전원재판부 2006헌바25, 2007. 12. 27.

【판시사항】 1. 폐기물해양배출업자의 폐기물 해양배출행위에 대하여 해양환경개선부담금을 부과ㆍ징수하도록 규정하고 있는 해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제46조의3 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 재산권을 침해하는지 여부(소극) 2. 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 해양환경개선부담금은 수산자원 보호를 위한 해양환경개선 등에 필요한 재원을 확보하기 위하여 설치된 수산발전기금의 재원을 안정적으로 확보하기 위하여 설립되었고 우리나라가 원칙적으로 해양투기 금지라는 해양 폐기물 관리정책을 추진하면서 육상처리비용보다 해양배출이 저렴하다는 경제적 이유로 급격히 증가하고 있는 해양배출을 억제하기 위해 부담금이라는 금전적 부담의 부과를 통하여 간접적으로 국민의 행위를 일정한 정책적 방향으로 유도하기 위한 것으로 그 입법목적의 정당성은 인정된다. 헌법 제35조 제1항은 환경정책에 관한 국가적 규제와 조정을 뒷받침하는 헌법적 근거가 되며 국가는 환경정책 실현을 위한 재원마련과 환경침해적 행위를 억제하고 환경보전에 적합한 행위를 유도하기 위한 수단으로 환경부담금을 부과ㆍ징수하는 방법을 선택할 수 있다. 이 사건 해양환경개선부담금의 납부의무자는 폐기물해양배출업자들로서 원칙적으로 금지되어 있는 폐기물 해양배출을 예외적으로 허용 받아 이를 영업으로 하면서 그 이득을 취하는 자들로 일반인이나 다른 집단과 구별되는 집단적 동질성을 가지고 있다. 또한 폐기물의 해양배출로 인하여 위축될 것이 분명한 수산업의 육성 및 해양환경개선 등을 위한 수산발전기금의 안정적인 운용재원 확보와 폐기물의 해양배출 억제라는 특별한 경제적ㆍ사회적 공적 과제와 객관적으로 밀접한 관련성을 가지고 이러한 공적과제 실현에 있어 조세외적 부담을 져야할 책임이 인정되므로 이 사건 해양환경개선부담금은 부담금의 형식을 남용한 것으로 볼 수 없다. 이 사건 법률조항의 동일한 입법 목적 달성을 위해 기본권의 제한을 최소화 할 수 있는 다른 수단이 존재하는지 여부를 살펴보면 형벌이나 행정벌을 통해 폐기물의 해양 배출을 애초에 금지하는 방법을 생각해 볼 수 있으나 이는 원칙적으로 금지되어 있는 폐기물 해양배출을 예외적으로 허용 받아 영업으로 하는 폐기물해양배출업을 인정하고 있는 취지에 정면으로 배치되고 해양환경개선부담금의 입법 목적 중 다른 하나인 수산발전기금 재원의 안정적 확보라는 입법 목적을 달성할 수도 없을 뿐 아니라 형벌이나 행정벌의 부과가 부담금의 부과보다 덜 제한적인 수단이라고 볼 수도 없다. 나아가 이 사건 법률조항을 통해 달성하려는 공익은 이 사건 해양환경개선부담금의 부과에 따라 제한되는 개인의 재산권에 비해 결코 작다고 할 수도 없으므로 이 사건 법률조항은 재산권을 침해하지 않는다. 2. 이 사건 해양환경개선부담금은 일반 국민들에 비해 이 부담금을 통해 달성하려는 특별한 공적과제와 특별히 밀접한 관련성이 인정되는 폐기물해양배출업자들에게 부담시키는 것으로 본질적으로 다른 집단을 다르게 취급하는 것일 뿐, 차별이 존재하지 않으므로 평등원칙 위반의 문제가 발생하지 않는다. 또한 폐기물해양배출업자와 해양폐기물처리 위탁자를 해양오염의 원인을 제공한 자라는 측면에서 보더라도 해양오염의 원인 폐기물의 발생부터 분뇨 및 폐수처리장 등을 통한 중간처리단계, 이러한 단계를 거친 폐기물의 폐기물해양배출업자를 통한 해양 투기에 이르기까지 폐기물의 형태 및 양은 지속적으로 변화하며 해양 투기가 이루어지기까지의 일련의 과정 속에서 어느 한 특정 집단을 해양오염의 원인 제공자로 그 책임을 묻는 것은 현실적으로 쉽지 않은 상황에서 입법자가 해양 투기의 직접적 행위자인 폐기물해양배출업자를 해양오염 발생에 더욱 밀접한 관련이 있는 것으로 보아 해양환경개선부담금을 부과시키는 것은 입법 재량 내의 합리적인 선택으로 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다. 【심판대상조문】 해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제46조의3(해양환경개선부담금) ① 해양수산부장관은 해양환경 및 생태계에 현저한 영향을 미치는 사업으로서 다음 각 호에 해당하는 사업에 대하여는 해양환경개선부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과ㆍ징수한다. 1. 폐기물해양배출업자의 폐기물 해양배출행위 2. 생략 ②～④생략 【참조조문】 헌법 제11조, 제23조, 제35조 제1항, 제37조, 제38조, 제59조 어업협정체결에 따른 어업인 등의 지원 및 수산업발전특별법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 협정으로 인하여 어업활동 등에 제한을 받는 어업인 등에 대한 효과적인 지원대책을 강구함으로써 어업인 등의 생활안정 및 복지향상에 기여함과 아울러 새로운 국제어업질서의 형성에 따라 지속가능하고 경쟁력 있는 수산업의 발전을 도모함을 목적으로 한다. 어업협정체결에 따른 어업인 등의 지원 및 수산업발전특별법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제22조(기금의 설치) 정부는 어업경영자금의 지원, 수산물 유통구조개선 및 가격안정, 경쟁력 있는 수산업 육성에 필요한 재원을 확보하기 위하여 수산발전기금(이하 "기금"이라 한다)을 설치한다. 어업협정체결에 따른 어업인 등의 지원 및 수산업발전특별법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제23조(기금의 조성) ① 기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다. 1.～6. 7.해양오염방지법 제46조의3 및 제46조의4의 규정에 의한 해양환경개선부담금 및 가산금 8.～9. 생략 ② 생략 어업협정체결에 따른 어업인 등의 지원 및 수산업발전특별법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제24조(기금의 운용ㆍ관리) ① 기금은 해양수산부장관이 운용ㆍ관리한다. ②해양수산부장관은 대통령령이 정하는 바에 의하여 기금의 운용ㆍ관리에 관한 업무의 전부 또는 일부를 수산업협동조합법에 의하여 설립된 수산업협동조합중앙회에 위탁할 수 있다. ③기금은 기업회계의 원칙에 따라 계리한다. ④해양수산부장관은 기금의 운용ㆍ관리의 효율을 위하여 필요한 경우 대통령령이 정하는 바에 의하여 따로 계정을 설치하여 계리할 수 있다. ⑤ 기금의 운용 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 어업협정체결에 따른 어업인 등의 지원 및 수산업발전특별법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제25조(기금의 용도) ① 기금은 다음 각 호의 사업을 위하여 필요한 경우에 융자 등의 방법으로 지원할 수 있다. 1.어업구조조정의 촉진 2.기르는 어업의 육성 3.어업경영자금의 융자 4.산지위탁판매사업 등 수산물 유통 및 가격안정에 관한 사업 5.수산자원 보호를 위한 해양환경개선 6.새로운 어장의 개발 7.수산물가공업의 육성 8.어선원의 복지증진 기타 수산업의 발전에 필요한 사업으로서 해양수산부장관이 정하는 사업 ②～③ 생략 해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 해양에 배출되는 기름ㆍ유해액체물질 등과 폐기물을 규제하고, 해양의 오염물질을 제거하여 해양환경을 보전함으로써 국민의 건강과 재산을 보호함을 목적으로 한다. 해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제16조(선박으로부터의 폐기물의 배출금지) ① 누구든지 해양에서 선박으로부터 폐기물을 배출하는 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 배출의 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 선박의 안전확보나 인명구조를 위하여 행하는 부득이한 폐기물의 배출 2. 선박의 손상 기타 부득이한 원인으로 폐기물이 계속 배출되는 경우 이를 방지하기 위하여 가능한 모든 조치를 취하였음에도 불구하고 생기는 폐기물의 배출 ②～③ 생략 ④제1항 본문의 규정은 육지에서 처리가 곤란한 폐기물을 그 배출이 가능한 해역에서 해양수산부령이 정하는 처리기준 및 방법에 따라 배출하는 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 이 경우 해양배출이 가능한 폐기물의 종류ㆍ배출해역의 범위 및 배출자에 대한 배출해역 지정절차 기타 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다. 해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제18조(폐기물해양배출업) 제16조 제4항의 규정에 의하여 육지에서 처리가 곤란한 폐기물을 그 배출이 가능한 해역에서 해양수산부령이 정하는 처리기준 및 방법에 따라 배출하는 업(이하 "폐기물해양배출업"이라 한다)을 영위하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 기준에 의한 폐기물운반선ㆍ시설ㆍ인력 및 장비를 갖추어 해양수산부장관에게 등록하여야 한다. 해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제46조의3(해양환경개선부담금) ① 생략 ②해양수산부장관은 국가ㆍ지방자치단체 및 공공기관이 시행하는 사업, 그 밖에 국방목적 또는 공익상 중요한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업에 대하여는 부담금을 감면할 수 있다. ③해양수산부장관은 제1항의 규정에 의한 부담금을 어업협정체결에 따른 어업인 등의 지원 및 수산업발전특별법 제22조의 규정에 의한 수산발전기금으로 납입하여야 한다. ④제1항의 규정에 의한 부담금의 산정ㆍ감면기준 및 부과ㆍ징수절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제69조(권한의 위임ㆍ위탁) ① 이 법에 의한 해양수산부장관 또는 해양경찰청장의 권한은 대통령령이 정하는 바에 따라 그 일부를 해양경찰청장, 해양경찰서장, 국립수산진흥원장 또는 지방해양수산청장에게 각각 위임할 수 있다. ② 생략 해양환경관리법(2007. 1. 19. 법률 제8260호로 제정된 것) 제19조(해양환경개선부담금) ① 해양수산부장관은 해양환경 및 해양생태계에 현저한 영향을 미치는 다음 각 호의 행위에 대하여 해양환경개선부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과ㆍ징수한다. 1.제70조 제1항 제1호의 규정에 따른 폐기물해양배출업을 하는 자(이하 "폐기물해양배출업자"라 한다)가 폐기물을 해양에 배출하는 행위 2.선박 또는 해양시설에서 대통령령이 정하는 규모 이상의 오염물질을 해양에 배출하는 행위 ②부담금은 오염물질의 종류 및 배출량을 고려하여 산정하되, 오염 물질의 배출량에 단위당 부과금액을 곱한 후 오염물질의 종류별 부과계수를 적용하여 부과한다. 이 경우 오염물질의 배출량ㆍ단위당부과금액 및 종류별 부과계수 등은 대통령령으로 정한다. ③해양수산부장관은 납부의무자가 부담하여야 할 부담금을 분할하여 납부하게 할 수 있다. ④해양수산부장관은 제1항의 규정에 따른 부담금 및 제20조 제2항의 규정에 따른 가산금을「어업협정체결에 따른 어업인 등의 지원 및 수산업발전특별법」제22조의 규정에 따른 수산발전기금(이하 "기금"이라 한다)로 납입하여야 한다. ⑤제1항 및 제2항의 규정에 따른 부담금의 징수절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 해양환경관리법(2007. 1. 19. 법률 제8260호로 제정된 것) 부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제19조 제1항 제2호의 규정은 공포한 후 2년이 경과한 날부터, 제110조 제1항의 규정은 공포 후 3년이 경과한 날부터, 제40조 및 제53조의 규정은 이 법 시행 후「선박 유해방오시스템의 규제에 관한 국제협약」이 우리나라에서 효력을 발생하는 날부터 시행한다. 해양오염방지법 시행령(2002. 9. 11. 대통령령 제17738호로 개정된 것) 제22조의3(해양환경개선부담금의 산정) ① 법 제46조의3 제1항 제1호의 규정에 의한 폐기물해양배출업자의 폐기물 해양배출행위에 대한 해양환경개선부담금(이하 "부담금"이라 한다)은 다음의 기준에 따라 산정한다. 폐기물해양배출량 × 단위당기준부과금액 × 부과계수 ②폐기물해양배출량의 단위기준은 세제곱미터로 한다. 이 경우 세제곱미터 미만은 반올림하여 적용한다. ③단위당기준부과금액은 800원으로 하되 2004년 1월 1일부터는 3년간 매년 100원씩 인상한다. ④부과계수는 별표 4의2와 같다. 【참조판례】 헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245, 260 헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819 헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14 헌재 2006. 6. 29. 2005헌바45, 판례집 18-1하, 281, 292 헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 27 헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-1, 294, 304 【전문】【당 사 자】 청 구 인　주식회사 ○○(대표이사　김○종) 외 2인 청구인들 대리인　법무법인 해마루 종합법률사무소 담당변호사　장완익 외 5인 당해사건　인천지방법원 2004구합2084 해양환경개선부담금부과처분취소 【주　　문】 해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제46조의3 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인들은 해양오염방지법 제18조에 의하여 해양수산부장관에게 등록을 하고 폐기물해양배출업을 하는 자들로서, 인천해양경찰서장이 해양수산부장관으로부터 해양환경개선부담금의 부과 및 징수 권한을 위임받아 해양오염방지법 제46조의3, 해양오염방지법시행령 제22조의3, 4에 근거하여 2004년도 1/4분기 해양환경개선부담금으로 청구인 주식회사 ○○에게 금 158,096,350원을, 청구인 주식회사 □□에게 금 340,332,200원을, 청구인 주식회사 △△에게 금 313,842,330원을 각 부과하자, 2004. 7. 8. 인천해양경찰서장을 상대로 인천지방법원에 위 부과처분의 취소를 구하는 소송(2004구합2084)을 제기하였다. (2) 위 소송 계속중 청구인들은 위 부과처분의 근거가 된 해양오염방지법 제46조의3 제1항, 제3항, 제4항이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판제청을 신청(2005아50)하였으나, 위 법원은 2006. 2. 3. 해양오염방지법 제46조의3 제1항에 대해서는 기각, 동법 제46조의3 제3항에 대하여는 각하하였고, 동법 제46조의3 제4항에 대해서만 포괄위임입법금지원칙에 위반될 소지가 있다며 위헌법률심판제청신청을 받아들였다. (3) 이에 청구인들은 해양오염방지법 제46조의3 제1항이 청구인들의 재산권 및 평등권을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 2006. 3. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인들은 해양오염방지법 제46조의3 제1항 전체에 대하여 위헌소원을 제기하였으나, 청구인들은 폐기물해양배출업자들로서 당해 사건의 해양환경개선부담금 부과처분은 해양오염방지법 제46조의3 제1항 제1호에 근거하여 이루어졌으며 제2호는 당해 사건에서 청구인들에게 적용되지 않아 재판의 전제가 되지 않으므로, 이 사건 심판의 대상은 해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제46조의3 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부인바, 그 조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제46조의3(해양환경개선부담금) ① 해양수산부장관은 해양환경 및 생태계에 현저한 영향을 미치는 사업으로서 다음 각 호에 해당하는 사업에 대하여는 해양환경개선부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과ㆍ징수한다. 1. 폐기물해양배출업자의 폐기물 해양배출행위 2. 그 밖에 대통령령이 정하는 규모 이상의 기름 등 배출행위 [관련조항] [별지] 참조 2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장요지 (1) 이 사건 법률조항에 의해 부과ㆍ징수되는 해양환경개선부담금은 ‘어업협정체결에 따른 어업인 등의 지원 및 수산업발전특별법’(이하 ‘어특법’이라 한다)에 의한 수산발전기금으로 납입되는데, 폐기물해양배출업자에 대한 해양환경개선부담금의 부과가 정당화되기 위해서는 수산발전기금으로 이루고자 하는 특정한 사회적ㆍ경제적 과제에 대하여 폐기물해양배출업자에게 조세외적 부담을 지울 만큼 특별하고 긴밀한 관계가 있어야 한다. 그런데, 해양오염의 주된 오염원은 해양폐기물의 배출보다 하천을 통한 육상 오염원의 유입 또는 해상운송 등 선박에 의한 오염원의 유입이 더 큰 비율을 차지하고 있음에도 선박운송업자 등과 같이 직접적으로 해양오염 및 어업발전을 저해하는 자나 양식업자 등 어업으로 구체적인 이익을 보는 자에 대하여는 어떠한 수산발전기금의 재원 부담을 지우지 아니하고 있다. 그렇다면, 폐기물해양배출업자에게만 어업인 지원 및 수산업발전을 위한 해양환경개선에 대하여 조세외적으로 부담을 지울 만큼 특별하고 긴밀한 관계에 있다고 보기 어려우므로 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반되고 청구인들의 재산권을 침해한다. (2) 해양환경개선부담금은 해양오염의 원인을 야기한 자에 대하여 부과되어야 한다는 원인자부담주의원칙에 비추어 볼 때, 해양폐기물을 발생시킨 원인자는 폐기물해양배출업자가 아니라 폐기물의 처리를 위탁한 사업자라 할 것이므로 해양환경개선부담금은 폐기물을 해양에 배출한 배출업자가 아니라 그 배출을 위탁한 사업자에게 부과되어야 한다. 또한, 육상 폐기물의 경우 ‘자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률’ 제12조 제1항에서 폐기물처리업자가 아닌 폐기물 발생 제조업자 또는 수입업자에게 폐기물부담금을 부과하는 것으로 규정하고 있다. 따라서, 원인자부담주의원칙 및 육상폐기물 부담금과의 형평성 등을 고려할 때 폐기물해양배출업자에게만 해양환경개선부담금을 납부토록 하고 있는 이 사건 법률조항은 폐기물해양배출업자와 해양폐기물처리 위탁자를, 육상폐기물처리업자와 폐기물해양배출업자를 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로 헌법 제11조의 평등의 원칙에 위반된다. 나. 법원의 위헌제청신청 기각이유 (1) 육상폐기물의 해양 배출은 원칙적으로 금지되어 있으나 폐기물해양배출업의 등록을 한 사업자는 위 폐기물의 해양 배출이 허용되는 것이고, 청구인들이 주장하는 하천을 통한 육상 오염원의 유입 등은 법률에서 허용되지 않는 형태의 해양 오염행위로 모두 형사처벌의 대상이 될 뿐이므로 거기에 부담금을 부과할 여지는 없다. 이 사건 법률조항에 의해 징수되는 해양환경개선부담금은 어특법에 따라 어업경영자금의 지원, 수산물 유통구조개선 및 가격안정, 경쟁력 있는 수산업 육성에 필요한 재원을 확보하기 위하여 설치된 수산발전기금의 재원으로 사용되는 것이다. 따라서 해양오염의 원인을 제공한 폐기물해양배출업자가 위와 같은 취지의 수산발전기금으로 사용되는 해양환경개선부담금을 부담하는 것은 그 목적의 정당성이 인정되고, 폐기물해양배출업자가 원칙적으로 금지된 행위를 예외적으로 허용 받아 이를 영업으로 하면서 그 이득을 취득하고 있으므로 그 이익 중 일부를 금전의 형태로 납부하는 부담금제도는 배출업자의 재산권을 제한하는 수단 또는 방법으로서 적정하다. 또한, 해양오염방지법 및 동법 시행령에서는 공익상 중요한 사업 등에 대한 부담금 감면제도 및 부담금의 분할납부제도 등을 두어 재산권에 대한 제한이 최소화되도록 보완하는 규정이 마련되어 있다는 점에서 피해의 최소성원칙에도 부합하고, 해양환경개선부담금이 육상에서 발생한 폐기물은 가급적 육상에서 처리하고, 해양에의 배출을 억제함으로써 해양환경을 보전하고 궁극적으로는 국민의 건강과 재산을 보호하기 위하여 마련된 것이라는 점에서 보호되는 공익에 비해 개인의 재산권을 현저히 제한한다고 볼 수 없어 법익의 균형성원칙에도 부합한다 할 것이므로 이 사건 법률조항은 청구인들의 재산권을 침해하지 않는다. (2) 해양폐기물배출업자에게 폐기물의 처리를 위탁하는 사업장은 공동분뇨처리장, 공동하수처리장, 공동폐수처리장, 공동축산폐수처리장 등일 것이고, 위 각 사업장은 그 지역 일대의 시민들 또는 다수의 개인 사업체, 축산농가 등으로부터 폐기물을 수집하고 있을 터인데, 과연 폐기물을 최초로 발생시키는 다수의 개인 사업체 또는 시민들, 폐기물을 수집하는 위 각 사업장, 해양폐기물배출업체 중 어느 한 주체만이 해양오염의 원인자이고, 나머지는 해양오염과는 아무런 상관이 없다고 단정할 수는 없으며, 오히려 위 각 주체는 해양 오염을 발생시키는 공동의 원인제공자이다. 더불어 각종 환경 관련 부담금에 대하여 규정하고 있는 대기환경보전법, 수질환경개선법, 환경개선비용부담법, 오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률, 해양오염방지법, 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 등에서 청구인들의 주장과 같이 각종 부담금을 폐기물 위탁업체 또는 제조ㆍ수입업자에 대하여만 부담시키고, 폐기물처리업체나 배출업체에게는 부담시키지 않고 있다고 볼 수는 없고, 오히려 폐기물 위탁업체뿐만 아니라 배출자나 폐기물처리업자에게도 그 부담금을 부과시키고 있다. 위와 같은 제반 사정을 고려하면, 해양폐기물의 경우에만 배출업자에게 부담금을 부담시키고 있다는 이유로 헌법상 평등의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 다. 해양수산부장관의 의견 (1) 폐기물의 해양배출은 해양환경의 주요오염원 중의 하나이며, 해양환경오염은 수산자원의 서식환경에 부정적으로 작용하여 수산자원의 감소를 초래하고, 이로 인하여 수산자원을 대상으로 하는 수산업은 당연히 위축될 것이다. 또한 중금속 등 오염물질을 상당량 포함하고 있는 육상폐기물의 해양투기가 최근 10여 년간 급속히 증가(1990년 107만 톤 → 2005년 993만 톤)되어 해양투기해역의 오염이 심화되고 있는데, 이로 인하여 해양생물 서식지가 파괴되고, 다른 한편 폐기물 투기해역에서 어획된 수산물에서 중금속이 검출되어 수산물의 소비 저조 및 수출 감소를 초래한 결과 어업인의 생계가 위협을 받고 있으며, 국민 식생활의 안정성도 우려되고 있다. 폐기물의 해양배출은 원칙적으로 금지되어 있고, 오직 폐기물해양배출업 등록을 한 자에 한하여 예외적으로 허용되고 있다. 폐기물해양배출업자는 해양환경오염의 주요한 원인이 되는 폐기물해양배출을 영업으로 하면서 이익을 창출하고 있으므로 폐기물의 해양배출로 인하여 위축될 것이 분명한 어업인 지원 및 수산업 발전을 위한 해양환경개선에 대하여 조세외적으로 부담을 지울 만큼 특별하고 긴밀한 관계에 있다. (2) 폐기물해양배출업자만이 예외적으로 폐기물해양배출을 할 수 있을 뿐 폐기물처리위탁자를 포함하여 그 외 다른 누구도 폐기물의 해양배출을 할 수 없으며 폐기물 발생사업체에게도 부담금을 부과하는 것을 생각해 볼 수 있으나 모든 폐기물이 해양배출을 통하여 처리되는 것이 아니고 이미 타법에 의하여 부담금이 부과되는 경우에는 이중부담의 문제도 발생한다. 폐기물해양배출업자는 금지된 폐기물해양배출을 허용 받은 유일한 자이므로 부담금을 부과하는 것은 합리적인 이유가 있다. 라. 인천해양경찰서장의 의견 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 해양수산부장관의 의견과 대체로 같다. 3. 판　단 가. 이 사건 해양환경개선부담금의 성격 부담금관리기본법은 제3조에서 "부담금은 별표에 규정된 법률의 규정에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다."라고 규정하고, 별표 제95호에서 "해양오염방지법 제46조의3의 규정에 의한 해양환경개선부담금"을 동법에서 말하는 부담금 중 하나로서 열거하고 있다. 그러나, 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 법률에서 그것을 무엇으로 성격 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 32 참조). 해양환경개선부담금은 어업경영자금의 지원, 수산물 유통구조개선 및 가격안정, 경쟁력 있는 수산업 육성에 필요한 재원을 확보하기 위해 설립된 수산발전기금의 안정적인 운용재원 확보와 부담금의 부과를 통한 해양배출의 억제라는 특별한 공적 과제를 위하여 부과되며, 그 지출 용도가 제한적으로 설정되어 있고(어특법 제25조), 위 공적 과제와의 관련성을 매개로 특정 부류의 사람들에 대해서만 부과되는 점에서, 그 이념과 기능이 조세의 그것과 실질적으로 구별되므로 부담금에 해당한다. 나. 재산권 침해 여부 (1) 심사 기준 국민의 기본권을 제한하는 법률은 그 제한의 방법에 있어서도 비례의 원칙이 준수되어야 한다. 즉 국민의 기본권을 제한하려는 입법의 목적이 헌법 및 법률의 체제상 그 정당성이 인정되어야 하고, 그 목적의 달성을 위하여 그 방법이 효과적이고 적절하여야 하며, 설사 입법권자가 선택한 기본권제한의 조치가 입법목적 달성을 위하여 적절하다 할지라도 보다 완화된 형태나 방법을 모색함으로써 기본권의 제한이 필요한 최소한도에 그치도록 하여야 하고, 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교 형량할 때 보호되는 공익이 더 커야 한다(헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245, 260; 헌재 2006. 6. 29. 2005헌바45, 판례집 18-1하, 281, 292 등 참조). (2) 비례의 원칙 위반 여부 (가) 목적의 정당성 해양환경개선부담금은 어업경영자금의 지원, 수산자원 보호를 위한 해양환경개선, 경쟁력 있는 수산업 육성에 필요한 재원을 확보하기 위해 어특법에 의해 설치된 수산발전기금의 재원을 안정적으로 확보하기 위하여 설립되었다. 그리고 폐기물의 해양투기에 대한 국제적 규제가 강화되고 있는 추세에서 우리나라가 원칙적으로 해양투기 금지라는 해양 폐기물 관리정책을 추진하면서 해양투기를 지속적으로 축소하려는 정책적 목적하에 육상처리비용보다 해양배출이 저렴하다는 경제적 이유로 급격히 증가하고 있는 해양배출을 억제하기 위해 부담금이라는 금전적 부담의 부과를 통하여 간접적으로 국민의 행위를 일정한 정책적 방향으로 유도하기 위한 것이다. 따라서 그 입법목적의 정당성은 인정된다. (나) 방법의 적절성 수산발전기금 재원의 안정적 확보와 폐기물 해양배출 억제라는 이 사건 법률조항의 입법 목적의 달성을 위해 사용된 부담금 부과라는 수단이 적절한 지 여부를 살펴본다. 1) 헌법 제38조는 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다."라고 함으로써 조세의 납부를 국민의 기본의무로서 규정하고 있다. 한편, 조세는 특정한 반대급부 없이 강제로 국민에게 재산을 출연할 부담을 지우는 것인바, 헌법은 국민의 재산을 보호하고 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위하여 제59조에서 "조세의 종목과 세율은 법률로 정한다."라고 규정함으로써 행정의 자의적인 조세부과를 엄격히 통제하고 있다. 헌법이 여러 공과금 중 조세에 관하여 위와 같이 특별히 명시적 규정을 두고 있는 것은 국가 또는 지방자치단체의 공적 과제 수행에 필요한 재정의 조달이 일차적으로 조세에 의해 이루어질 것을 예정하였기 때문이라 할 것이다. 그런데 만일 실질적으로는 국가 등의 일반적 과제에 관한 재정조달을 목표로 하여 조세의 성격을 띠는 것임에도 단지 국민의 조세저항이나 이중과세의 문제를 회피하기 위한 수단으로 부담금이라는 형식을 남용한다면, 조세를 중심으로 재정을 조달한다는 헌법상의 기본적 재정질서가 교란될 위험이 있을 뿐만 아니라, 조세에 관한 헌법상의 특별한 통제장치가 무력화될 우려가 있다. 따라서 부담금은 조세에 대한 관계에서 어디까지나 예외적으로만 인정되어야 하며, 국가의 일반적 과제를 수행하는 데 부담금의 형식을 남용해서는 안 된다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830-831; 헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 26-28 참조). 이 사건 해양환경개선부담금은 어업경영자금의 지원, 수산물 유통구조개선 및 가격안정, 경쟁력 있는 수산업 육성에 필요한 재원을 확보하기 위해 설립된 수산발전기금의 안정적인 운용재원 확보와 폐기물의 해양배출 억제라는 특별한 공적 과제를 수행하기 위한 것으로 조세를 통해 구현할 수 있는 일반적 과제와는 엄연히 구별되는 것으로 부담금의 형식을 남용한 것으로 볼 수는 없다. 또한 헌법 제35조 제1항은 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다."고 규정하여, 국민의 환경권을 보장함과 아울러 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있다. 이 헌법조항은 환경정책에 관한 국가적 규제와 조정을 뒷받침하는 헌법적 근거가 되며, 국가는 환경정책 실현을 위한 재원마련과 환경침해적 행위를 억제하고 환경보전에 적합한 행위를 유도하기 위한 수단으로 환경부담금을 부과ㆍ징수하는 방법을 선택할 수 있는 것이다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 836). 2) 부담금이 헌법적으로 정당화되기 위해서는 부담금 납부의무자가 부담금을 통해 추구하고자 하는 공적 과제에 대하여 일반 국민에 비해 ‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 한다. 이 사건 해양환경개선부담금의 납부의무자는 폐기물해양배출업자들로서 원칙적으로 금지되어 있는 폐기물 해양배출을 예외적으로 허용 받아 이를 영업으로 하면서 그 이득을 취하는 자들로 일반인이나 다른 집단과 구별되는 집단적 동질성을 가지고 있다. 그리고 폐기물해양배출업자는 해양환경오염의 주요한 원인이 되는 폐기물 해양배출을 영업으로 하여 이익을 창출하고 있으므로 폐기물의 해양배출로 인하여 위축될 것이 분명한 수산업의 육성 및 해양환경개선 등을 위한 수산발전기금의 안정적인 운용재원 확보와 폐기물의 해양배출 억제라는 특별한 경제적ㆍ사회적 공적 과제와 객관적으로 밀접한 관련성을 가지고, 또한 이러한 공적과제 실현에 있어 조세외적 부담을 져야할 책임이 인정된다. 따라서, 이 사건 해양환경개선부담금의 납부의무자와 이 부담금을 통해 달성하려는 특별한 공적과제 사이에는 ‘특별히 밀접한 관련성’이 인정된다고 할 수 있다. 3) 또한 부담금관리기본법 제7조에 의하면 기획예산처장관은 매년 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 작성하여 국회에 제출하도록 되어 있다. 이에 의하여 해양환경개선부담금 징수의 타당성이나 적정성은 매년 입법자의 지속적인 심사를 받게 되어 있으므로 이 사건 해양환경개선부담금이 재정에 대한 국회의 민주적 통제체계로부터 일탈하는 수단으로 남용될 위험성은 그다지 크지 않다고 하겠다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 37 참조). 따라서 이 사건 법률조항에 의한 해양환경개선부담금은 헌법적으로 허용될 수 있는 부담금으로서 이 사건 법률조항의 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이다. (다) 피해의 최소성 해양환경개선부담금이 헌법적으로 허용될 수 있는 수단이라 할지라도 이것은 목적달성에 필요한 정도 내에서 부과되어야 한다. 1) 먼저 동일한 입법 목적 달성을 위해 기본권의 제한을 최소화 할 수 있는 다른 수단이 존재하는지 여부를 살펴보면 폐기물해양배출업자들에 의한 폐기물 해양배출을 억제하기 위해 형벌이나 행정벌을 통해 폐기물의 해양 배출을 애초에 금지하는 방법을 생각해 볼 수 있으나 이는 원칙적으로 금지되어 있는 폐기물 해양배출을 예외적으로 허용 받아 영업으로 하는 폐기물해양배출업을 인정하고 있는 취지에 정면으로 배치되고 해양환경개선부담금의 입법 목적 중 다른 하나인 수산발전기금 재원의 안정적 확보라는 입법 목적을 달성할 수도 없을 뿐 아니라 형벌이나 행정벌의 부과가 부담금의 부과보다 덜 제한적인 수단이라고 볼 수도 없다. 2) 또한 국가ㆍ지방자치단체 및 공공기관이 시행하는 사업, 그 밖에 국방목적 또는 공익상 중요한 사업에 대하여는 부담금을 감면할 수 있도록 하고(해양오염방지법 제46조의3 제2항), 납부자의 신청이 있는 경우에는 분할 납부도 가능(해양오염방지법 시행령 제22조의5 제1항)하도록 하고 있는 점 등을 고려했을 때 이 사건 법률조항이 피해의 최소성을 위반하였다고 보기 어렵다. (라) 법익의 균형성 이 사건 법률조항을 통해 달성하려는 수산업의 육성 및 해양환경개선 등을 위한 수산발전기금의 안정적인 운용재원 확보와 폐기물의 해양배출 억제라는 공익은 이 사건 해양환경개선부담금의 부과에 따라 제한되는 개인의 재산권에 비해 결코 작다고 할 수 없으므로 이 사건 법률조항은 법익의 균형성에 반한다고 할 수 없다. (3) 소 결 그렇다면 이 사건 법률조항은 청구인들의 재산권을 침해하지 않는다. 다. 평등원칙 위반 여부 (1) 쟁 점 폐기물해양배출업자는 다른 일반국민과 마찬가지로 국가에 대하여 납세의무를 부담하고 있음에도 이 사건 법률조항은 일반국민은 부담하지 않는 해양환경개선부담금이라는 조세외적 공과금을 폐기물해양배출업자에게 부담시키고 있는데, 이러한 선별적 부담금 부과에 합리적 이유가 있는지 살펴본다. 또한 청구인들은 이 사건 법률조항이 폐기물해양배출업자와 폐기물 해양배출 위탁자 사이, 폐기물해양배출업자와 육상폐기물처리업자 사이를 합리적 이유없이 차별하고 있어 헌법상 평등의 원칙에 위반된다고 주장한다. (2) 심사 기준 부담금은 국민의 재산권을 제한하여 일반 국민이 아닌 특별한 의무자집단에 대하여 부과되는 특별한 재정책임이므로, 납부의무자들을 일반 국민이나 다른 집단과 달리 취급하여 이들을 불리하게 대우함에 있어서 합리적인 이유가 있어야 하며 자의적인 차별은 납부의무자들의 평등권을 침해한다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 27; 헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-1, 294, 304 참조). (3) 판 단 (가) 이 사건 해양환경개선부담금은 앞에서 살펴 본 바와 같이 일반 국민들에 비해 이 부담금을 통해 달성하려는 특별한 공적 과제와 특별히 밀접한 관련성이 인정되는 폐기물해양배출업자들에게 부담시키는 것으로 본질적으로 다른 집단을 다르게 취급하는 것일 뿐, 차별이 존재하지 않으므로 평등원칙 위반의 문제가 발생하지 않는다. (나) 청구인들은 폐기물해양배출업자에게만 해양환경개선부담금을 부과하는 것은 해양폐기물을 발생시킨 원인자인 폐기물 해양배출 위탁자에 비해 폐기물해양배출업자를 합리적 이유없이 차별하는 것이라고 주장한다. 해양환경개선부담금은 원칙적으로 금지되어 있는 폐기물 해양배출을 예외적으로 허용 받아 이를 영업으로 하면서 그 이득을 취하는 자인 폐기물해양배출업자에게 부과하는 것으로 폐기물의 해양 배출이라는 예외적 행위에 초점을 맞추어 해양환경개선부담금의 부과 여부가 결정되는 것이다. 이에 따라 애초에 폐기물의 해양배출을 할 수도 없는 폐기물 해양배출 위탁자에게 해양환경개선부담금을 부과할 수는 없으며 해양환경개선부담금의 부과 여부를 결정짓는 ‘폐기물의 해양배출 행위’를 기준으로 보았을 때 폐기물해양배출업자와 폐기물 해양배출 위탁자는 본질적으로 다른 집단을 다르게 취급하고 있는 것으로 평등의 원칙 위반 여부가 문제되지 않는다. 하지만 해양환경개선부담금을 해양오염의 원인을 제공한 자에게 부과하는 것으로 보았을 때 폐기물해양배출업자와 해양폐기물처리 위탁자는 해양오염의 원인을 제공한 자라는 측면에서 동일하며 이들에 대한 차별적 대우는 평등원칙 위반의 문제가 발생할 소지가 있다. 그러나 해양오염의 원인 폐기물의 발생부터 분뇨 및 폐수처리장 등을 통한 중간처리단계, 이러한 단계를 거친 폐기물의 폐기물해양배출업자를 통한 해양 투기에 이르기까지 폐기물의 형태 및 양은 지속적으로 변화하며 최초 폐기물의 발생 단계에서는 이것이 육상에서 최종적으로 처리될지 아니면 해양에 투기될 것인지에 대해서도 확정되지 않은 상태이다. 해양폐기물배출업자에게 폐기물의 처리를 위탁하는 사업장인 공동분뇨처리장, 공동하수처리장, 공동폐수처리장, 공동축산폐수처리장 등만 보더라도 위 각 처리장들은 그 지역 일대의 국민들 또는 다수의 개인 사업자, 또는 축산농가 등에서 폐기물을 수집하고 있으며 해양 투기가 이루어지기까지의 일련의 과정 속에서 어느 한 특정 집단을 해양오염의 원인 제공자로 그 책임을 묻는 것은 현실적으로 쉽지 않다. 이러한 상황에서 입법자가 해양 투기의 직접적 행위자인 폐기물해양배출업자를 해양오염 발생에 더욱 밀접한 관련이 있는 것으로 보아 해양환경개선부담금을 부과시키는 것은 입법 재량 내의 합리적인 선택으로 평등의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 나아가 실질적으로 대부분의 폐기물해양배출업체는 해양환경개선부담금을 폐기물처리단가 산정의 요소로 고려하고 있어, 사실상 부담금 비용은 시장기능에 의해 폐기물 해양배출 위탁자에게 전가되고 있는 것이 현실이므로 오로지 폐기물해양배출업자만이 불평등하게 부담금을 부과 받고 있다는 청구인들의 주장은 실질의 측면에서도 타당하지 않다. (다) 청구인들은 또한 이 사건 법률조항이 폐기물해양배출업자와 육상폐기물처리업자 사이를 합리적 이유 없이 차별하고 있어 헌법상 평등의 원칙에 위반된다고 주장하나, 이 사건 법률조항은 육상처리비용보다 해양배출이 저렴하다는 경제적 이유로 급격히 증가하고 있는 해양배출을 억제하기 위하여 부담금이라는 금전적 부담의 부과를 통하여 간접적으로 국민의 행위를 일정한 정책적 방향으로 유도하기 위하여 부과하는 것으로 폐기물해양배출업자와 육상폐기물처리업자 사이에는 처리 방식 및 비용의 차이에서 오는 합리적인 차별의 이유가 존재하므로 평등의 원칙에 위반되지 않는다. (4) 소 결 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법상 평등원칙에 위반되지 않는다. 4. 결　론 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　이강국(재판장) 이공현(주심) 조대현 김희옥 민형기 이동흡 목영준 송두환

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌바25

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

부담금관리기본법 제7조

수산업협동조합법

해양환경관리법

어업협정체결에따른어업인등의지원및수산업발전특별법 제22조

대한민국헌법 제11조 제35조 제38조

해양오염방지법 제18조 제46조