국민권익위원회 2002-09729, 2003. 3. 10., 기각

【재결요지】 사 건 02-09729 도로점용및연결허가거부처분취소청구 청 구 인 이 ○ ○ 대구광역시 ○○구 ○○동 179-29 대리인 법무법인 ○○(담당변호사 이△△, 박○○, 권○○, 도○○) 피청구인 부산지방국토관리청장 청구인이 2002. 10. 10. 제기한 심판청구에 대하여 2003년도 제8회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2002. 7. 15. 청구인에 대하여 한 도로점용및연결허가거부처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 대구광역시 ○○구 ○○동 2-26번지에 건립예정인 다세대주택의 진출입로를 설치하기 위하여 2002년 7월경 피청구인에게 대구광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 산1-7번지 상에 도로점용 및 연결허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2002. 7. 15. 차량 및 주민 통행에 위험이 발생될 우려가 있어 도로연결 허가가 금지된 구간에 해당된다는 이유로 도로점용및연결허가거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 다세대주택을 건립하고자 2002. 3. 9. 청구외 이□□로부터 대구광역시 ○○구 ○○동 2-26번지 임야 1,229㎡를 4억 3,000만원에 매수하여 같은 달 18일 청구인 명의로 소유권 이전 등기를 마친 후, 청구인은 2002. 4. 1. 위 임야중 429㎡는 같은 동 2-34번지로, 252㎡는 같은 동 2-35번지로 각각 분할 등기하였고, 이후 청구인은 나머지 임야인 같은 동 2-26번지 상에 다세대주택을 건축하고자 피청구인에 대하여 대구광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 산1-7번지에 소재한 육교 밑을 통과하는 지점(이하 “1차 신청 지점”이라 한다)을 위 다세대주택의 진출입로로 이용할 수 있도록 도로점용 및 연결허가 신청을 하였으나, 육교와 근접한 인도구간이라 주민 및 교통통행에 지장이 있다는 이유로 이 건 처분을 하였다. 나. 피청구인은 청구인이 진출입로로 신청한 1차 신청 지점은 육교와 근접한 인도구간으로서 인근 주민들의 통행이 많고 주위에 아파트 진입로와 버스정류장이 설치되어 있어서 위 1차 신청 지점으로 통행하는 차량이 인도상에 체류하는 시간이 길어져 타차량과 보행자에게 불편을 초래할 가능성이 있고, 특히 출퇴근 시간대에는 차량의 통행량이 급격히 많아지는 상습 정체구간이라고 주장하나, 위 1차 신청 지점이 육교와 근접한 구간임은 사실이지만 주민들의 통행은 별로 많지 아니한 곳이고 아파트 진입로와는 관계가 없으며, 도로에 진출입시 육교에 가려 시야 확보가 어려워 통행에 장애가 예상되지만 이는 볼록렌즈 등 안전장치를 설치하면 해결할 수 있는 문제이고, 버스정류장은 위 신청 지점으로부터 상당한 거리에 있으므로 차량의 인도상 체류시간이 길어질 염려도 없으며, 위 1차 신청 지점 앞 도로는 편도 4차로의 대로이고 교차로 구간도 아니어서 출퇴근 시간대라도 특별히 정체될 우려도 없는 지역이고, 더구나 대구광역시 ○○구청 옆, 서대구 전신전화국 부근 및 동인초등학교 앞 등 대구광역시내의 유사한 지역은 육교 밑으로 도로점용 및 연결허가를 받아 도로로 사용되고 있는 점을 고려하면, 피청구인의 이 건 처분은 형평성을 잃은 부당한 처분이라 할 것이다. 다. 피청구인은 청구인이 위 1차 신청 지점의 연결허가 거부에 대비하여 차선책으로 신청한 육교를 측면으로 우회하여 인도를 가로질러 도로와 연결하는 지점(이하 “2차 신청 지점”이라 한다)에 대하여서도, 도로와 연결된다면 차량 이동시 커브 각도가 심하여 차량 회전반경이 커지게 되므로 국도상 주행차량과 진출입 차량간의 충격형 교통사고의 우려가 예상된다고 주장하나, 위 연결도로와 인접한 청구외 장△△ 소유의 화단부분(대구광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 1-5번지)을 철거하게 되면 진입로의 폭이 넓어져 차량 이동시 회전반경도 완화될 수 있으므로 충격형 교통사고는 예방할 수 있으며, 위 신청 지점을 통행로로 이용할 토지는 식당건물이 있는 토지(대구광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 2-25번지)와 청구인 소유의 토지(대구광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 2-26번지) 2곳뿐이므로 피청구인이 생각하는 것처럼 그렇게 많은 차량이 통행할 것으로 보이지 아니하고, 특히 청구인은 차량이 통행할 다른 진입로가 전혀 없어 다세대주택을 건립하려던 계획은 수포로 돌아가고 막대한 자금 손실만 입게 되는 바, 제반사정을 감안하면 피청구인의 이 건 처분은 너무 가혹한 처분으로서 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1차 신청 지점은 평소 사람들이 다니지 아니하는 한적한 지역이며 대구광역시 ○○구청 옆 등 유사한 지역에서는 육교 밑으로 도로점용 및 연결허가를 받아 도로로 사용되고 있는 점을 고려하면 형평에 어긋난다고 주장하나, 현재 위 1차 신청 지점 주변은 ○○고등학교 및 아파트단지(○○타운, ○○아파트, △△아파트, □□아파트)가 밀집되어 출퇴근 시간대에 직장인 및 학생들로 인도상의 통행이 번잡한 구간이며, 대구광역시 ○○구청 부근의 육교 밑의 도로점용건 등은 도로의 제반여건, 육교의 기둥간 간격 등을 감안하여 청구외 대구광역시장이 결정한 사항이므로, 형평성 기준을 내세워 이 건 처분이 부당하다고 주장하는 것은 청구인의 이기주의에서 비롯된 것으로 판단된다. 나. 또한, 청구인은 위 1차 신청 지점이 교차로 구간이 아니어서 인도상 체류시간이 길어질 염려가 없다고 주장하나, 차량의 인도상 체류시간은 국도 차량의 흐름 속에 진입을 위한 대기 등에서 유발되는데, 위 1차 신청 지점 주변지역은 하루 평균 2만대 이상의 차량이 통행을 하는 곳으로서, 특히 출퇴근 시간에는 관할경찰서의 의견과 같이 국도상의 교통량이 증가되어 정체된 교통흐름에 진입하기 위해서는 인도상의 대기 시간이 길어질 수밖에 없다 할 것이다. 다. 한편, 청구인은 차선책으로 2차 신청 지점에 대하여는 도로와 인접한 청구외 장△△ 소유의 화단부분을 철거하고 도로를 일부 확장하여 회전반경을 줄일 수 있다고 하나, 이 경우 차량이 인도를 종으로 가로질러 통행하게 되어 있어 국도 진입시 인도상의 보행자와 관련된 접촉사고가 빈번할 것으로 판단되고, 인도상에서 국도로 진입하려는 차량과 위 2차 신청 지점으로 진입하려는 차량들간에 교차통행이 불가피하여 보행자의 편의시설(인도) 기능을 저해하고, 아울러 국도 교통소통의 정체 등으로 도로 이용자의 불편과 안전사고가 예상된다. 라. 청구인이 주민편의시설인 인도를 점용하여 진출입을 하고자 하는 것은 인도를 이용하는 보행자(주민, 학생등)의 안전을 무시한 것이며, 위 신청 지점들은 이미 청구인 이외에도 2차례에 걸쳐 도로점용 허가를 신청하였고 관할경찰서인 ○○경찰서와 협의한 결과 보행자의 안전사고 등을 우려하여 신청을 반려한 바 있으며, 또한, 피청구인이 위 신청 지점들에 대한 도로점용 및 연결을 인․허가할 경우 인도를 주행하는 차량으로 인한 보행자 사고로 인한 제2의 손해배상 소송이 예상되는 바, 피청구인이 도로 이용자인 불특정 다수인의 안전을 위하여 청구인에 대하여 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제6조제6호를 근거로 도로점용을 불허하기로 한 것이므로, 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 도로법 제13조제1항 및 제54조의6 동법시행령 제29조의4 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제3조, 제4조 및 제6조제6호 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도로점용 및 연결허가 신청서, 도로점용허가신청에 대한 회신문서, 협의결과 통보서, 검토조서, 등기부등본 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 다세대주택 진출입을 위한 통행로를 설치할 목적으로 2002. 4. 16. 피청구인에게 대구광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 1-7번지 지점에 대한 점용허가(점용면적 : 15㎡)를 받기 위한 사전검토 신청을 한 후, 2002년 7월경 도로점용 및 연결허가 신청서를 제출하였다. (나) 이 사건 신청 지점들의 점용허가 신청과 관련한 청구외 대구○○경찰서장의 2002. 7. 10.자 협의결과 통보서에 의하면, 청구인이 도로점용 및 연결허가를 신청한 지점인 대구광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 산1-7번지 현장은 대구-○○간 교통의 요충지인 편도3차로 도로구조로서 각각 편도 차도폭이 13.4m, 인도폭이 7.1m이며, 출퇴근 시간대에 차량 정체가 심하고 교통량이 많은 곳으로서, 위 신청 지점들에 대하여 현장 조사한 바에 의하면 육교 계단에서 각각 1.9m, 1.8m, 5.1m 근방에 각종 지장물(도로안내간판, 한전주, 보도경계석)이 있으며, 위 신청 구간은 인도를 횡단하지 않고 종단하는 형태로서 도로점용을 허용할 경우에 차량이 인도 위를 종단하게 되어 차량의 인도상 체류시간이 여타 도로점용 건보다 길어져 이에 따른 보행자의 불편이 발생되고, 위 신청 지점에서 국도 5호선 방면으로 차량이 이동시에 커브각도가 심하여 차량 회전반경이 커지게 되므로 국도상의 주행차량과 위 신청 지점 진입차량간의 충격형 교통사고의 우려가 있으며, 인근 주민 및 일반 보행자들의 불편이 수반될 것으로 생각한다고 기재되어 있다. (다) 피청구인의 소속 공무원인 토목주사보 청구외 이○○의 2002. 7. 12.자 검토조서에 의하면, 청구인이 신청한 지점들은 대구광역시 경계부근의 인도부분으로서 대구광역시 ○○구청에서 관리하고 있는 육교가 바로 옆에 위치해 있으며, 위 신청 지점 부근에 건립 예정인 다세대주택의 진출입을 목적으로 청구외 장△△이 2001년 8월경 및 같은 해 9월경 2차례에 걸쳐 도로점용 및 연결허가 신청을 하였으나 관할경찰서와 협의한 결과 민원 및 사고위험이 예상되어 불허처분을 한 지역으로서, 위 신청 지점들은 육교와 근접한 인도구간으로 주민들의 통행량이 많고 인근에 아파트 진입로와 버스정류장이 설치되어 있어 타차량과 보행자에게 불편을 초래할 가능성이 있으며, 특히 출퇴근 시간대에 차량의 통행량이 급증하는 상습 정체구간으로서 신청 지점으로의 차량 진출입시 차량 엇갈림으로 혼란을 가중시킬 우려가 있어 도로점용 허가는 어려울 것으로 판단되며, 관할경찰서와 재협의 한 후 처리하는 것이 좋을 것으로 판단된다고 기재되어 있다. (라) 피청구인은 2002. 7. 15. 이 사건 신청 지점들은 대구광역시 ○○군 ○○읍 ○○리에 소재한 육교와 근접한 인도구간으로, 인근 주민들의 통행이 많고 주위에 아파트 진입로와 버스정류장이 설치되어 있어서, 차량의 인도상 체류시간이 길어질 것으로 예상되어 타 차량과 보행자에게 불편을 초래할 가능성이 있고, 특히 출퇴근 시간대에 차량의 통행량이 급격한 상습 정체구간이며, 위 신청 구간은 차량 이동시 커브각도가 심하여 차량 회전반경이 커지게 되므로 국도상 주행차량과 진출입 차량간의 충격형 교통사고의 우려가 예상된다는 이유로 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (마) 청구인이 제출한 등기부등본에 의하면, 대구광역시 ○○구 ○○동 2-26번지 토지는 2001. 3. 26. 청구외 장△△이 임의경매로 낙찰 받아 소유하고 있다가 2001. 6. 18. 청구외 이□□에게 소유권을 이전하였고, 2002. 3. 18.자로 위 이□□로부터 청구인에게 다시 소유권이 이전되었으며(같은 날 팔달신용협동조합에 대하여 3억 9,000만원 상당의 근저당권 설정), 청구인은 2002. 4. 1. 위 2-26번지 토지에 대하여 429㎡는 같은 동 2-34번지로, 252㎡는 같은 동 2-35로 각각 분할 등기한 것으로 되어 있다. (바) 국무총리행정심판위원회에서 직권조사한 바에 의하면, 청구인이 다세대주택(건축허가는 받지 않은 상태임)을 건립하려는 부지는 청구아파트, 우방아파트 등으로 둘러 쌓여 있는 막다른 지점으로 도로연결 허가를 신청한 지점들이 아니면 차량의 통행이 불가능할 것으로 보이나, 도로연결허가 신청 지점들은 인근에 대규모 아파트단지와 ○○고등학교가 있어 출퇴근 및 등하교 시간대에 인도 및 육교를 이용하는 주민이 많고, 위 신청 지점들과 연결되는 일반국도는 평상시에도 교통량이 많으며 특히 출퇴근 시간대에는 상습 교통체증 지역으로서, 위 신청 지점들에 대한 도로연결을 허가할 경우 주민의 통행에 많은 불편을 초래할 것으로 예상되고 위 신청 지점들을 이용하는 차량과 인도를 통행하는 주민 및 도로를 주행하는 차량과의 충격형 교통사고가 빈번할 것으로 판단된다. (2) 살피건대, 도로법 제54조의6제2항 및 동법시행령 제29조의4의 규정에 의하면, 일반국도에 다른 도로․통행 기타의 시설을 연결시키고자 하는 자는 도로의 관리청의 허가를 받도록 되어 있고, 동법 제54조의6제3항의 규정에 의하면, 국도의 경우 허가의 기준․절차 등 허가에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정하도록 되어 있으며, 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제3조제1항의 규정에 의하면, 동규칙은 일반국도의 우측으로 진입 또는 진출할 수 있도록 다른 도로․통로 기타의 시설을 도로의 우측에 연결하는 경우에 적용한다고 되어 있고, 동규칙 제4조의 규정에 의하면, 도로에 다른 도로등을 연결시키고자 하는 자는 연결계획서, 설계도면, 도로점용허가(신청)서 등을 첨부하여 도로연결허가신청서를 도로관리청에 제출하도록 되어 있으며, 동규칙 제6조제6호의 규정에 의하면, 도로관리청은 버스정차대, 측도등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간에 대하여는 다른 도로등의 연결을 허가하여서는 아니된다고 되어 있고, 동법 제9조 및 동법시행령 제9조제2항의 규정에 의하면, 건설교통부장관의 일반국도에의 다른 시설 연결에 대한 허가권한은 지방국토관리청장에게 위임되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 도로점용 및 연결허가를 신청한 지점은 육교와 근접한 인도구간으로서 주민들의 통행량이 많고 인근에 아파트 진입로와 버스정류장이 설치되어 있어 타차량과 보행자에게 불편을 초래할 가능성이 있는 점, 위 신청 지점과 연결되는 도로는 대구-○○간 교통의 요충지인 편도3차로의 일반국도로서 출퇴근 시간대에 차량 정체가 심하고 교통량이 많은 곳인 점, 위 신청 지점에서 국도 5호선 방면으로 차량이 이동시 국도상의 주행차량과 위 신청 지점 진입차량간의 충격형 교통사고의 우려가 있고, 인근 주민 및 일반 보행자들의 불편이 수반될 것으로 예상되는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 도로점용 및 연결허가를 신청한 지점은 주민의 통행에 사용되는 인도․육교 등 주민편의시설이 설치되어 있어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간으로서 도로연결이 금지된 구간에 해당된다고 봄이 상당하다고 할 것이므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2002-09729

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[ 참조조문 ]

도로법 제54조

도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제3조 제6조 제9조

도로법시행령 제29조 제54조

[ 사건명 태그]

도로점용및연결허가거부처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제6조 도로법 제54조 도로법시행령 제29조 도로법시행령 제54조 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제3조 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제9조

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