전원재판부 2003헌마851, 2004. 5. 27., 각하

【판시사항】 1. 행정권력의 부작위가 헌법소원의 대상이 되기 위한 요건 2. 청원에 대한 국가기관의 작위의무의 존재 여부(적극) 3. 청원권의 보호범위 및 청원 처리내용이 청원인의 기대에 미치지 않는 경우 헌법소원의 대상이 되는지 여부(소극) 4. 이중청원에 대한 작위의무의 존재 여부(소극) 【결정요지】 1. 행정권력의 부작위에 대한 헌법소원은 공권력의 주체에게 헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정되어 이에 의거하여 기본권의 주체가 행정행위 내지 공권력의 행사를 청구할 수 있음에도 공권력의 주체가 그 의무를 해태하는 경우에 한하여 허용된다. 2. 헌법 제26조와 청원법의 규정에 의할 때, 헌법상 보장된 청원권은 공권력과의 관계에서 일어나는 여러 가지 이해관계, 의견, 희망 등에 관하여 적법한 청원을 한 모든 국민에게, 국가기관이 청원을 수리ㆍ심사하여 그 결과를 통지할 것을 요구할 수 있는 권리를 말하므로, 청원서를 접수한 국가기관은 이를 수리ㆍ심사하여 그 결과를 통지하여야 할 헌법에서 유래하는 작위의무를 지고 있고, 이에 상응하여 청원인에게는 청원에 대하여 위와 같은 적정한 처리를 할 것을 요구할 수 있는 권리가 있다. 3. 청원서를 접수한 국가기관은 청원법이 정하는 절차와 범위 내에서 청원사항을 성실ㆍ공정ㆍ신속히 심사하고 청원인에게 그 청원을 어떻게 처리하였거나 처리하려 하는지를 알 수 있을 정도로 결과통지함으로써 충분하고, 비록 그 처리내용이 청원인이 기대한 바에 미치지 않는다고 하더라도 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사가 있다고 볼 수 없다. 4. 청원법 제8조는 동일내용의 청원서를 동일기관에 2개 이상 또는 2개 기관 이상에 제출할 수 없도록 하고, 이에 위배된 청원서를 접수한 관서는 이를 취급하지 아니하도록 하고 있으므로, 동일내용의 청원에 대하여는 국가기관이 이를 수리, 심사 및 통지를 하여야 할 아무런 의무가 없다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인　백00 외 76인 대리인 법무법인　나라종합법률사무소 담당변호사　송봉섭 외 2인 피청구인　국방부장관 【주　　문】 이 사건 심판청구를 각하한다. 【이　　유】 1.사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인들은 6ㆍ25 전쟁에 부사관으로 참전하였다가 정전 후 당국의 전역령에 의거 1959. 12. 31. 이전에 전역하여 퇴직금을 받지 못한 사람들로서, 1960. 1. 1. 이후 전역한 군인들에 대하여는 공무원연금법, 군인연금법이 제정되어 퇴직금이 지급된 반면 청구인들에 대하여는 퇴직금 지급에 관한 입법조치가 없어 퇴직금을 받지 못하였다며, 2003. 6. 23. 국방부장관에게 청구인들에 대한 퇴직금 지급에 관한 입법조치를 요구하는 청원을 하였고, 같은 해 7. 14.부터 같은 해 9. 15.까지 수차례에 걸쳐 같은 내용의 청원을 하였으며, 같은 해 9. 15. 국무총리 및 법제처장에게도 같은 내용의 청원을 하였다. (2) 국방부장관은 위 2003. 6. 23.자 청원에 대하여 국회에 계류중인 관련법안이 소급입법금지원칙에 저촉될 소지가 있는 등 여러 가지 문제점으로 인하여 추진에 어려움을 겪고 있음을 설명하면서 청구인들이 제기한 문제의 해결을 위하여 노력하겠다는 내용의 민원회신을 같은 해 7. 3. 하였고, 위 같은 해 7. 14.자 이후의 청원들에 대하여도 대체로 같은 취지의 민원회신을 같은 해 8. 5. 및 같은 해 10. 13. 하였다. (3) 이에 청구인들은 피청구인이 수차례의 청원에 대하여 위와 같은 내용의 회신만 하였을 뿐 청구인들의 퇴직금 지급을 위한 아무런 조치를 하지 않고 있는 부작위가 청구인들의 헌법상 보장된 평등권을 침해한 것이라고 주장하면서, 2003. 11. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판대상은 청구인들이 2003. 6. 23. 제기한 청구인들에 대한 퇴직금 지급에 관한 입법조치를 요구하는 청원 및 같은 해 7. 14.부터 같은 해 9. 15.까지 수차례에 걸쳐 제기한 같은 내용의 청원에 대하여 피청구인이 이를 방치한 부작위가 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부이다. 2. 청구인들의 주장과 피청구인의 의견 가.청구인들의 주장 (1) 청구인들은 6ㆍ25 전쟁 당시 나라를 구한 후 병력감원정책을 위한 전역명령에 의거 제대하였는바, 전역하지 않고 20년 이상 복무한 군인들은 군인연급법에 의한 혜택을 누리고 있음에도 불구하고, 국가건국 후 아직 체제정비가 되기 이전에 전역한 군인들에 대하여는 입법과정에서 군인연금의 혜택을 배제시킨 행위는 헌법 제11조가 정하고 있는 평등권을 침해한 것이다. (2) 피청구인은 입법미비로 인하여 기본권을 침해받아 온 청구인들이 퇴직금을 지급받을 수 있도록 입법조치를 하여 달라는 청구인들의 청원에 대하여 군인연금법의 개정을 위한 어떠한 노력도 기울이지 않고, 청구인들이 제기한 의원입법에 대하여도 부정적인 태도를 보이며 특별법제정에 노력을 경주하지 않고 방치하고 있는바, 이는 청구인들의 평등권을 침해한 것이다. 나. 피청구인의 의견 (1) 이 사건 헌법소원을 진정입법부작위에 대한 것으로 본다면 헌법에서 법령에 명시적인 입법위임을 한 경우나 헌법해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 경우에 해당하지 아니하므로 부적법하고, 이를 부진정입법부작위에 대한 것으로 보더라도 청구기간을 이미 도과한 것으로서 부적법하다. (2) 본안에 관하여 보더라도, 군인연금제도에서 정하고 있는 퇴직금 등의 급여를 받을 권리는 다른 재산권과는 달리 국가의 재정상태, 법적 안정성 등 여러 가지 종합적 사정을 고려하여 구체적인 입법을 통해 형성되는 권리라 할 것인바, 군인들의 퇴직금 지급에 관한 법률규정은 원래 부여되었던 권리를 침해하거나 제한함을 목적으로 한 것이 아니고, 이전에 없었던 권리를 새로이 발생, 창설해 주기 위한 목적으로 법제정에 따라 그 시행시기와 대상을 정한 것이므로, 청구인들이 주장하는 차별적인 입법이라 볼 수 없어 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다. 3. 판　단 가. 행정권력의 부작위가 헌법소원의 대상이 되기 위한 요건이 사건은 청구인들의 퇴직금 지급에 관한 입법조치를 요구하는 청원에 대하여 피청구인이 이를 방치한 행정권력의 부작위에 대한 헌법소원이다. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 공권력의 행사뿐 아니라 공권력의 불행사도 헌법소원의 대상이 될 수 있는 것이지만, 행정권력의 부작위에 대한 헌법소원은 공권력의 주체에게 헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정되어 이에 의거하여 기본권의 주체가 행정행위 내지 공권력의 행사를 청구할 수 있음에도 공권력의 주체가 그 의무를 해태하는 경우에 한하여 허용된다고 하는 것이 우리 재판소의 확립된 판례이다(헌재 1991. 9. 16. 89헌마163, 판례집 3, 505, 513 ; 1994. 4. 28. 92헌마153, 판례집 6-1, 415, 424 ; 1994. 6. 30. 93헌마161, 판례집 6-1, 700, 704 ; 2000. 3. 30. 98헌마206, 판례집 12-1, 393, 401 등 참조). 나. 2003. 6. 23.자 청원에 대한 부작위 부분 (1) 작위의무의 존재 여부 헌법 제26조 제1항은 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다.”라고 규정하고 있고, 제2항은 “국가는 청원에 대하여 심사할 의무를 진다.”라고 규정하고 있다. 한편, 청원법 제9조 제4항은 청원서를 접수한 모든 관서는, 상급관서가 청원서를 접수하여 이를 처분관서에 이송하거나 처분관서가 청원서를 수리하여 처분을 시정하는 경우를 제외하고는, 청원을 수리하여 이를 성실ㆍ공정ㆍ신속히 심사처리하고 그 결과를 청원인에게 통지하도록 하고 있다. 헌법 제26조와 청원법의 규정에 의할 때, 헌법상 보장된 청원권은 공권력과의 관계에서 일어나는 여러 가지 이해관계, 의견, 희망 등에 관하여 적법한 청원을 한 모든 국민에게, 국가기관이 청원을 수리ㆍ심사하여 그 결과를 통지할 것을 요구할 수 있는 권리를 말한다. 그렇다면 피청구인은 위 2003. 6. 23.자 청원에 대하여 이를 수리ㆍ심사하여 그 결과를 통지하여야 할 헌법에서 유래하는 작위의무를 지고 있고, 이에 상응하여 청구인들에게는 청원에 대하여 위와 같은 적정한 처리를 할 것을 요구할 수 있는 권리가 있다고 할 것이다. (2) 공권력의 불행사의 존재 여부 앞에서 본 바와 같이 청원서를 접수한 국가기관은 이를 적정히 처리하여야 할 의무를 부담하나, 그 의무이행은 청원법이 정하는 절차와 범위 내에서 청원사항을 성실ㆍ공정ㆍ신속히 심사하고 청원인에게 그 청원을 어떻게 처리하였거나 처리하려 하는지를 알 수 있을 정도로 결과통지함으로써 충분하다고 할 것이다. 적법한 청원에 대하여 국가기관이 수리ㆍ심사하여 그 결과를 청원인에게 통지하였다면 이로써 당해 국가기관은 헌법 및 청원법상의 의무이행을 필한 것이라 할 것이고, 비록 그 처리내용이 청원인이 기대한 바에 미치지 않는다고 하더라도 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사가 있다고 볼 수 없다(헌재 1994. 2. 24. 93헌마213등, 판례집 6-1, 183, 190). 이 사건 기록에 의하면, 청구인들은 2003. 6. 23. 피청구인에게 청구인들에 대한 퇴직금 지급에 관한 입법조치를 요구하는 청원을 하였고, 피청구인은 같은 해 7. 3. 청구인들에게 “현재 의원입법으로 국회 국방위에 계류중인 ‘군인연금법 시행 이전에 전역한 6ㆍ25 참전 장기복무군인의 퇴직금 지급에 관한 특별조치법안’은 금전급부가 수반되는 제도의 소급입법금지원칙에 저촉되고 기존 연금체계에 대한 법적 안정성의 저해와 유사단체의 보상확대 요구, 관련부처의 반대 등 여러 가지 문제점이 있으며 이로 인해 국회에서 잘 추진이 되지 않고 있는 실정입니다. 우리 부는 향후 본 법률안에 대한 국회의 처리결과를 따르겠지만, 현행 참전유공자예우에관한법률의 보완을 통해 본건을 해결하는 방안을 신중히 검토하고 있으며, 이 방안에 대해 관련부처와 협의를 추진해 보고자 하오니 이 점 양지하여 주시기 바랍니다.”라는 내용의 민원회신을 한 사실을 인정할 수 있다. 그렇다면 피청구인은 청구인들의 청원에 대하여 이를 수리ㆍ심사한 후 그 결과를 청구인들에게 통지함으로써 청원에 대한 헌법 및 청원법상의 의무를 다하였다 할 것이고, 비록 피청구인의 위와 같은 처리내용이 청구인들의 기대에 미치지 못한다고 하더라도 청구인들의 청원을 방치한 것이라고는 볼 수 없으므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사가 있다고 볼 수 없다. (3) 소결론 청구인들의 이 부분 심판청구는 피청구인에게 작위의무가 인정되기는 하나 그 의무를 다한 것으로 인정되어 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사가 존재하지 아니하는 경우에 해당되어 부적법하다고 할 것이다. 다. 2003. 7. 14.부터 같은 해 9. 15.까지의 수차례 청원에 대한 부작위 부분 청원법 제8조는 동일내용의 청원서를 동일기관에 2개 이상 또는 2개 기관 이상에 제출할 수 없도록 하고, 이에 위배된 청원서를 접수한 관서는 이를 취급하지 아니하도록 하여 이중청원을 금지하고 있다. 이 사건 기록에 의하면, 청구인들은 2003. 7. 14.부터 같은 해 9. 15.까지 4차례에 걸쳐 위 같은 해 6. 23.자 청원과 같은 내용의 청원을 하였으며, 같은 해 9. 15. 국무총리 및 법제처장에게도 같은 내용의 청원을 한 사실이 인정되는바, 이와 같이 같은 내용의 청원에 대하여는 피청구인이 이를 수리, 심사 및 통지를 하여야 할 아무런 의무가 없다고 할 것이다. 따라서 청구인들의 이 부분 심판청구는 헌법에서 유래하는 작위의무가 없는 공권력의 불행사에 대한 헌법소원으로서 나아가 살펴볼 필요도 없이 부적법하다고 할 것이다. 4. 결　론 따라서 청구인들의 이 사건 심판청구를 각하하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김효종(주심) 김경일 송인준 주선회 전효숙 이상경 〔별지〕 청구인들 명단：생략

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2003헌마851

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

군인연금법

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제11조 제26조

청원법 제8조 제9조

[ 따름판례 ]

전원재판부 2004헌마34, 2005. 2. 3.