전원재판부 2007헌마389, 2008. 11. 27.

【판시사항】 1. 별도로 국가기술자격법에 의한 기사ㆍ산업기사의 자격을 취득하지 않으면 초급기술자에서 중급 이상의 기술자로 기술등급이 승급되지 않도록 한 개정 건설기술관리법 시행령 조항이 건설기술 학력ㆍ경력자인 청구인의 직업선택의 자유를 침해하는지 여부(소극) 2. 위 시행령 조항이 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 건설기술자제도는 자격제도의 하나이고 입법자에게는 그 자격요건을 업무의 내용과 제반여건 등을 종합적으로 고려하여 재량에 따라 정할 수 있는 입법형성권이 인정되므로 이 사건 심판대상조항의 위헌성 심사는 입법자가 건설기술자의 자격요건을 정함에 있어 입법형성권을 자의적으로 행사하여 합리적인 입법한계를 일탈하였는지 여부를 살피면 족한다. 아무런 검정절차 없이 일정한 학력ㆍ경력과 일정한 건설공사업무 수행기간을 충족하였다는 이유만으로 중급 이상의 건설기술자자격을 부여하는 것은 필연적으로 실질적인 자격에 대한 의문과 함께 국가기술자격법에 의한 기술자격자와의 형평 문제를 야기할 수 밖에 없고, 결국 건설기술자제도에 대한 전반적인 신뢰를 떨어뜨리는 계기가 될 수 있다. 이러한 문제들은 일정한 등급 이상의 건설기술자 자격을 공적인 검정절차를 통한 자격 취득과 건설공사업무에 대한 경력이라는 두 가지 요건을 모두 갖춘 자에게만 부여하는 방법으로 해결할 수 밖에 없으므로, 비록 건설기술관련 학과의 소정의 과정을 이수ㆍ졸업하고 일정한 기간 건설공사업무를 수행한 경력이 있다고 하더라도 중급 이상의 건설기술자자격을 부여하기 위하여는 일정한 시험을 통한 능력의 검증이 필요하다는 입법자의 판단이 합리성을 결여한 것으로 볼 수 없고, 청구인의 직업선택의 자유를 과도하게 침해하고 있다고 할 수도 없다. 2. 헌법적 신뢰보호는 개개의 국민이 어떠한 경우에도 ‘실망’을 하지 않도록 하여 주는 데까지 미칠 수는 없는 것이며, 입법자는 구법질서가 더 이상 그 법률관계에 적절하지 못하며 합목적적이지도 아니함에도 불구하고 그 수혜자군을 위하여 이를 계속 유지하여 줄 의무는 없다. 구 건설기술관리법 시행령에 의한 학력ㆍ경력자에 대한 중급 이상 기술자자격 부여는 헌법상 보장된 기본권에 기초한 권리가 아니므로 입법정책의 변화에 따라 언제든지 변경될 수 있고, 청구인의 신뢰는 헌법적으로 보호할 가치가 있는 신뢰에 해당하지 않으며, 청구인의 신뢰는 합목적적이지 못한 구법질서에 터잡은 것으로서 그나마 확정적인 것도 아니어서 그 보호의 필요성이 크지 않은 반면 공익적 요청은 기존의 불합리한 제도를 개선하기 위한 것으로서 청구인의 신뢰보호라는 사익보다 우선되어야 한다. 【심판대상조문】 건설기술관리법 시행령(2006. 12. 29. 대통령령 제19805호로 개정된 것) 제4조(건설기술자의 범위) 법 제2조 제8호에서 "대통령령이 정하는 자"라 함은 별표 1에서 정하는 자를 말한다. 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제15조 건설기술관리법(1997. 1. 13. 법률 제5287호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1.∼7. 생략 8. "건설기술자"라 함은 국가기술자격법등 관계법률에 의한 건설공사 또는 건설기술용역에 관한 자격을 가진 자와 일정한 학력 또는 경력을 가진 자(이하 "학력ㆍ경력자"라 한다)로서 대통령령이 정하는 자를 말한다. 건설기술관리법 시행령(2006. 12. 29. 대통령령 제19805호) 부칙 제1조(시행일) 이 영은 2007년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제35조의2ㆍ제61조 제1항 제15호의3 및 별표 1의 개정규정은 2007년 3월 1일부터 시행한다. 건설기술관리법 시행령(2006. 12. 29. 대통령령 제19805호) 제3조(건설기술자의 범위 및 기술등급에 관한 경과조치) ① 이 영 시행 전에 법 제6조의2 제1항에 따라 경력ㆍ학력 및 자격 등의 관리에 필요한 사항을 건설교통부장관에게 신고하여 건설기술자의 기술등급을 인정받은 자는 별표 1의 개정규정에 따른 건설기술자의 기술등급을 보유한 것으로 본다. ② 이 영 시행 후 종전의 규정에 따른 기술자격 또는 학력ㆍ경력을 가진 자(종전의 [별표 1] 비고란 다목에 해당하는 자를 제외한다)가 이 영 시행 전까지의 경력ㆍ학력 및 자격 등을 2007년 8월 31일까지 건설교통부장관에게 신고한 경우로서 종전의 규정에 따른 기술등급을 인정받은 경우에는 별표 1의 개정규정에 의한 건설기술자의 기술등급을 보유한 것으로 본다. ③ 제1항 및 제2항에 따라 건설기술자의 기술등급을 인정받은 자중 법 제6조의2 제1항에 따라 경력ㆍ학력 및 자격 등의 관리에 필요한 사항을 건설교통부장관에게 신고하여 다음 표에 의한 상위등급 요건에 충족되나, 제7조 제3항 제1호 나목의 전문교육을 이수하지 아니한 자가 2008년 2월 29일까지 전문교육을 이수(제7조 제3항 제1호 가목의 교육을 이수하지 아니한 자는 그 교육을 이수한 후 동호나목의 전문교육을 이수하여야 한다)한 경우에는 별표 1의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 따른 상위 기술등급의 건설기술자로 본다. [표 생략] ④ 이 영 시행 전에 종전의 [별표 1] 비고란 다목에 따라 건설교통부장관이 정한 경력자에 대한 경력 및 기술능력 인정방법 등에 따라 신청한 자가 이 영 시행일부터 1년 이내에 다음 표에 의한 기술등급을 인정받은 경우에는 [별표 1]의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한 기술등급의 건설기술자로 본다. [표 생략] ⑤ 이 영 시행 전에 종전의 규정에 따른 건설기술관련 자격종목중 전자분야의 공업계측제어기사나 공업계측산업기사, 광업자원분야의 지하수기사나 지하수산업기사의 자격을 취득하고 2007년 8월 31일까지 건설교통부장관에게 신고한 자는 [별표 1]의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 따른 당해 건설기술 관련 자격이 있는 것으로 본다. 구 건설기술관리법 시행령 제4조(건설기술자의 범위) 법 제2조 제8호에서 "대통령령이 정하는 자"라 함은 별표 1에서 정하는 자를 말한다. 【참조판례】 헌재 1996. 10. 4. 94헌바32, 판례집 8-2, 345, 350 헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152, 판례집 13-2, 338, 345 헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등, 판례집 4, 659, 683 헌재 1995. 6. 29. 94헌바39, 판례집 7-1, 896, 910 헌재 1999. 7. 22. 97헌바76등, 판례집 11-1, 175, 195 【전문】【당 사 자】 청 구 인 이○원 대리인 법무법인 한결 담당변호사 전성우 외 1인 【주 문】 이 사건 심판청구를 기각한다. 【이 유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 2002. 2. 22. ○○대학 건축과를 졸업하고, 같은 해 4. 15.경부터 불교텔레비전사옥 신축공사의 건축설계업무 등 건설공사업무를 2년 이상 수행한 건설기술관리법상 초급기술자이다. (2) 구 건설기술관리법 시행령(2006. 12. 29. 대통령령 제19805호로 개정되기 전의 것) 제4조 관련 [별표 1] 중 제1호 ‘건설기술자의 기술등급 및 인정범위’에 의하면 청구인과 같은 학력ㆍ경력자는 기사ㆍ산업기사의 자격을 취득하지 않더라도 일정기간 건설공사업무를 수행하면 중급 이상의 기술자로 승급할 수 있었다. 그런데 2006. 12. 29. 대통령령 제19805호로 건설기술관리법 시행령 제4조 관련 [별표 1] 중 제1호 ‘건설기술자의 기술등급 및 인정범위’가 개정되면서 청구인과 같은 학력ㆍ경력자는 별도로 기사ㆍ산업기사의 자격을 취득하지 않는 한 초급기술자에서 더 이상 기술등급이 승급되지 아니하게 되었다. (3) 이에 청구인은 2007. 3. 28. 위와 같은 건설기술관리법 시행령 제4조 관련 [별표 1] 중 제1호 ‘건설기술자의 기술등급 및 인정범위’의 개정에 의하여 직업의 자유 등을 침해받았다고 주장하면서 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 건설기술관리법 시행령(2006. 12. 29. 대통령령 제19805호로 개정된 것) 제4조(건설기술자의 범위) 관련 [별표 1] 중 제1호 ‘건설기술자의 기술등급 및 인정범위’ 전체를 심판의 대상으로 삼고 있으나, 청구인의 주장에 비추어 볼 때 ‘학력ㆍ경력자’의 기술등급 및 인정범위만이 문제되고, ‘기술자격자’의 기술등급 및 인정범위는 문제되지 않으므로, 이 사건 심판의 대상은 건설기술관리법 시행령(2006. 12. 29. 대통령령 제19805호로 개정된 것) 제4조(건설기술자의 범위) 관련 [별표 1] 중 제1호 ‘건설기술자의 기술등급 및 인정범위’ 중 ‘학력ㆍ경력자에 대한 부분’(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)으로 한정함이 상당하다. 이 사건 심판대상조항은 다음과 같고, 관련규정은 [별지 1]과 같다. [심판대상조항] 건설기술관리법 시행령 제4조(건설기술자의 범위) 법 제2조 제8호에서 "대통령령이 정하는 자"라 함은 [별표 1]에서 정하는 자를 말한다. [별표 1] 제1호(2006. 12. 29. 대통령령 제19805호로 개정된 것) 비 고 가."기술자격자"는 「국가기술자격법」의 기술자격종목 중 제3호에 따른 직무분야의 기술자격을 취득한 자를 말하며, 경력인정방법 및 절차 등은 건설교통부장관(국토해양부장관)이 정한다. 나."학력ㆍ경력자"는 다음의 어느 하나에 해당하는 자를 말하며, 해당 전공학과의 범위, 교육기관, 경력인정방법 및 절차 등은 건설교통부장관(국토해양부장관)이 정한다. (1)「초ㆍ중등교육법」 또는 「고등교육법」에 따른 해당 학교에서 건설기술 관련 학과의 소정의 과정을 이수하고 졸업한 자 (2) 그 밖의 관계 법령에 따라 국내 또는 외국에서 (1)과 동등 이상의 학력이 있다고 인정되는 자 (3) 건설교통부장관(국토해양부장관)이 정하는 교육기관에서 소정의 건설기술 관련 교육과정을 이수한 자 다."건설공사업무를 수행한 자"는 건설 관련 해당 분야에서 계획ㆍ설계ㆍ조사ㆍ설계감리ㆍ시공ㆍ품질관리ㆍ시험ㆍ검사ㆍ공사감독ㆍ감리ㆍ유지관리ㆍ사업관리 또는 연구업무 등 건설교통부장관(국토해양부장관)이 정하는 업무를 수행한 자와 공병병과ㆍ시설병과 또는 측지분야병과에서 복무한 자를 말한다. 라.건설기술자 중 측량기술자(「측량법」 제2조 제2호 내지 제4호에 따른 기본측량ㆍ공공측량 또는 일반측량에 종사하는 자에 한한다)의 기술등급 및 인정범위에 관하여 측량법령에서 따로 정하고 있는 경우에는 가목 내지 다목에 불구하고 측량법령의 규정에 따른다. 2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견 [별지 2]와 같다. 3. 건설기술자 자격제도 가. 건설기술자의 정의와 분류 건설산업기본법 제2조 제12호는 "건설기술자라 함은 건설공사에 관한 기술 또는 기능을 가진 자로서 관계 법령에서 그 기술이나 기능이 인정된 자를 말한다."라고 규정하고 있고, 건설기술관리법 제2조 제8호는 "건설기술자라 함은 국가기술자격법 등 관계 법률에 의한 건설공사 또는 건설기술용역에 관한 자격을 가진 자와 일정한 학력 또는 경력을 가진 자(이하 학력ㆍ경력자라 한다)로서 대통령령이 정하는 자를 말한다."고 규정하고 있으며, 건설기술관리법 시행령 제4조 관련 [별표 1]에서 건설기술자의 기술등급을 특급기술자, 고급기술자, 중급기술자, 초급기술자로 구분하여 각 등급별로 기술자격자와 학력ㆍ경력자의 경우 필요한 최소한의 자격, 학력과 경력을 정하고 있고, 건설기술관련 직무분야를 기계, 금속, 전기, 전자, 토목, 건축, 광업자원, 국토개발, 안전관리, 환경, 상업응용, 교통 등으로 나누고, 각 직무분야별로 등급을 기술사, 기사, 산업기사로 구분하여 각 등급 해당자가 할 수 있는 직무를 규정하고 있다. 나. 건설기술자 관련 법령의 규정 (1) 건설업자는 건설공사의 시공관리 기타 기술상의 관리를 하게 하기 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 건설공사의 현장에 건설기술자 1인 이상을 배치하여야 하고(건설산업기본법 제40조 제1항), 건설공사의 현장에 배치하여야 하는 건설기술자는 당해 공사의 공종에 상응하는 건설기술자이어야 하며, 당해 건설공사의 착수와 동시에 배치하여야 한다(건설산업기본법 시행령 제35조 제1항). 이와 같이 건설기술자를 건설현장에 지정 배치토록 한 것은 건설공사의 시공을 효율적으로 관리하고 건설공사를 안전하고 적정하게 시공함으로써 부실공사를 방지하기 위한 것이다. (2) 국토해양부장관(건설교통부는 2008. 2. 29. 정부조직법 개정으로 국토해양부로 변경되었다)은 건설기술자가 자기의 성명을 사용하여 다른 사람에게 건설공사 또는 건설기술용역업무를 수행하게 하거나 건설기술경력증을 대여한 때, 건설공사를 성실하게 시공하지 아니함으로써 당해 건설공사의 주요구조부가 현저하게 손상되었거나 공중에 위해를 끼친 때 또는 시설물의 내구성이 저하될 우려가 있을 때, 시방기준에 미달하거나 부적합한 규격의 건설자재를 사용함으로써 시설물의 내구성이 저하될 우려가 있을 때 등의 경우에는 1년 이내에 기간을 정하여 건설공사 또는 건설기술용역업무의 수행을 정지할 수 있다(건설기술관리법 제6조의4 제1항). (3) 건설기술관리법 시행령 제38조 제1항은 "발주청은 …… 건설기술용역을 발주할 때에는 이에 참여하는 건설기술자의 능력, 사업의 수행실적, 신용도 등을 종합적으로 고려한 사업수행능력 평가기준에 따라 평가하여 입찰에 참가할 자를 선정하여야 한다."라고 규정하고, 국토해양부 ‘업무수행능력평가서 작성지침 및 평가기준’에 의하면 국토해양부는 입찰참가자 자격 사전심사에 있어서 참여기술자 항목을 별개의 심사항목으로 선정하고 참여기술자의 기술등급에 따라 차등하여 배점, 평가하고 있다. (4) 건설산업기본법 시행령 제13조 관련 [별표 2] ‘건설업의 등록기준’에 의하면 일정 규모 이상의 자본금(법인 5억 원 이상, 개인 10억 원 이상)을 가진 건설공사업을 등록하기 위해서는 건축분야의 건축기사 또는 건축분야의 중급기술자 이상인 자 2인을 포함한 해당분야 건축분야 건설기술자 5인 이상의 건설기술인력이 요구된다. 다. 건설기술자 자격제도의 변천 (1) 구 건설기술관리법(1995. 1. 5. 법률 제4921호로 개정되기 전의 것) 제2조 제5호는 "건설기술자라 함은 국가기술자격법에 의한 토목ㆍ건축 등 건설분야의 기술계 기술자격취득자로서 대통령령이 정하는 자를 말한다."라고 규정하여 국가기술자격법에 의한 국가기술자격자만을 건설기술자로 인정하고 있었고, 구 건설기술관리법 시행령(1995. 8. 4. 대통령령 제14744호로 개정되기 전의 것) 제4조(건설기술자의 범위)는 "법 제2조 제5호에서 대통령령이 정하는 자라 함은 [별표 1]에서 정하는 자를 말한다."라고 규정하고, 제4조 관련 [별표 1]에서는 건설기술자의 종류 및 등급을 기술사, 기사1급, 기사2급으로만 분류하고, 건설기술분야를 토목, 건축, 기계, 국토개발, 안전관리, 교통으로 분류하고 있었다. (2) 그러나 구 건설기술관리법(1995. 1. 5. 법률 제4921호로 개정되고, 1997. 1. 13. 법률 제5287호로 개정되기 전의 것) 제2조 제5호는 "건설기술자라 함은 국가기술자격법에 의한 토목ㆍ건축 등 건설분야의 기술계ㆍ기능계 기술자격취득자 및 일정한 학력 또는 경력을 가진 자로서 대통령령이 정하는 자를 말한다."라고 규정하여, 국가기술자격법에 의한 국가기술자격취득자 이외에 학력ㆍ경력자를 건설기술자로 새로 인정하게 되었다. 이에 따라 구 건설기술관리법 시행령(1995. 8. 4. 대통령령 제14744호로 개정되고, 2006. 12. 29. 대통령령 제19805호로 개정되기 전의 것) 제4조 관련 [별표 1]은 건설기술자의 기술등급을 초급기술자, 중급기술자, 고급기술자, 특급기술자로 구분하고, 기술자를 "기술자격자", "학력ㆍ경력자", "경력자"로 나눈 후에 기술자격자의 경우 기사ㆍ산업기사의 자격을 가진 자를 초급기술자로 하되, 일정한 기간 건설공사업무를 수행하면 중급기술자, 고급기술자뿐만 아니라 기술사와 같은 등급인 특급기술자로 승급할 수 있도록 하였다. 그리고 학력ㆍ경력자의 경우에는 석사학위를 취득한 자, 학사학위를 취득한 자, 전문대학을 졸업한 자, 고등학교를 졸업한 자로서 3년 이상 건설공사업무를 수행한 자는 기술자격자가 아니라도 초급기술자로 하고, 일정한 기간 건설공사업무를 수행하면 중급기술자, 고급기술자뿐만 아니라 기술사와 같은 등급인 특급기술자로 승급할 수 있었고, 경력자의 경우에는 학사 이상의 학위를 취득한 자로서 또는 전문대학을 졸업한 자로서 5년 이상 건설공사업무를 수행한 자, 고등학교를 졸업한 자로서 7년 이상 건설공사업무를 수행한 자, 건설공사업무를 10년 이상 수행한 자는 기술자격자가 아니라도 초급기술자로 하고, 일정한 기간 건설공사업무를 수행하면 중급기술자까지 승급할 수 있도록 하였다. (3) 그런데 학력ㆍ경력기술자제도의 도입으로 건설기술자의 공급과잉현상이 발생하고, 일정한 학력ㆍ경력이 있으면 아무런 검정절차없이 국가기술자격법에 의한 기술자와 동등한 대우를 하게 됨으로써 기술자 자격의 실효성이 저하되는 등의 문제점이 발생하였다. 이에 대통령은 2004. 5. 24. 「인정기술사 제도 개선, 기술사 제도의 전문성과 실효성 제고, 고급기술자격의 국제 통용성 제고 등 기술사 제도 개선방안 마련」을 관계기관에 지시하였고, 교육과학기술부(과학기술부는 2008. 2. 29. 정부조직법 개정으로 교육과학기술부로 변경되었다)와 노동부는 2005. 3.부터 4.까지 기술사 제도개선관련 조정협의를 통하여 기술사 제도의 소관부처 일원화 등에 관하여 협의하였고, 한편 국무조정실 「인적자원개발/연구개발기획단」은 2004. 12.부터 2005. 3.까지 민ㆍ관 합동 「자격제도개선분과위원회」를 설치하여 기술사제도개선방안에 관하여 논의하고, 2005. 4. 1. 기술사 제도개선방안에 대한 공청회를 개최한 후, 2005. 7.부터 9.까지 교육과학기술부, 국토해양부 등 관련부처와 협의를 거쳐 2005. 9. 개선방안을 수립하였다. 위 개선방안의 내용은 ‘기술등급별로 초급을 제외한 중급ㆍ고급ㆍ특급기술자에 해당하는 학력ㆍ경력기술자는 더 이상 배출되지 않도록 하되 이미 배출된 학력ㆍ경력기술자의 법적 지위는 계속 인정하고, 초급ㆍ중급ㆍ고급ㆍ특급 등의 기술자 등급은 존치하되, 학력ㆍ경력기술자의 연한경과에 따른 승급은 불허한다.’는 것이었고, 이를 위하여 관련부처는 건설기술관리법, 전력기술관리법, 정보통신공사업법, 소방시설공사업법 등의 개정을 추진하기로 하였다. 이에 국토해양부는 1995년 학력ㆍ경력 건설기술자제도 도입 이후 기술자의 공급과잉으로 인한 수급불균형 해소 및 우수 건설기술인력의 육성을 통한 국가기술 경쟁력 강화를 위해 학력ㆍ경력자는 초급기술자로만 인정하고 연한경과에 따른 중급ㆍ고급ㆍ특급으로의 승급은 불허하되, 그 때까지 배출된 학력ㆍ경력 건설기술자의 기술등급(법적 지위)은 유지하고 학력ㆍ경력자가 중급, 고급기술자로 승급하기 위해서는 기사ㆍ산업기사의 자격을 취득하도록 하며, 기술자격자 중 기술사에 한해 특급기술자로 인정하고, 기사ㆍ산업기사는 고급까지만 승급토록 하는 내용으로 건설기술관리법 시행령 제4조 관련 [별표 1] 중 제1호를 개정하였다. 4. 판 단 가. 직업선택의 자유 침해 여부 (1) 헌법 제15조는 "모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다."고 규정함으로써 직업의 자유를 보장하고 있다. 이러한 직업의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 직업선택의 자유와 선택한 직업을 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유를 포함하는 개념이다. 의사ㆍ한의사나 치과의사와 같이 국민의 생명과 건강을 다루는 직업의 경우와 변호사ㆍ변리사나 건축사 등과 같이 전문적 지식과 기술을 가져야만 직업을 원활히 수행할 수 있다고 판단되는 직업에 대해 실시되고 있는 자격제도는 헌법상 보장된 직업선택의 자유를 공익목적을 위하여 국회가 제정한 법률로 전면적으로 금지시켜 놓은 다음 일정한 자격을 갖춘 자에 한하여 직업선택의 자유를 회복시켜 주는 것이다(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152, 판례집 13-2, 338, 344；헌재 1997. 10. 30. 96헌마109, 판례집 9-2, 537, 543 참조). 따라서 입법자는 실질적으로 당해 직업의 업무를 원활히 수행하는데 충분한 능력과 지식 등을 갖춘 것으로 인정되는 사람이면 모두에게 자격을 부여하여야 하는 것이 원칙이다. 그러나 이러한 자격제도를 시행함에 있어 각각의 직업에 어떤 자격요건을 설정할 것인가는 입법자의 재량사항으로 보아야 한다. 자격제도를 만들면서 그 업무에 실질적으로 필요한 자격요건이 무엇인가 하는 것은 그 업무의 내용과 제반여건 등을 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서, 이러한 점에 대한 판단ㆍ선택은 헌법재판소에서 가늠하기보다는 입법자에게 맡겨 두는 것이 옳다고 생각되기 때문이다. 따라서 그러한 범위에서 입법자에게 입법형성권이 인정된다. 다만 그 자격요건의 설정이 재량의 범위를 넘어 명백히 불합리하게 된 경우에는 위헌 문제가 생길 수 있다(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152, 판례집 13-2, 338, 345；헌재 1996. 10. 4. 94헌바32, 판례집 8-2, 345, 350 참조). (2) 구 건설기술관리법 시행령 제4조 관련 [별표 1] 중 제1호 ‘건설기술자의 기술등급 및 인정범위’는 석사학위를 취득한 자, 학사학위를 취득한 자, 전문대학을 졸업한 자와 고등학교를 졸업한 자로서 3년 이상 건설공사업무를 수행한 자 등 학력ㆍ경력자에게 초급기술자의 자격을 인정해 주고, 이러한 학력ㆍ경력자가 일정한 기간 건설공사업무를 수행하면 별도의 검정절차없이 중급, 고급, 특급기술자로 승급할 수 있었으므로 건설기술관련 전문대학을 졸업하여 초급기술자가 된 청구인은 일정한 기간 건설공사업무를 수행하기만 하면 별다른 검정절차 없이 중급, 고급, 특급기술자로서의 직업을 가질 수 있었다. 그러나 이 사건 심판대상조항에서 학력ㆍ경력자의 중급, 고급, 특급기술자로의 승급이 삭제됨으로써 청구인은 중급 이상의 기술자로서의 직업을 선택하여 수행함에 있어 불이익을 받고 있어 직업선택의 자유를 침해받고 있는지 여부가 문제된다. 한편 건설기술자제도는 자격제도의 하나이고 입법자에게는 그 자격요건을 업무의 내용과 제반여건 등을 종합적으로 고려하여 재량에 따라 정할 수 있는 입법형성권이 인정되므로 이 사건 심판대상조항의 위헌성 심사는 입법자가 건설기술자의 자격요건을 정함에 있어 입법형성권을 자의적으로 행사하여 합리적인 입법한계를 일탈하였는지 여부를 살피면 족하다. (3) 건설기술자 자격제도는 건설기술자업무에 필요한 능력과 자질을 갖춘 것으로 확인된 자들에게만 자격을 인정하여 건설기술수준의 향상과 건설공사 시행의 적정을 기하고 건설공사의 품질과 안전을 확보하여 공공복리의 증진과 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다(건설기술관리법 제1조). 구 건설기술관리법 시행령에서는 일정한 학력과 경력을 갖춘 자에게는 검정절차 없이 초급기술자의 자격을 부여하고 있었을 뿐만 아니라 아무런 검정절차 없이 중급, 고급, 특급기술자로의 승급까지도 인정하고 있었다. 이는 건설경기의 활황과 책임감리제 도입으로 인한 기술자 수요는 급증한 반면 기술자격자가 부족하여 불법 자격대여행위가 만연하자 건설기술자의 공급부족을 해소하기 위한 방편이었다. 그러나 능력과 자질에 대한 검정 없이 자격을 부여하는 것은 국가기술자격법에 의한 기술자격자와 비교하여 형평에 반하다는 비판과 함께 건설기술자, 특히 기술사와 같은 취급을 받는 특급기술자의 과다한 공급초과 현상의 발생, 건설기술자에 대한 공신력의 저하, 학력ㆍ경력기술자제도로 인한 국가기술자격제도의 위축과 고급기술 취득노력의 저하현상 등의 문제를 야기하였다. 따라서 학력ㆍ경력기술자에게 초급기술자의 자격은 부여하되, 중급, 고급, 특급기술자로의 자동승급부여제도를 폐지하고, 원칙적으로 국가기술자격법에 의한 검정절차를 통하여 기사ㆍ산업기사의 자격을 취득한 자에게만 중급, 고급기술자로의 승급을 인정하고 국가기술자격법에 의한 검정절차를 통하여 기술사의 자격을 취득한 자만을 특급기술자로 인정하도록 한 이 사건 심판대상조항은 건설기술자 자격제도의 목적에 부합한다고 할 것이다. (4) 건설기술자는 건설공사의 적정하고 안정적인 시공을 위하여 공사현장에 반드시 배치되도록 함으로써 국민의 재산권 등 권리를 보호하는 건설전문가이다. 이에 따라 건설기술관리법 제6조는 국토해양부장관으로 하여금 건설기술인력의 효율적 활용과 기술능력의 향상을 위하여 건설기술자의 관리와 교육훈련 등에 관한 시책을 수립ㆍ추진토록 하고 있고, 제6조의2는 건설기술자는 건설공사 또는 건설기술용역업무에 종사할 때에는 국토해양부장관에게 신고하도록 하고 있으며, 제6조의3에서 건설기술자는 자기의 성명을 사용하여 다른 사람에게 건설공사 또는 건설기술용역업무를 수행하거나 건설기술경력증을 대여하지 못하도록 규정하고 있다. 물론 건설기술관련 학과의 소정의 과정을 이수하고 졸업하거나 기타 관계 법령에 의해 이와 동등한 학력이 있고, 일정기간 건설공사업무를 수행한 학력ㆍ경력자의 경우 어느 정도 건설공사업무 전반에 걸친 지식과 능력을 갖추고 있다고 할 것이다. 그러나 중급 이상의 건설기술자업무를 수행하는 데에 필수적인 전문지식과 능력에 대한 다른 검정절차 없이 일정한 학력ㆍ경력과 일정한 건설공사업무 수행기간을 충족하였다는 이유만으로 중급 이상의 건설기술자자격을 부여하는 것은 필연적으로 실질적인 자질에 대한 의문과 함께 국가기술자격법에 의한 기술자격자와의 형평 문제를 야기할 수 밖에 없고, 결국 건설기술자제도에 대한 전반적인 신뢰를 떨어뜨리는 계기가 될 수 있다. 이러한 문제들은 일정한 등급 이상의 건설기술자 자격을 공적인 검정절차를 통한 자격 취득과 건설공사업무에 대한 경력이라는 두 가지 요건을 모두 갖춘 자에게만 부여하는 방법으로 해결할 수밖에 없으므로, 비록 건설기술관련 학과의 소정의 과정을 이수ㆍ졸업하고 일정한 기간 건설공사업무를 수행한 경력이 있다고 하더라도 중급 이상의 건설기술자자격을 부여하기 위하여는 일정한 시험을 통한 능력의 검증이 필요하다는 입법자의 판단이 합리성을 결여한 것으로 볼 수는 없다고 할 것이다. (5) 이 사건 심판대상조항으로 인하여 청구인이 중급 이상의 건설기술자의 직업을 선택하는데 있어서 건설기술관리법 시행령의 개정 전에 비하여 불이익을 받고 있는 점은 인정된다. 그러나 청구인은 국가기술자격법에 정해진 검정절차에 따라 기사ㆍ산업기사의 자격을 취득하고 건설공사업무경력을 쌓으면 중급 이상의 건설기술자자격을 취득할 수 있으므로, 이 사건 심판대상조항에 의하여 청구인이 직업선택의 자유를 지나치게 제한받고 있다고 할 수는 없다. (6) 그렇다면 이 사건 심판대상조항에 의하여 청구인이 중급 이상 건설기술자의 직업선택에 불이익을 받고 있다 하더라도 이것이 합리성을 결여한 자의적인 입법으로서 청구인의 직업선택의 자유를 과도하게 침해하고 있다고 보기는 어렵다. 나. 신뢰보호의 원칙 위반 여부 (1) 헌법상 법치국가의 원리로부터 신뢰보호의 원리가 도출된다. 법률의 개정 시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면 그러한 새 입법은 원칙상 허용될 수 없다. 그러나 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률은 신축적으로 변할 수 밖에 없고, 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에서는 이해관계의 상충이 불가피하다. 그러므로 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호되는 것이 아니라, 신뢰의 근거 및 종류, 상실된 이익의 중요성, 침해의 방법 등에 의하여 개정된 법규ㆍ제도의 존속에 대한 개인의 신뢰가 합리적이어서 권리로서 보호할 필요성이 인정되어야 한다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등, 판례집 4, 659, 683；헌재 1995. 6. 29. 94헌바39, 판례집 7-1. 896, 910 참조). 즉, 헌법적 신뢰보호는 개개의 국민이 어떠한 경우에도 ‘실망’을 하지 않도록 하여 주는 데까지 미칠 수는 없는 것이며, 입법자는 구법질서가 더 이상 그 법률관계에 적절하지 못하며 합목적적이지도 아니함에도 불구하고 그 수혜자군을 위하여 이를 계속 유지하여 줄 의무는 없다 할 것이다(헌재 1999. 7. 22. 97헌바76등, 판례집 11-1, 175, 195；헌재 1995. 6. 29. 94헌바39, 판례집 7-1, 896, 910 참조). (2) 이 사건의 경우 청구인이 일정한 기간 건설공사업무를 수행하면 구 건설기술관리법 시행령에 따라 중급 이상 기술자자격을 부여받을 것이라는 기대를 가졌을 것이다. 그러나 구 건설기술관리법 시행령에 의한 학력ㆍ경력기술자에 대한 중급 이상 기술자자격 부여는 헌법상 보장된 기본권에 기초한 권리가 아니므로 입법정책의 변화에 따라 언제든지 변경될 수 있다. 따라서 이 사건의 경우에 청구인의 신뢰가 헌법적으로 보호할 가치가 있는 신뢰에 해당한다고 보기 어렵다. 설사 청구인의 중급 이상 기술자자격 부여에 대한 기대가 보호할 가치가 있는 신뢰이익에 해당한다고 하더라도, 이 사건의 경우에는 이를 제한할 만한 충분한 공익적 요청이 존재할 뿐만 아니라, 청구인의 신뢰이익의 침해정도도 필요최소한도에 그치고 있다. 즉, 구 건설기술관리법 시행령에 의한 학력ㆍ경력자에 대한 중급 이상 기술자자격부여는 국가기술자격법에 의한 기술자격자와의 관계에서 형평의 문제, 자질이 검증되지 않고 일정한 경력만으로 기술등급의 승급이 이루어짐으로써 중급 이상 기술자에 대한 신뢰의 문제, 중급 이상 기술자의 공급과잉의 문제, 국가기술자격법에 의한 기술자격취득의 기피현상 등을 초래하였으므로, 국가기술자격자와의 형평성의 제고 및 건설기술자에 대한 공신력의 제고, 그리고 고급기술 취득노력 저하현상의 해결을 위하여, 학력ㆍ경력기술자에 대한 중급 이상 기술자자격 부여를 제한한 것이다. 이처럼 청구인의 신뢰는 합목적적이지 못한 구법질서에 터잡은 것으로서 그나마 확정적인 것도 아니어서 그 보호의 필요성이 크지 않은 반면, 위와 같은 공익적 요청은 기존의 불합리한 제도를 개선하기 위한 것으로서 청구인의 신뢰보호라는 개인적인 사익보다는 우선되어야 하는 것이다. (3) 더욱이 개정된 이 사건 심판대상조항은 학력ㆍ경력자를 여전히 초급기술자로 인정하고 있고, 시행령 부칙 제3조 제2항에서 ‘이 영 시행 전까지의 경력ㆍ학력 및 자격 등을 2007. 8. 31.까지 국토해양부장관에게 신고한 경우로서 종전의 규정에 따른 기술등급을 인정받은 경우에는 [별표 1]의 개정규정에 의한 건설기술자의 기술등급을 보유한 것으로 본다.’고 규정하여, 연한경과에 따른 중급, 고급, 특급기술자로의 승급은 불허하되, 지금까지 배출된 학력ㆍ경력기술자의 기술등급은 유지토록 하고 있다. 또한 시행령 부칙 제3조 제3항에서 ‘경력ㆍ학력 및 자격 등의 관리에 필요한 사항을 국토해양부장관에게 신고하여 상위등급 요건에 충족되나, 승급교육을 이수하지 아니한 자에 대하여 2008. 2. 29.까지 교육을 이수한 경우 종전의 규정에 따른 상위 기술등급의 건설기술자로 본다’고 규정하였다. 이처럼 6개월의 신고유예기간과 1년간의 승급교육 이수기간을 통해 종전 규정에 의한 기술등급을 부여받을 수 있도록 경과규정을 둠으로써 학력ㆍ경력자의 신뢰보호를 위하여 상당한 배려를 하고 있다. (4) 결국 이 사건에 있어서 청구인의 신뢰는 헌법적으로 보호할 만한 신뢰라고 하기에는 미흡할 뿐 아니라, 설사 그것이 보호가치가 있다 하더라도 공익적 요청에 미치지 못하므로, 이 사건 심판대상조항이 신뢰보호의 원칙을 위반하였다고 할 수 없다. 다. 평등권의 침해 여부 (1) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 ‘본질적으로 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게’ 취급해야 한다는 것을 의미한다. 이는 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 법의 적용이나 입법에 있어서 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안된다는 상대적ㆍ실질적 평등을 뜻한다. 따라서 합리적인 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등의 원칙에 위반될 뿐이다(헌재 2001. 6. 28. 99헌마516 판례집 13-1, 1393, 1406；헌재 1991. 2. 11. 90헌가27, 판례집 3, 11, 24 참조). (2) 청구인은 이 사건 심판대상조항이 ① 학력ㆍ경력자를 기술자격자에 비하여 부당하게 차별 취급하고 있고, ② 건설기술 분야에서의 학력ㆍ경력자를 감리 또는 엔지니어링기술 분야에서의 학력ㆍ경력자에 비하여 차별 취급하고 있다고 주장한다. 또한 건설분야 학력ㆍ경력자 중에서도 박사학위를 취득한 자, 석사학위를 취득한 자, 학사나 전문학사를 취득한 자, 고등학교를 졸업한 자는 그 교육기간이나 전문지식의 범위와 깊이가 명백히 다름에도 불구하고 모두 동등하게 초급기술자로 인정함으로써, 고학력ㆍ경력자들을 부당하게 취급하고 있다고 주장한다. 그러나 ① 국가자격기술법에 의한 검정절차를 통과한 기술사ㆍ기사ㆍ산업기사 등 기술자격자와 아무런 검정절차를 거치지 않고 단지 건설기술관련 학과 소정의 과정을 이수하고 졸업한 후 일정기간 건설공사업무를 수행한 학력ㆍ경력자는 본질적으로 같은 비교집단이 될 수 없고, ② 건설기술분야 학력ㆍ경력자와 감리 분야나 엔지니어링기술 분야의 학력ㆍ경력자 또한 본질적으로 같은 비교집단이 될 수 없으므로, 이들을 다르게 취급한다고 하여 부당한 차별이라고 할 수 없다. 또한 건설분야 학력ㆍ경력자 중 박사학위를 취득한 자, 석사학위를 취득한 자, 학사나 전문학사를 취득한 자, 고등학교를 졸업한 자는 비록 학력에 있어서는 차이가 있지만 모두 국가기술자격법에 따른 검정절차를 거치지 않은 자라는 점에서는 본질적으로 같은 집단이라고 할 것이므로 이들을 같게 취급한다고 하여 부당한 차별이라고 할 수도 없다. 5. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2007헌마389

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

고등교육법

소방시설공사업법

국가기술자격법

건설산업기본법 제2조

건설기술관리법시행령 제4조 제38조

건설기술관리법 제2조 제6조