국민권익위원회 2002-08500, 2003. 3. 10., 기각

【재결요지】 사 건 02-08500 시외버스운송사업계획변경인가처분무효확인청구등 청 구 인 1. 주식회사 ○○(대표이사 송○○) 충청북도 ○○시 ○○구 ○○동 1416 2. 주식회사 ○○고속(대표이사 신○○) 서울특별시 ○○구 ○○동 7의 13 청구인들 대리인 법무법인 □□(담당변호사 유○○, 백○○, 김○○, 이○○, 이△△, 김△△) 피청구인 충청북도지사 청구인들이 2002. 8. 31. 제기한 심판청구에 대하여 2003년도 제8회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인들의 청구를 모두 기각한다. 【청구취지】 1. 주위적 청구 : 피청구인이 2002. 7. 16. 청구외 △△고속 주식회사에 대하여 한 시외버스운송사업계획변경인가처분은 무효임을 확인한다. 2. 예비적 청구 : 피청구인이 2002. 7. 16. 청구외 △△고속 주식회사에 대하여 한 시외버스운송사업계획변경인가처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 피청구인으로부터 직행형 시외버스운송사업면허를 받아 시외버스운송사업을 영위하는 청구외 △△고속 주식회사(이하 ‘△△고속’이라 한다)가 2002. 6. 28. 종점지 터미널을 서울특별시 ○○구 ○○동 소재 서울 ○○터미널(이하 ‘○○터미널’이라 한다)에서 서울특별시 ○○구 ○○동 19-5번지 소재 서울 △△터미널(이하 ‘△△터미널’이라 한다)로 변경하는 내용의 ‘시외버스 운송사업계획 변경인가’ 신청을 하자, 피청구인은 2002. 6. 29. 청구외 서울특별시장과 사전협의를 거친 후, 2002. 7. 16. 시외버스운송사업계획변경(종점지 터미널 변경)인가처분(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 면허나 인․허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우 다른 업자에 대한 면허나 인․허가 등의 수익적 행정처분에 대하여, 미리 같은 종류의 면허나 인․허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 비록 경업자나 경원자에 대하여 이루어진 면허나 인․허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자 적격이 있는 바, 이 사건의 경우 청구인들은 이 건 처분의 상대방은 아니지만, 이 건 처분으로 인하여 권리를 직접적으로 침해당하는 지위에 있으므로 이 건 처분을 다툴 청구인 적격이 있다. 나. 구 여객자동차운수사업법(2001. 12. 19. 법률 제6536호로 개정되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것, 이하 ‘법’이라 한다)상 여객자동차운송사업은 “다른 사람의 수요에 의하여 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업”이라고 규정하고 있고, 여객자동차운송사업을 노선여객자동차운송사업, 구역자동차운송사업으로 구분하고, 이 중 노선여객자동차운송사업을 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업, 마을버스운송사업, 시외버스운송사업으로 구분하여 규정하고 있으며, 이와 같은 구분을 전제로 하여 시외버스운송사업은 고속형, 직행형, 일반형으로 다시 세분하여 ①‘고속형 시외버스’는 시외고속버스 또는 시외우등고속버스를 사용하여 운행거리가 100km 이상이고 운행구간의 60% 이상을 고속국도를 운행하며 기점과 종점의 중간에서 정차하지 아니하는 운행형태를 의미하는데 사업면허 내지 사업계획변경에 있어서 반드시 청구외 건설교통부장관에게 면허 또는 인가를 받아야 하고, ②‘직행형 시외버스’는 시외직행버스를 사용하여 50km를 기준으로 하는 운행거리마다의 정류소에 정차하면서 운행하는 형태를 의미하는데 사업면허 내지 사업계획변경에 있어서 반드시 시․도지사에게 면허 또는 인가를 받아야 하며, ③‘일반형 시외버스’는 시외일반버스를 사용하여 각 정류소에 정차하면서 운행하는 형태를 의미하는데 사업면허 내지 사업계획변경에 있어서 반드시 시․도지사에게 면허 내지 인가를 받아야 한다고 되어 있는 바, 청구인들은 위 건설교통부장관으로부터 고속버스운송사업면허(현행법상은 ‘고속형 시외버스 운송사업면허’를 말한다)를 받은 후 서울특별시 ○○구 ○○동 19-4번지에 위치한 서울 ◎◎고속버스터미널(이하 ‘◎◎고속터미널’이라 한다)에서 ◉◉ 고속버스터미널까지를 운행구간으로 하여 모두 50대의 버스로 하루 113회를 운행하고 있는 데 반하여, △△고속은 피청구인으로부터 시외버스운송사업면허(현행법상은 ‘직행형 시외버스 운송사업면허’를 말한다)를 받은 후 ○○터미널에서 ◉◉ 직행버스터미널까지를 운행구간으로 하여 각각 100km가 넘는 운행거리를 무정차로 운행하고 있으므로 실질적으로는 고속형 시외버스운송사업을 경영하고 있는 상황이기에, 이 건 처분은 형식적으로는 ‘직행형 시외버스 운송사업면허’를 가진 자로 하여금 실질적으로는 ‘고속형 시외버스 운송사업’을 할 수 있도록 한 처분으로서 법상 건설교통부장관의 인가사항임에도 건설교통부장관이 아닌 피청구인이 행한 이 건 처분은 무권한자에 의한 처분에 해당하여 무효이다. 다. 가사 이 건 처분을 피청구인이 행한 신규처분으로 볼 수 없다 하더라도, 이 건 처분 이전에 피청구인이 △△고속에게 행한 ‘무정차운행에 관한 시외버스운송사업계획변경인가처분’이 무권한자에 의한 처분에 해당함이 명백하므로 무정차운행을 전제로 내려진 이 건 처분 역시 당연무효이다. 라. 청구인들은 ◎◎고속터미널에서 ◉◉ 고속버스터미널까지를 운행구간으로 하여 모두 50대의 버스(청구인 1 : 35대, 청구인 2 : 15대)로 1일 기준으로 113회(청구인 1 : 79회, 청구인 2 : 34회)를 운행하고 있는데 현재로서는 청구인들의 고속형 시외버스 운행만으로도 위 노선을 이용하려는 승객들을 모두 수용하고도 남음이 있는 실정이기 때문에 청구인들이 기점으로 삼고 있는 ◎◎고속터미널 바로 옆에 위치한 △△터미널에 추가적으로 △△고속의 직행형 시외버스를 증차시키는 것은 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력 공급에 적합하지 아니하므로 이 건 처분은 법의 관련규정을 위반하여 무효이다. 마. 여객자동차운수사업법시행규칙 제31조제2항제4호에 “고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스 운행계통의 신설 등 사업계획변경으로 기존의 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스 운행계통과 동일하게 되어서는 안된다”라고 규정되어 있고, 실제로 청구인들을 포함한 고속형 시외버스운송사업자들이 서해안고속도로 및 ○○고속도로 등 신규 고속도로의 개통과 관련하여 서해안 지방도시 및 중부내륙 지방도시에 대하여 새로운 고속버스노선을 개설하기 위하여 수 차례에 걸쳐 건설교통부에 건의하였으나, 건설교통부에서는 직행형 시외버스의 동일노선이 존재한다는 이유로 위 요구를 받아들이지 않고 있는 것에 비추어 보아도, ◉◉ 고속버스터미널과 ◎◎고속터미널 사이에 이미 청구인들의 고속형 시외버스노선이 개설되어 있는 상황에서 ◉◉ 직행버스터미널과 △△터미널 사이에 새로운 직행형 시외버스 운행노선을 개설해 준 이 건 처분은 건설교통부의 입장과도 배치되며 형평의 원칙에도 반하는 처분이라 아니할 수 없고, 피청구인이 고속형 시외버스와 직행형 시외버스의 서울-◉◉ 간 운행계통은 서로가 기․종점이 완벽하게 구분되어 별개의 운행계통을 형성한다고 주장하고 있지만, 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스의 운행계통의 신설 등 사업계획변경으로 기존 고속형 시외버스와 직행형 시외버스의 운행계통과 동일하게 되어서는 안되도록 규정하고 있는 법시행규칙의 취지는 여객자동차운송사업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 막아 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스를 이용하는 승객들의 혼란을 막아 전체적인 여객자동차운송사업의 공공복리를 증진하는 데 있는 것이므로, 어떠한 운행계통이 동일한지 여부를 판단함에 있어서도 이를 형식적으로 기․종점지 터미널이 동일한지 여부가 기준이 되어서는 안되고, 실질적으로 운송사업자들 사이의 과당경쟁의 우려가 있는지 여부 및 승객이 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스를 이용함에 있어 혼란을 일으킬 우려가 있는지 여부가 기준이 되어야 할 것이고, 각 지역 터미널을 보더라도 ①◎◎고속터미널과 △△터미널은 위치적으로 10여m를 사이에 두고 서로 마주보고 있어 승객의 입장에서 위 두 터미널을 다른 장소로 이해할 여지가 없을 뿐만 아니라 ◎◎고속터미널과 △△터미널은 터미널의 혼잡 및 그 운영여건 등 사실상의 이유에 기인하여 방향별로, 즉 경부선, 영동선의 경우는 ◎◎고속터미널로, 호남선의 경우는 △△터미널로 구분되어 있는 것에 불과하므로, 이를 피청구인의 주장대로 별개의 장소로 보는 것은 위 시행규칙의 취지에 전혀 부합하지 않고, ②◉◉ 고속버스터미널과 ◉◉ 직행버스터미널 역시 길 하나를 두고 바로 인접해 있고, 터미널의 건설 및 공용개시 시차 등의 사실상 이유에 의하여 불가피하게 분리되어 있는 것에 불과하므로 이 역시 별개의 장소로 보아서는 안된다는 점을 고려하면, 결국 청구인들의 기존 노선과 이 건 처분으로 변경된 △△고속의 노선은 동일하게 되므로 이런 결과를 초래하게 된 이 건 처분은 여객자동차운수사업법시행규칙 제31조제2항제4호의 취지와 형평의 원칙에 반하는 위법․부당한 처분으로 무효이다. 바. 법의 기본취지는 여객자동차운송사업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 막아 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고, 운송과 여객자동차운송사업의 종합적인 발달을 도모함으로써 공공복리를 증진하는 데 있는 것인데, △△고속은 △△터미널에서 ◉◉ 직행버스터미널까지의 구간에서 직행형 시외버스를 운행하면서 시외우등고속버스를 투입하되 그 요금은 직행형 시외버스 요금을 받기로 결정하여 청구인들의 영업에 막대한 지장을 초래함은 물론, 청구인들과 같은 고속형 시외버스 운송사업자들과의 사이에 과다한 출혈경쟁이 초래될 것임이 명백한 상황이기에 이 건 처분은 법의 기본취지에도 반하는 점, 승객의 입장에서 보아도 현재 서울을 기점으로 하는 시외버스의 운행형태를 보면, 고속형 시외버스는 경부선․영동선의 경우는 ◎◎고속터미널을, 호남선의 경우는 △△터미널을 사용하고, 직행형 시외버스는 ○○터미널을 사용하여 왔는데, 이 건 처분으로 인해서 직행형 시외버스의 일부가 △△터미널을 사용하게 되면 이를 이용하는 승객들의 입장에서 그 혼란이 가중될 것이라는 점, 건설교통부장관이 2000. 7. 3. “○○백화점, ○○호텔 등 대형 복합건물의 신축으로 인하여 고속버스 운송업체들의 터미널 주차대수나 밤샘주차가 별다른 대안 없이 감소 또는 제한될 경우 운행차질이 불가피할 것으로 예상된다”는 이유로 △△터미널을 사용하고 있던 영동선의 기점을 ◎◎고속터미널로 변경하는 처분을 한 사실에 비추어 보아도 △△터미널에 △△고속의 직행형 시외버스를 추가 배차시키려는 이 건 처분은 건설교통부장관의 위 처분과도 배치되는 점 등을 고려하면 이 건 처분은 무효이다. 사. 여객자동차운수사업법시행규칙 제5조제1항에 의하면 “노선여객자동차운송사업을 관할하는 시․도지사는 노선이 2 이상의 시․도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획변경의 인가․등록 또는 사업개선명령을 하고자 하는 때에는 관계 시․도지사와 미리 협의해야 하는 것”으로 규정되어 있고, 대법원 1995. 11. 7. 선고 95누9730 판결에서도 자동차운송사업계획변경(기점연장)인가처분과 자동차운송사업계획변경(노선 및 운행시간)인가처분을 함에 있어서 그 내용이 2 이상의 시도에 걸치는 노선업종에 있어서의 노선신설이나 변경 또는 노선과 관련되는 사업계획변경의 인가 등에 관한 사항인 경우 미리 관계 도지사와 협의하지 않으면 당해 행정처분의 취소사유가 될 수 있음을 전제하고 있는 바, 이 사건의 경우 피청구인이 내린 이 건 처분의 내용을 보면 그 노선 중 경부고속도로를 이용해 △△터미널까지 운행하는 것(계통번호 다4-4-7)은 충청북도, 충청남도, 경기도, 서울특별시 등 4개 시․도에 걸쳐있고, 중부고속도로를 이용해 △△터미널까지 운행하는 것(계통번호 다4-4-)은 충청북도, 경기도, 서울특별시 등 3개 시․도에 걸쳐 있으므로 피청구인이 이 건 처분을 하기 위해서는 반드시 사전에 위 각각의 시․도지사와 협의를 했어야 함에도, 피청구인은 서울특별시장과 협의를 거쳤을 뿐 충청남도지사와 경기도지사와의 사전협의는 거치지 않은 것을 볼 때, 이 건 처분은 중대한 절차 위법이 있어 무효이다. 아. 여객자동차운수사업법시행규칙 제31조제1항에 의하면 노선운송사업자가 사업계획변경인가 신청서를 제출하는 때에는 상반기의 경우 매년 3월 31일까지, 하반기의 경우 매년 9월 30일까지 각각 이를 제출해야 하는 것으로 규정하고 있고, 다만 수송수요 등의 변경이 있는 경우로서 교통편의의 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 때에만 수시로 이를 신청할 수 있도록 규정하고 있음에도, 이 사건의 경우 피청구인은 △△고속이 종래 서울과 ◉◉ 사이의 수송수요에 아무런 변경이 없었음에도 불구하고 △△고속으로 하여금 수시신청을 허용하여 이 건 처분을 하였는 바, 이는 △△고속에게 부당하게 특혜를 부여한 것으로써 재량의 한계를 일탈한 것으로 무효이다. 자. 설사, 이 건 처분이 무효가 아니라고 하더라도 이 건 처분은 위 주장 나. 내지 아.와 같은 점에서 위법․부당함을 면치 못하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 본안전 항변 행정심판은 처분을 다툴 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 여기에서 법률상 보호되는 이익이란 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 구체적이고 직접적인 이익을 말하는 것으로서 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우에는 여기에 해당하지 않는다고 할 것인데, 피청구인은 청구인에게 어떠한 행정처분을 한 사실이 없음에도, 단지 청구인들이 운행하는 ◉◉-서울 간 고속형 시외버스와 기․종점이 유사한 직행형 시외버스를 운행할 수 있도록 △△고속에게 이 건 처분을 한 것이 청구인들에게 영업상 불이익을 초래한다고 주장하나, 청구인들의 고속형 시외버스의 운행계통은 △△고속의 직행형 시외버스의 운행계통과는 기․종점이 다르고, 관계 법령과 처리절차상 하자가 없으므로 청구인의 법률상 이익을 침해한 바 없으며, 청구인이 주장하는 이용객 감소는 간접적이거나 경제적 이해에 불과하므로 본 청구는 마땅히 각하되어야 한다. 나. 본안에 대한 답변 (1) ◉◉-서울 노선에 고속형 시외버스를 사용하여 수송수요에 응하고 있는 청구인들은 피청구인이 주민교통편의 증진을 위하여 △△고속에게 행한 이 건 처분으로 사업상 권리를 침해당하여 이 건 처분이 위법․부당하다고 주장하나, ①여객자동차운수사업법시행령 제26조제1항제6호의 규정에 의하여 직행형 시외버스 운송사업의 사업계획 변경인가에 관한 권한은 시․도지사에게 위임되어 있어 피청구인의 이 건 처분은 권한 있는 자의 정당한 행정처분이고, ②◉◉-서울 사이의 구간을 운행하는 직행형 시외버스는 그 수요에 따라 1일 90회가 운행되고 있으며 그 중 일부인 17회를 서울지역의 다방면에 위치한 시외버스터미널에 분산 운행하도록 한 이 건 처분은 이용주민의 교통편의를 제공한다는 측면에서도 매우 타당하며, ③◉◉-서울 사이의 구간 시외버스 운행계통을 보면 고속형 시외버스는 ◉◉ 고속버스터미널-고속도로-◎◎고속터미널 사이의 구간을 운행하며, 직행형 시외버스는 ◉◉ 직행버스터미널-고속도로-○○터미널․△△터미널 사이의 구간을 운행하고 있으므로 기․종점이 동일한 운행계통이라 할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 한다. (2) 청구인들은 △△고속의 직행형 시외버스가 ◉◉-서울간 100km가 넘는 운행거리를 무정차로 운행하므로 실질적으로 고속형 시외버스 운송사업을 경영하는 것이므로 건설교통부장관의 인가사항이라며 피청구인이 행한 이 건 처분은 무효라고 주장하나, 직행형 시외버스의 ◉◉-고속도로-서울 노선은 경부고속도로가 개통한 1970. 7.부터 ◉◉-서울간의 교통수요를 충족하고 이용객에게 보다 신속하고 쾌적한 교통편의를 제공하기 위하여 직행형 시외버스를 고속도로로 운행하도록 하였으며, 그 후 현재까지 동 노선의 교통수요에 따라 운행횟수를 증가하여 현재 1일 90회 운행하고 있으므로 이 건 처분 이전의 중간 무정차 운행에 관한 변경사항이 없는 시외버스 운송사업계획 변경인가 처분은 재론할 여지가 없는 정당한 처분이고, 이 건 처분 또한 정당한 처분이다. (3) 청구인들은 현재 ◉◉-서울 간 노선에 고속버스가 1일 113회 운행하여 수송능력이 초과된다하며 수송력공급의 부적합성을 주장하나, 이미 ◉◉-서울 노선의 수송수요에 따라 고속형 시외버스 1일 113회와 직행형 시외버스 1일 90회가 운행되고 있으며, 이 중 일부(1일 17회)의 종점지 터미널을 변경하는 이 건 처분은 운행횟수에 변동 없이 서울시내 다방면에 종점지를 생산하여 주민교통편의를 증진하기 위한 것으로 정당하다. (4) 청구인들은 이 건 처분이 과다한 출혈경쟁, 승객의 혼란 초래, 기존 처분에 배치된다고 주장하나, ◉◉-서울 간 시외버스요금을 시외우등고속버스가 8,200원, 직행형 시외버스는 5,600원으로 인가한 것은 건설교통부 훈령 제324호 버스택시등의운임조정요령 제16조제1호의 규정에 의거하여 인가한 것으로서, 청구인들은 동구간의 요금차이로 영업에 막대한 지장이 있을 것으로 우려하고 있으나, 이는 사업자 스스로 판단하여 요금인하 등의 조치로 대처할 사안으로서 재론할 여지가 없으며, 종점지 터미널이 변경되었다하여 이용승객에게 혼란을 가중한다는 주장은 국민의식수준을 외면하고 이용주민의 교통편익은 무시한 채 청구인들의 영리만을 꾀하려는 기업이기주의로서 인정할 수 없고, 서울의 버스터미널 관리권한이 서울특별시장에게 있으므로 권한자와 사전협의를 거친 후 행한 시외버스 종점지 터미널 변경을 내용으로 하는 이 건 처분을 제3자가 논할 여지는 없다. (5) 청구인들은 피청구인이 이 건 처분을 하면서 법상 규정된 관계 시․도지사인 청구외 충청남도지사와 동 경기도지사와의 사전협의를 거치지 않았다고 주장하나, 이 건 처분은 노선을 신설하는 것이거나 운행횟수 등을 변경하는 것이 아니고 단지 기존 노선에서 종점지 터미널을 변경하는 처분이므로 법상 규정된 관계 시․도지사는 터미널 관리권한이 있는 서울특별시장만을 의미하므로 피청구인이 이 건 처분을 하기 위해 사전협의를 거쳐야 하는 시․도지사에 서울특별시장만으로 한정한 것에는 어떠한 절차위법도 없다. (6) 위와 같은 사실을 종합하여 보면, 종점지 터미널을 ○○터미널에서 △△터미널로 변경해달라는 △△고속의 2002. 6. 28.자 ‘시외버스 운송사업계획 변경인가 신청’이 이유있어 피청구인이 2002. 7. 16. 이 건 처분을 한 것은 정당하므로, 피청구인의 이 건 처분이 법․부당하여 무효이거나 취소되어야 한다는 청구인들의 주장은 이유 없어 모두 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 및 이 건 처분의 유효․무효(위법․부당) 여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조 구 여객자동차운수사업법(2001. 12. 19. 법률 제6536호로 개정되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제1조, 제2조, 제5조, 제6조, 제11조 및 제67조 여객자동차운수사업법시행령 제3조 및 제26조 여객자동차운수사업법시행규칙 제5조, 제7조, 제30조, 제31조 및 제32조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 자동차 운송사업 면허증, 여객자동차 운송사업(시외버스) 양도․양수 신고 수리 공문서, 2002. 6. 10.자 시외버스 운송사업계획 변경 인가 처분서, 시외버스 운송사업계획 변경인가 신청서 및 첨부 서류인 확인서와 서울 고속터미널(△△터미널을 말함) 시설이용 사용승낙서, 등기부 등본, 여객자동차 운송사업계획 변경(시외버스 노선변경) 의견 회신, 2002. 7. 16.자 시외버스 운송사업계획 변경(종점지 터미널 변경)인가 처분서, 서울-◉◉ 노선 운행현황(2000. ～ 2002. 6.), ◉◉-남서울 운행계통별 운행횟수 현황, 서울-◉◉ 수송실적 자료, 버스 여객자동차 운송사업 계획 변경인가, 인가 보류 고속버스 노선 현황 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 등기부 등본, 자동차 운송사업 면허증 및 여객자동차 운송사업(시외버스) 양도․양수 신고 수리 공문서 등에 의하면, 청구인 1은 ‘관광 및 보통여객 자동차 운수사업 등’을 목적으로 1967. 4. 4. 설립된 회사로서, 1970. 5. 9. 최초 면허를 취득하여 ◉◉T/R-경부고속도로-서울T/R의 운행계통으로 운행을 시작하여 13번의 사업계획변경을 거친 후, 1995. 12. 12. 이후부터는 시외우등고속버스 22대, 일반고속버스 13대로 서울-◉◉ 사이의 구간을 운행하고 있으며, 청구인 2는 ‘고속여객 자동차 운송사업, 전세여객 자동차 운송사업 등’을 목적으로 1971. 3. 9. 설립된 회사로서, 1980. 6. 27. 최초 면허를 취득하여 서울-◉◉IC-◉◉의 운행계통으로 운행을 시작하여 11번의 사업계획변경을 거친 후, 2000. 6. 9. 이후부터는 시외우등고속버스 9대, 일반고속버스 6대로 서울-◉◉ 사이의 구간을 운행하여 온 것으로, △△고속은 청구외 ◇◇고속 주식회사(청구외 ●● 주식회사가 명칭변경 및 해산 후 설립한 신규법인으로 위 ●●의 노선을 양수함)로부터 2000. 9. 20. 여객자동차 운송사업을 양수한 것으로, △△고속의 사업자 등록번호는 ‘○○’로, 주소는 ‘충청북도 ◉◉시 ○○구 ○○동 504’로, 업종은 ‘시외버스운송사업’으로, 운행형태는 ‘직행형’으로, 차고지는 ‘충청북도 흥덕구 ◉◉시 가경동 1449’로, 면허연월일은 ‘2000. 9. 20.’로 각각 기재되어 있다. (나) 피청구인이 시행한 2002. 1. 28.자 ‘2001년도 하반기 시외버스 운송사업계획 변경인가 통보’ 공문서에 의하면, 피청구인이 △△고속에게 행한 인가내용은 다음과 같다. <삭제> (다) 피청구인이 시행한 2002. 2. 26.자 ‘시외버스 운송사업계획 변경(증회)신고 수리’ 공문서에 의하면, 피청구인은 △△고속이 ‘계통번호 다4-4-3, 속리산(기점)-보은, ◉◉, 고속도로(이상 경유지)-서울 ○○터미널(종점)’ 노선, ‘계통번호 다4-4-7, ◉◉(기점)-고속도로(경유지)-서울 ○○터미널(종점)’ 노선, ‘계통번호 다5-5-1, 상주(기점)-보은, ◉◉, 고속도로(이상 경유지)-서울 ○○터미널(종점)’ 노선의 운행횟수를 각각 증 1회하는 내용의 신고를 수리한 것으로 기재되어 있다. (라) 피청구인이 △△고속에게 시행한 2002. 6. 10.자 ‘시외버스 운송사업계획 변경인가’ 공문서에 의하면, 인가내역은 다음과 같다. <삭제> (마) △△고속이 2002. 6. 28. 피청구인에게 제출한 ‘시외버스 운송사업계획 변경인가 신청서’에 의하면, △△고속의 사업의 종류는 ‘시외버스 운송사업(운행형태 : 직행)’으로, 변경을 요하는 이유는 “△△고속은 ◉◉에서 남서울 노선에 사업계획변경(증회)인가를 득하여 운송개시하고자 ○○터미널에 증회운행 요청을 하였으나 ○○터미널에서 시설협소에 따른 증회운행 불가 통보를 해옴에 따라 인근에 위치한 ◎◎고속터미널 및 △△터미널에 터미널 사용 협조요청을 하였던 바, △△터미널에서 터미널 시설사용을 승낙하였기에 △△터미널로 사업계획을 변경하여 이용승객에게 신속․편리함을 주는 동시에 회사경영에 활성화를 기하고자 합니다”라고 기재되어 있고, 변경 신청사항은 아래 표와 같으며, 2002. 6. 18. 주식회사 ○○종합유통(서울○○터미널) 대표이사 조○○이 작성한 확인서에 의하면 “시외버스사업계획 변경으로 인하여 업체에서 터미널에 증회로 인한 시설사용 요청을 하였을 시 본 터미널의 시설이 협소한 관계로 증회 수용을 할 수 없음을 확인합니다”라고 기재되어 있고, 2002. 6. 25. 작성된 ▣▣고속터미널(‘△△터미널’을 말함) 시설이용 사용승낙서에 의하면, 청구외 ▣▣고속 주식회사와 △△고속의 시설이용 요청에 대하여 청구외 주식회사 △△가 “▣▣고속터미널(‘△△터미널’을 말함) 시설이용을 사용토록 승낙합니다”라고 기재되어 있다. <시외버스 운송사업계획 변경인가 신청서>

(바) 피청구인의 사전협의 요청에 대하여 청구외 서울특별시장이 2002. 7. 10. 시행한 여객자동차운송사업계획변경(시외버스 노선변경) 의견회신에 의하면, 위 서울특별시장은 피청구인의 협의요청을 아래 표와 같이 원안대로 동의하였다.

(사) 피청구인은 2002. 7. 16. 아래와 같은 내용으로 이 건 처분을 하였다.

(아) 2002. 7. 26.자 ○○일보에 ‘◉◉-서울간 고속․직행버스 노선 다음달부터 다원화, 이용객 선택권 넓어진다’라는 제목아래 다음과 같은 기사가 실렸다. “충청북도에 따르면 현재 ◉◉-서울간 고속․직행버스 노선은 ◉◉-○○동 하루 63회(△△고속)와 ◉◉-동서울 하루 89회(고속․직행 6개사), ◉◉-◎◎ 하루 113회(고속 2개사․주말은 143회) 등 하루 265회 운행되고 있다. 이런 가운데 △△고속이 8월부터 하루 17회씩 △△터미널이 운행되면서 ◉◉-서울간 승객이 대거 몰릴 것으로 예상되고 있다. ◉◉-△△ 노선의 장점은 28석으로 시설면에서 우등고속임에도 요금은 일반 고속버스요금인 5,600원으로 타회사 우등고속 요금 8,200원보다 2,600원가량 저렴하다. 또 △△터미널의 경우 버스하차 후 곧바로 지하철 3호선과 7호선에 연결돼 하차 후 5분정도 걸어야 지하철을 이용할 수 있는 ◎◎고속버스터미널과 비교되고 있다. 더욱이 △△터미널의 경우 15분 간격으로 운행되는 서울-인천공항간 리무진버스를 쉽게 이용할 수 있는데다 직접 공항수속 및 화물송달 서비스도 받을 수 있다. 이와 함께 ◉◉ ○○동 터미널에서 하루 10회 출발하고 상당구청 앞에서 7회 운행하는 등 출발지도 이원화시켜 상당구 지역 이용객들의 불편도 최소화시켰다. 이처럼 ◉◉-서울간 직행버스가 △△터미널을 이용하게 되면서 승객들의 선택권이 넓어질 수 있는데다 1시간 간격으로 운행되고 있는 ◉◉-인천공항간 버스를 놓친 ◉◉․청원지역 소비자들의 불편을 크게 해소시킬 것으로 기대되고 있다.” (자) 청구인들이 제출한 청구인들의 서울-◉◉간 노선운행 현황에 의하면, 2000년도에는 청구인 1은 35대의 우등․일반 고속버스를 67,894회 운행하여 63.0%의 이용률을, 청구인 2는 15대의 우등․일반 고속버스를 29,168회 운행하여 63.4%의 이용률을 기록했고, 2001년도에는 청구인 1은 35대의 우등․일반 고속버스를 65,472회 운행하여 61.9%의 이용률을, 청구인 2는 15대의 우등․일반 고속버스를 28,097회 운행하여 61.3%의 이용률을 기록했으며, 2002년 1월부터 6월까지는 청구인 1은 35대의 우등․일반 고속버스를 31,615회 운행하여 60.3%의 이용률을, 청구인 2는 15대의 우등․일반 고속버스를 13,810회 운행하여 58.9%의 이용률을 기록한 것으로 기재되어 있다. (차) 전국고속버스운송사업조합에서 작성한 2001-2002 대비 서울-◉◉ 수송실적 자료는 다음과 같다.

(카) 피청구인이 제출한 남서울 운행계통별 운행횟수 현황에 의하면, ◉◉-서울 간 직행형 시외버스를 운행하는 업체는 △△고속과 ▣▣고속 두 개 업체이고, △△고속의 ‘◉◉ 직행버스터미널-경부고속도로-△△터미널(운행거리 123.0km)’ 운행계통과 ‘◉◉ 직행버스터미널-북부정류소-오창IC-중부고속도로-신갈IC(126.0km)’ 운행계통을 제외하고는 ○○터미널을 기점 또는 종점으로 하고 있고, △△고속은 1일 72회, 위 ▣▣고속은 1일 18회 운행하고 있다. (타) 피청구인이 1977. 7. 23. 청구외 ●● 주식회사에게 보낸 ‘버스 여객자동차 운송사업계획 변경인가’ 통지문에 의하면, 위 ●●는 직행형 시외버스로 운송사업을 한 것으로, ‘서울-조치원-◉◉’ 운행계통은 ‘서울-조치원-◉◉’ 운행계통과 ‘서울-수원-고속도로-◉◉’ 운행계통으로 변경한 것으로, ‘서울-고속도로-천안-◉◉-보은’ 운행계통을 ‘서울-고속도로-◉◉-보은’ 운행계통으로 변경한 것으로 각각 기재되어 있다. (2) 먼저 이 건 심판청구의 적격여부를 살펴본다 (가) 행정심판법 제9조제1항 및 제3항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 무효등확인심판청구는 처분의 효력유무 또는 존재여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있으므로 행정처분의 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 그 처분으로 인하여 법률상 이익을 침해당한 경우에는 행정심판으로 이를 다툴 수 있는 자격이 있다고 할 것인 바, 법 제5조제2항 및 여객자동차운수사업법시행령 제2조의 규정에 의하면, 시외버스운송사업은 노선을 정하여 면허를 하고 있고, 노선에는 운행구간의 거리, 기점, 운행경로 및 종점이 명시되어 운행한계를 정하고 있으며, 법 제6조에서는 자동차운송사업의 면허는 당해 사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력 공급에 적합한 경우에 한하도록 하고 있고, 법 제11조 및 여객자동차운수사업법시행규칙 제31조제2항제4호의 규정에 의하면, 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스의 운행계통의 신설등 사업계획변경으로 인하여 기존의 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스 운행계통과 동일하게 되지 아니할 것을 사업계획변경의 기준으로 하고 있기 때문에 시외버스운송사업자로서는 운행의 한계인 노선과 운행계통의 범위내에서 그 운행상의 이익을 법률상 보호받고 있다고 할 것이므로 처분의 상대방이 인가 받은 노선과 동일한 운행계통에서 이미 시외버스운송사업을 영위하고 있는 자는 사업계획변경인가처분의 효력을 다툴 수 있는 법률상 이익이 있는 자에 해당된다 할 것이다. (나) 위 인정사실에 의하면, 비록 청구인들이 운행하는 노선의 기점-종점(◉◉ 고속버스터미널-◎◎고속터미널)과 이 건 처분 관련 △△고속이 운행하는 노선의 기점-종점(◉◉ 직행버스터미널-△△터미널)이 터미널의 명칭은 다르나, 각 지역 터미널 사이의 거리가 100m 이내인 것을 고려하면, 실질적으로는 이 건 처분으로 △△고속은 청구인들의 노선과 동일한 노선을 운행하게 되고 이로 인하여 청구인들의 운행상 이익이 침해된다고 할 것이고, 이러한 운행상 이익은 법률상 이익에 해당한다 할 것이므로 청구인들은 이 건 처분의 취소를 구할 청구인 적격이 인정된다고 할 것이다. (3) 다음으로 이 건 처분이 적법․타당한지를 살펴본다. (가) 피청구인이 이 건 처분을 할 권한이 없다는 청구인들의 첫 번째 주장에 대하여 살펴본다. 1) 위 관계법령에 의하면, 여객자동차운송사업은 노선여객자동차운송사업과 구역여객자동차운송사업으로 구분되고, 노선여객자동차운송사업은 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업, 시외버스운송사업으로, 시외버스운송사업은 다시 고속형, 직행형, 일반형으로 구분되는데, 고속형 시외버스운송사업은 시외고속버스 또는 시외우등고속버스를 사용하여 운행거리가 100km 이상이고, 운행구간의 60% 이상을 고속국도로 운행하며, 기점과 종점의 중간에서 정차하지 아니하는 형태의 운행이고, 직행형 시외버스운송사업은 시외직행버스를 사용하여 50km를 기준으로 하는 운행거리마다의 정류소에 정차하는 형태의 운행으로서 관할관청이 주민의 교통편의를 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 중간정류소의 수를 조정하여 정차하게 할 수 있도록 하여, 양자를 사용버스의 종류, 운행 거리, 운행 구간, 중간정차 여부 등에 의하여 구분하되 주민의 교통편의를 위하여 필요하다고 인정하는 경우 관할관청이 중간정류소의 수를 조정할 수 있도록 하고 있고, 시외버스운송사업에 관한 권한은 모두 건설교통부장관으로부터 시․도지사에게 위임되어 있고 반면, 고속형 시외버스운송사업에 관한 사업계획과 관련하여서는 운행시간․영업소․정류소 및 운송부대시설의 변경에 관한 인가․등록 등의 권한만 시․도지사에게 위임되어 있을 뿐 나머지 권한은 모두 건설교통부장관에게 유보하고 있다. 2) 위 인정사실에 의하면, △△고속은 적법하게 직행버스운송사업 면허를 받아 10～20여년간 계속하여 ‘◉◉-경부고속도로-○○터미널’과 ‘◉◉-북부정류소․오창IC․중부고속도로․신갈IC-○○터미널’을 운행계통으로 하여 운행해왔으며, 이 건 처분으로 △△고속의 위 운행구간들이 각각 1.1㎞씩 연장되기는 하였으나 그 변경의 정도가 작아 △△고속의 노선이나 나아가 그 전체 운행형태에 미치는 영향은 경미한 것으로서 이로 인하여 △△고속의 운송사업형태가 새로 고속형 시외버스운송사업에 해당하게 된 것도 아니라 할 것이므로 동 변경(사업계획의 변경)에 대한 인가는 건설교통부장관이 아니라 도지사인 피청구인의 권한에 속하는 사항임이 분명하다고 할 것이다. (나) 청구인들의 운행계통과 동일한 운행계통을 △△고속이 운행할 수 있게 사업계획변경을 인가한 이 건 처분을 하면서 피청구인이 주민의 교통편의 증진을 위하여 필요하였다고 인정한 부분이 적정하다고 볼 수 없다는 청구인들의 주장에 대하여 살펴본다. 여객자동차운수사업법시행규칙 제31조제2항제4호에 의하면, 노선버스운송사업의 사업계획변경은 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스 운행계통과 동일하게 되지 않도록 하되, 다만, 당해 운행계통에 하나의 시외버스운송사업자가 운행하고 있는 경우와 관할관청이 주민의 교통편의 증진을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니한 것으로 규정하고 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 사업계획변경으로 인하여 노선이 동일해진 것은 위에서 본 바와 같으나, 노선의 기점․경로 및 종점과 기점으로부터 종점까지의 거리․운행횟수 및 운행대수를 총칭하는 ‘운행계통’을 보면, 피청구인이 단지 직행형 시외버스의 ◉◉-서울간 1일 90회 운행 중 17회만을 ○○터미널에서 △△터미널로 종점지 터미널을 변경한 점, 터미널 변경으로 지하철까지의 거리단축, 신공항 운행 리무진버스 이용 용이, 도심 접근성 제고 등 주민의 교통편의를 증진한다는 필요성이 충분히 인정된다는 점을 고려하면, 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. (다) 피청구인이 이 건 처분을 하면서 충청남도지사 및 경기도지사를 제외하고 서울특별시장과만 미리 협의를 거친 것은 위법하다는 청구인들의 주장을 살펴본다. 여객자동차운수사업법시행규칙 제5조제1항에 의하면, 노선여객자동차운송사업을 관할하는 시․도지사는 노선이 2이상의 시․도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획변경의 인가․등록 또는 사업개선명령을 하고자 하는 때에는 관계 시․도지사와 미리 협의하여야 하는 것으로 규정하고 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 이 건 처분은 노선의 신설이 아니고 기존 노선 중 종점지 터미널을 변경하는 것에 불과하여 노선 경유지를 관장하는 관계 시․도지사와 협의를 거칠 필요는 없다고 할 것이고, 피청구인이 이 건 처분 이전에 종점지 터미널을 관장하고 있는 서울특별시장과 사전 협의한 사실이 분명하므로 이 건 처분이 관계 도지사(충청남도지사, 경기도지사)와 사전협의를 거치지 않았다하여 동시행규칙 제5조제1항을 위반한 위법․부당한 처분이라 할 수 없다 할 것이다. (라) △△고속의 사업계획변경 신청을 수송수요등의 변동이 없음에도 정기신청이 아닌 수시신청이 가능하도록 한 부분이 위법하다는 청구인들의 주장을 살펴본다. 여객자동차운수사업법시행규칙 제31조제1항에 의하면, 노선운송사업자는 제30조의 규정에 의하여 사업계획변경인가 또는 사업계획변경등록의 신청서를 상반기는 매년 3월 31일까지, 하반기는 매년 9월 30일까지 제출하여야 하고, 다만, 수송수요등의 변동이 있는 경우로서 교통편의의 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 수시로 이를 신청할 수 있는 바, 위 인정사실에 의하면, △△고속이 운행횟수 증회 인가등(2002. 1. 28, 2002. 2. 26, 2002. 6. 10.)에 따른 터미널 사용시설 부족을 해결하기 위해 2002. 6. 28. 이 건 처분의 신청을 하였고, 피청구인이 또한 이를 인정하여 2002. 7. 16. 이 건 처분을 하였는데, 이러한 사유는 수시신청의 대상인 수송수요등의 변동에 해당한다 할 것이다. (마) 따라서, 피청구인의 이 건 처분은 직행형 시외버스운송사업을 하는 △△고속에 대하여 사업계획변경인가를 한 처분으로서, 피청구인에게 이 건 처분의 권한이 있다는 점, 주민의 교통편의를 위해 일부 운행횟수에 한해 종점지 터미널 변경을 한 점, 관계 시․도지사인 서울특별시장과 사전 협의를 거친 후 행한 점 등을 종합하여 보면, 피청구인의 이 건 처분을 위법․부당하다고 할 수 없으므로 청구인의 이 건 처분의 무효 또는 취소 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2002-08500

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[ 참조조문 ]

행정심판법 제9조

여객자동차운수사업법시행령 제2조 제26조

여객자동차운수사업법시행규칙 제5조 제31조

여객자동차운수사업법

[ 참조판례 ]

대법원 1995. 11. 7. 선고 95누9730 판결

[ 참조판례 체계도 ]