국민권익위원회 2002-04709, 2002. 10. 7., 기각

【재결요지】 사 건 02-04709 도지정문화재현상변경허가거부처분취소청구 청 구 인 1. 박 ○ ○ 전라남도 ○○군 ○○면 246 2. 채 ○ ○ 광주광역시 ○○구 ○○동 ○○아파트 106동 102호 3. 이 ○ ○ 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 499-9 피청구인 전라남도지사 청구인이 2002. 4. 9. 제기한 심판청구에 대하여 2002년도 제35회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2002. 3. 5. 청구인들에 대하여 한 전라남도지정문화재현상변경허가거부처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인들이 식영정(전라남도기념물 제1호)으로부터 500m이내에 위치한 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 307-3번지, 307-4번지 및 307-5번지(이하 “이 사건 토지”라 한다)에 주택을 신축하기 위하여 2002. 2. 1. 청구외 ○○군수에게 도지정문화재현상변경허가신청을 하자 ○○군수가 같은 날 이를 피청구인에게 통보하였고, 이에 대하여 피청구인이 2002. 3. 4. ○○군수에게 이 사건 토지는 청구외 문화재청에서 경관 보존ㆍ관리상 현상변경허가가 불가하다고 기 통보한 사항과 같은 지역이어서 현상변경을 허가하지 아니한다고 통보(이하 “이 건 처분”이라 한다)하자 ○○군수가 2002. 3. 5. 청구인들에게 이를 통보하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 사건 토지는 피청구인이 2001. 7. 9. 현상변경허가를 한 같은 리 328-1번지와 비교할 때 같은 자연부락권내에 있으며 식영정 보호구역과의 거리도 위 328-1번지가 110m에 불과한 반면 이 사건 토지는 270m나 떨어져 있음에도 허가를 해주지 아니한 것은 형평성에 어긋난다. 나. 이 사건 토지에 550cm 높이의 단층 건물을 신축하는 경우, 식영정이 위치하고 있는 능선 앞에 있는 또 다른 능선이 1차적으로 시야를 가리고 있고 식영정과 이 사건 토지 사이에 위치한 가사문학관이 2차로 시야를 가리고 있으며 청구인들이 신축하고자 하는 건물에는 조경수 식재계획이 있어 이 조경수를 식재하면 이 사건 토지와 식영정과는 완전히 차폐되는 점, 피청구인은 문화재 주변의 역사적ㆍ경관적 가치에 영향을 미친다고 주장하나 그 기준이 설정되어 있지 않아 자의적인 점, 이 사건 토지가 있는 ○○리 자연부락은 담장이 무너지는 등 폐촌의 잔해들이 있는데 조경이 잘 된 구운 기와집 3동이 들어선다면 기존의 가사문학관과 어울려 폐촌의 잔해들을 가릴 수 있게 되어 오히려 문화적 자연환경에 이로운 점 등을 고려할 때, 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 문화재보호법 제20조, 제58조 및 제74조, 동법시행령 제43조의2, 동법시행규칙 제18조의2, 전라남도문화재보호조례(이하 “문화재보호조례”라 한다) 제31조의 규정에 의하면 전라남도지정문화재 외곽 경계로부터 500m 이내 지역의 건설행위에 대해서는 문화재보호조례 제4조 소정의 전라남도문화재위원회에서 문화재에 영향을 미치는 지의 여부를 판단하여 현상변경허가 여부를 결정하도록 되어 있는 바, 2001. 7. 19. 현상변경을 허가한 토지(전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 328-1 및 328-2번지)는 지방도 887호선에서 볼 때 가사문학관과 기존의 민가, 산림 등에 의하여 가려져 있어 문화재에 영향을 미치지 않는다고 판단되나, 이 사건 토지는 지방도 887호선에서 가까이 있고 직접적으로 시야에 들어오고 조경으로 시야를 가린다고 하여도 완전히 가려지지 않는 등 문화재 주변의 역사적ㆍ경관적 가치 및 문화적 자연환경에 영향을 미칠 것으로 판단되어 전라남도문화재위원회에서 불허가로 의결하였고, 이에 따라 피청구인이 이 건 처분을 하였다. 나. 이 사건 토지는 당초 국가사적 제304호인 ○○소쇄원으로부터 약 500m 이격된 것으로 판단되어 청구외 ○○군수가 청구인들의 현상변경허가신청서를 청구외 문화재청장에게 전달하였고, 이에 대해 문화재청장이 2001. 9. 4. 사적주변 경관 보존 및 관리상의 이유로 허가거부처분을 하였으며, 그 후 이 사건 토지가 ○○소쇄원으로부터 500m 이상 떨어진 것으로 재측정되어 피청구인에게 허가신청을 하였는 바, 문화재 보존관리상 하급기관인 피청구인이 청구외 문화재청장의 허가거부처분을 번복할 수 없고, 또한 문화재청장이 2001. 9. 4. 청구인들에게 허가거부처분을 하면서 피청구인에게는 ○○소쇄원(국가사적 제304호), 식영정(전라남도기념물 제1호), 환벽당(광주광역시기념물 제1호), 자미탄 등 유적이 연결되는 지역에 대하여 문화재 경관관리에 각별한 주의와 관심을 가지고 보호ㆍ관리하라고 통보한 것은 그만큼 이 사건 토지 인근 문화재들의 보존관리가 중요하기 때문이다. 다. 청구인들은 문화재 주변의 역사적ㆍ경관적 가치에 영향을 미치는 지에 대한 판단기준이 자의적이라고 주장하나, 해당 기초자치단체의 의견을 기초로 전문가인 문화재위원들이 문화재보호조례 제31조제2항, 제3항 및 제4항 소정의 문화재로부터의 거리, 고도경관 또는 역사, 문화, 자연환경 저해여부 등을 종합적으로 검토하게 되므로 기준이 자의적이라는 청구인의 주장은 이유없고, 또한 단순히 문화재로부터의 이격거리만을 절대적인 기준으로 삼는 것은 아니다. 라. 청구인들은 이 사건 토지에 주택 등을 건축한다고 하나, 청구인 박성기의 건물의 경우 건물이 2동인데 1동에는 방 9개, 주방, 중정이 있고 화장실의 구조(남자용 : 대변기 1개, 소변기 2개, 여자용 : 대변기 2개)와 위치(별동으로 대지 입구에 위치)로 보아 일반적인 주택의 모습이 아닌 점, 청구인 이○○의 건물의 경우 방 4개, 주방, 거실로 구성되어 있는데 매우 큰 거실의 규모(4.2m × 13.8m, 57.96㎡)와 화장실 구조(소변기 2개, 대변기 2개)로 보아 일반적인 주택의 모습이 아닌 점, 청구인 채○○의 건물의 경우 방 4개, 주방, 거실, 중정으로 구성되어 있는데 매우 큰 거실의 규모(8.7m × 6m, 52.2㎡)와 화장실 구조(소변기 2개, 대변기 2개)로 보아 일반적인 주택의 모습이 아닌 점 등을 고려할 때, 청구인들이 신축하려는 건물은 음식점을 하기 위한 것으로 판단되는데 음식점으로 활용된다면 가사문학의 산실이라는 역사적ㆍ문화적 환경을 저해할 우려가 크므로 이 건 처분은 적법․타당하다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 문화재보호법 제20조, 제55조 및 제58조 동법시행령 제35조 동법시행규칙 제18조의2제2항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 국가지정문화재현상변경허가신청서진달(進達), 국가지정문하재현상변경허가신청에대한회신, 지방지정문화재현상변경등허가신청서, 문화재(식영정)주변현상변경허가신청서진달(進達), 식영정현상변경허가심의조서, 전라남도지정문화재현상변경불허가통보, 불허가사유에대한질의서, 민원회신, 문화재주변정비에따른토지및지장물취득보상금지급문서 등 각 사본의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구외 ○○군수가 2001. 8. 17. 청구외 문화재청장에게 이송(피청구인 경유)한 청구인들의 국가지정문화재(소쇄원, 사적 제304호) 현상변경허가신청서에 첨부된 ○○군수의 의견서에 의하면 다음과 같이 기재되어 있다. 의 견 서 □ 문화재 현황 ㅇ 문화재명 : 소쇄원(사적 제304호, 1983. 7. 20.) ㅇ 위 치 : 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 123번지 ㅇ 보호구역 : 같은 리 123번지외 99필지(108,531㎡) ㅇ 연혁 및 현황 조선 중종 때 양산보가 기묘사화로 스승 조○○가 사사되자 창암촌에 머물며 쇄원을 조성하기 시작하여 3대에 걸쳐 만든 조선시대 대표적인 민간 정원으로 제월당, 광풍각, 대봉대, 매대, 오곡문, 애양단 등 인공의 건물과 자연스런 계곡이 조화를 이룬 정원으로 매년 수많은 탐방객이 방문하고 있음. □ 현상변경허가신청현황 (생 략) □ 의 견 ㅇ 신청부지는 소쇄원 보호구역 경계로부터 약 500m, 전라남도기념물 제1호 식영정으로부터 약 400m 거리에 있고 앞쪽으로는 광주광역시기념물 제1호 환벽당 및 취가정이 위치하고 있는 시가문화권으로 주변환경을 보호하여야 할 곳입니다. ㅇ ○○군에서는 시가문화유산의 전승ㆍ보전과 현대적 계승ㆍ발전을 위하여 가사문학관을 운영하고 있으며, 시가문화권 역사공원 기본계획을 수립중에 있습니다. 밭을 형질변경하여 건물 3동을 건축함은 이 지역 문화재를 연결하는 유적지 훼손으로 주변 경관을 해치게 될 우려가 있으므로 현상변경허가를 해서는 안된다고 사료됩니다. (나) 청구외 문화재청장이 2001. 9. 4. 피청구인에 대하여 한 국가지정문화재 현상변경(소쇄원 주변 건축)허가신청에 대한 회신에 의하면, 사적 제304호 ○○소쇄원 주변에 건축을 하기 위하여 신청한 청구인들의 국가지정문화재 현상변경허가신청에 대하여는 사적 주변 경관 보존ㆍ관리상 불가능함을 통지하며, 아울러 ○○소쇄원 및 식영정, 환벽당, 자미탄 등 유적이 연결되는 지역에 대하여는 문화재 경관에 보다 각별한 주의와 관심을 가지고 보호ㆍ관리하기 바란다고 기재되어 있다. (다) 청구인들이 2002. 2. 1. 청구외 ○○군수에 대하여 한 문화재현상변경허가신청의 내용은 다음과 같다.

(라) 청구외 ○○군수가 2002. 2. 1. 피청구인에게 이송한 청구인들의 문화재(식영정)주변 현상변경허가신청서에 첨부된 ○○군수의 의견서에 의하면 다음과 같이 기재되어 있다. 의 견 서 □ 현 황 ㅇ 문화재명 : 식영정(전라남도기념물 제1호, 1972. 1. 29. 지정) ㅇ 위 치 : 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 산 75-1번지 일원 ㅇ 보호구역 : 같은 리 산 75-1번지외 13필지(15,044㎡) ㅇ 연혁 및 현황 정면 2칸 측면 2칸의 팔작지붕으로 특이한 것은 한쪽 귀퉁이로 방을 몰아붙이고 전면과 측면을 마루로 두고 있다. 명종 15년(1560) 서하당 김성원(棲霞堂金成遠, 1525-1597)이 창건하여 장인(丈人)인 석천 임억령(石川林憶齡, 1496-1568)에게 증여한 것이다. 이곳은 식영정외에도 풍광이 수려하여 유상지(遊賞地)로도 이름난 곳이 많은데 자미탄(紫薇灘), 노자암, 방초주(芳草州), 조대(釣臺), 부용당(芙蓉堂), 서석대(瑞石臺) 등이 있었으나 광주호가 생기면서 일부는 물에 잠기고 현재는 부용당만이 최근 새로 지었다. 1972년에는 부속건물로 부용당, 성산별곡(星山別曲) 시비(詩碑)가 건립되었다. □ 현상변경허가신청현황 (생 략) □ 의 견 ㅇ 신청지는 식영정 보호구역 경계로부터 350여m 떨어져 있는 지역으로 소쇄원, 식영정, 환벽당 등 문화재와 자미탄, 용소 등 문화유적 연결지에 위치하고 있어 현상보존되어야 할 지역이며, ㅇ 신청지는 국가지정문화재(소쇄원) 현상변경허가신청과 관련하여 문화재청으로부터 문화재 경관에 보다 각별한 주의와 관심을 가지고 보호ㆍ관리되어야 할 지역으로 현상변경허가가 불가능하다고 통보된 지역입니다. (마) 피청구인이 2002. 3. 4. 청구외 ○○군수에 대하여 한 식영정주변 현상변경불허가 통보에 의하면, 청구인들의 현상변경허가신청은 문화재청에서 경관 보존ㆍ관리상 불가능하다고 하여 피청구인이 문예 86700-2001호(2001. 9. 6.)로 기 통보한 사항과 같은 지역이므로 불허가한다고 통보한 것으로 기재되어 있고, 첨부서류인 식영정 현상변경허가 심의조서에 의하면 전라남도 문화재위원 3인은 이 사건 토지가 문화재청에서 경관 보존ㆍ관리상 불가능하다고 통보(기념 86743-2568호, 2001. 9. 4.)한 지역이고 ○○군의 의견도 불허가이므로 청구인들의 현상변경허가신청은 허가하지 아니함이 타당하다고 만장일치로 심의ㆍ의결한 것으로 되어 있다. (바) 청구외 ○○군수가 2002. 3. 5. 청구인들에 대하여 한 전라남도지정문화재(식영정) 현상변경불허가 통보에 의하면, 청구인들의 현상변경허가신청건은 전라남도로부터 경관관리상 허가하지 아니한다고 통보되었다고 기재되어 있다. (사) 청구인 박○○가 2002. 3. 11. 피청구인에 대하여 한 불허가 사유에 대한 질의서에 의하면, 불허가처분의 사유가 경관 관리상 불허가 한다고만 되어 있어 이해할 수 없으므로 구체적인 사유 및 법적 근거를 제시하여 주기 바란다고 기재되어 있다. (아) 피청구인이 2002. 3. 16. 청구인 박○○에 대하여 한 민원회신에 의하면, 문화재보호법 제20조, 제58조 및 제74조, 동법시행령 제43조의2, 동법시행규칙 제18조의2, 문화재보호조례 제31조의 규정에 의하면 전라남도 지정문화재 외곽 경계로부터 500m 이내 지역의 건설행위에 대해서는 문화재보호조례 제4조의 규정에 의하여 도문화재위원회에서 문화재에 영향을 미치는지 여부를 판단하여 현상변경허가여부를 결정하도록 되어 있다는 내용, 불허가처분 사유는 먼저 동 건에 대해 문화재청으로부터 2001. 9. 4. 경관 보존ㆍ관리상의 사유로 불허가처분을 받은 바 있는데 문화재 보존ㆍ관리상 하급기관인 피청구인이 이를 번복할 수 없고, 2001. 7. 19. 현상변경을 허가한 지역(전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 328-1, 2)은 지방도 887호선으로부터 가사문학관과 기존의 민가, 산림 등에 의하여 차폐되어 문화재에 영향을 미치지 않는다고 판단되나 청구인이 신청한 지역은 지방도 887호선에서 가까이 위치해 있고 직접적으로 시야에 들어오는 등 문화재 주변의 역사적ㆍ경관적 가치에 영향을 미칠 뿐만 아니라 문화적 자연환경에도 영향을 미칠 것으로 인정되어 전라남도문화재위원회에서 불허가 의결되었음을 통지한다는 내용 등이 각각 기재되어 있다. (자) 문화재주변 정비에 따른 토지 및 지장물 취득보상금 지급(2000. 12. 28.자 내부결재)에 의하면, ○○군에서는 문화재(식영정) 주변 정비사업 편입토지 및 지장물건에 대해 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조, 동법시행령 제2조의10 및 동법시행규칙 제5조의4의 규정에 의하여 매입하여 문화재 관리에 만전을 기하고자 한다는 내용, 매입대상 토지 등은 청구외 김○○ 소유의 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 335-1번지, 같은 리 산71-8번지, 같은 리 산71-10번지 및 같은 리 산71-11번지, 청구외 정○○ 소유의 전라남도 ○○군 남면 ○○리 332-2번지 등이라는 내용이 각각 기재되어 있다. (2) 살피건대, 문화재보호법 제20조, 제55조 및 제58조, 동법시행규칙 제18조의2제2항제2호다목, 문화재보호조례 제29조제4호의 규정에 의하면, 시ㆍ도지정문화재의 외곽경계로부터 500미터 이내의 지역에서 당해 시ㆍ도지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물을 설치하는 행위 등 시ㆍ도지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 하고자 하는 자는 시ㆍ도지사의 허가를 받도록 되어 있는 바, 이 사건 토지는 청구외 문화재청장이 ○○소쇄원(국가사적 제304호), 식영정(전라남도기념물 제1호), 환벽당(광주광역시기념물 제1호), 자미탄 등 유적이 연결되는 지역에 대하여는 문화재 경관에 보다 각별한 주의와 관심을 가지고 보호ㆍ관리하기 바란다고 피청구인에게 통지한 지역에 해당하는 점, 전라남도문화재위원회에서도 청구인들의 현상변경허가신청은 허가하지 아니함이 타당하다고 위원 3인이 만장일치로 심의ㆍ의결한 점, 국무총리행정심판위원회가 직권조사한 바에 의하면 청구외 ○○군에서 식영정 주변을 가사문학유적지로 보존하기 위해 식영정 옆에 가사문학관을 건립하여 가사문학의 유물과 유품 등을 전시ㆍ홍보하고 있고, 식영정 주변에서 기 영업을 하고 있는 음식점을 매입하는 등 식영정의 보존 및 관리를 위하여 각별한 노력을 하고 있는 상황에서 가사문학관 옆 전답(田畓) 한가운데에 위치하고 있는 이 사건 토지에 청구인들이 건물을 신축한다면 문화재의 경관을 저해하는 등 문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있다고 판단되고, 나아가 청구인들이 신축하고자 하는 건물의 화장실 등의 구조로 볼 때 건물의 용도가 주거용이 아닌 음식점 등을 하기 위한 것으로 보이는데 그렇다면 문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 더욱 크다고 할 것인 점 등에 비추어 볼 때, 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인들은 피청구인이 2001. 7. 9. 현상변경허가를 한 같은 리 328-1번지는 식영정과의 거리가 110m에 불과한 반면 이 사건 토지는 식영정으로부터 270m나 떨어져 있음에도 허가를 해주지 아니한 것은 형평성에 어긋나므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 신축하고자 하는 건축물이 시ㆍ도지정문화재의 경관을 저해하거나 보존에 영향을 미칠 우려가 있는지의 여부를 판단함에 있어서 단지 건축물과 시ㆍ도지정문화재 사이의 거리만을 기준으로 삼을 수는 없다고 할 것이므로, 이에 대한 청구인들의 주장도 이유없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2002-04709

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[ 참조조문 ]

공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조

문화재보호법 제20조

공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령 제2조

전라남도문화재보호조례 제4조 제29조 제31조

문화재보호법시행령 제43조

문화재보호법시행규칙 제18조

공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제5조