은 이를 적용하지 아니한다. 1.제6항의 규정에 의하여 매수하지 아니하기로 결정한 경우 2.제6항의 규정에 의하여 매수결정을 통지한 날부터 2년이 경과될 때까지 당해 토지를 매수하지 아니하는 경우 제48조(도시계획시설결정의 실효) ② 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설결정의 효력이 상실된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 그 사실을 고시하여야 한다. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 부칙 제1조(시행일) 이 법은 2003년 1월 1일부터 시행한다. 제2조(다른 법률의 폐지) 국토이용관리법 및 도시계획법은 이를 각각 폐지한다. 제10조(일반적 경과조치) 이 법 시행 당시 또는 이 법 시행 후 종전의 국토이용관리법 또는 도시계획법의 규정에 의한 결정ㆍ처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 법의 규정에 의하여 행하여진 것으로 본다. 제15조(도시계획시설 등에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의한 도시계획시설은 이 법에 의한 도시계획시설로 본다. 제16조(도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각 호에 의한다. 2.2000년 7월 2일 이후에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 당해 도시계획시설의 결정ㆍ고시일

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2007헌바110

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도시계획법 제40조

헌법재판소법 제68조

건축법 제4조

대한민국헌법 제11조 제23조

국토이용관리법

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제29조 제47조 제48조