국민권익위원회 2002-01754, 2002. 4. 22., 인용

【재결요지】 사 건 02-01754 감정평가사업무정지처분취소청구 청 구 인 박 ○ ○(○○감정평가법인 호남지사 감정평가사) 광주광역시 ○○구 ○○동 42-6 ○○빌딩 5층 피청구인 건설교통부장관 청구인이 2002. 1. 30. 제기한 심판청구에 대하여 2002년도 제14회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 피청구인이 2002. 1. 22. 청구인에 대하여 한 감정평가사업무정지처분(2002. 2. 1.- 2002. 2. 28.)은 이를 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 1998. 3. 광주광역시 ○○청장이 시행하는 도로개설공사에 편입된 광주광역시 ○○구 ○○동 695-34번지 외 1필지의 토지(1,253㎡, 이하 “이 건 토지”라 한다)에 대한 감정평가를 하면서 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2제1항제2호의 규정에 사도법에 의한 사도 외의 도로의 부지는 인근 토지에 대한 평가금액의 3분의 1 이내로 평가하도록 되어 있음에도 불구하고 청구인은 이 건 토지의 비교표준지인 광주광역시 ○○구 ○○동 715-1번지(지목:전)의 공시지가보다 높은 금액으로 평가하여 2억5,477만원을 과다하게 보상하였으므로 제재조치를 하라는 감사원의 통보에 따라 피청구인은 2000. 3. 20. 청구인에 대한 청문을 실시하고 2002. 1. 22. 청구인이 신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 하지 아니하였다는 이유로 청구인에 대하여 1월(2002. 2. 1. - 2002. 2. 28.)의 감정평가사업무정지처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 광주광역시 ○○청장이 시행하는 도로개설공사에 편입된 이 건 토지에 대한 감정평가를 하면서 이 건 토지가 공부상 지목과 현황이 “도로”인 것은 사실이나 당초 1976. 6. 15.에 관련 행정기관이 이 건 토지를 취득하여 도로를 개설하기 위하여 그 절차로 도시계획시설로 결정고시(전라남도고시 제101호)를 하였고, 행정기관이 이에 대한 보상을 하지 아니하여 보상의 시기를 계속 기다릴 수 없는 토지소유자가 1980. 3.에 도시계획선에 맞추어 토지를 분할한 후 이용 또는 매각하고 결국 계획도로에 저촉된 이 건 토지만이 남아 도로로 이용되게 되었으며, 이 건 토지는 토지소유자의 편익을 위하여 자의에 따라 도로로 제공된 토지가 아니라 행정주체가 당해 목적인 공공용 도로를 이용하기 위하여 가한 공법상의 제한에 따라 어쩔 수 없이 도로로 이용된 것이므로 당초의 용도인 “전”으로 평가함이 타당하고, 이 건으로 인한 검찰조사에서도 무혐의 처분을 받았으며, 피청구인도 이 건에 대하여 2000. 2. 22.자 무혐의 처분을 하였음에도 불구하고 다시 행정절차법 제21조제1항의 규정에 의한 사전통지의 절차도 없이 이 건 처분을 하였으므로 이 건 처분은 너무 가혹하고 부당하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 이 건 토지는 1976. 6. 15. 도시계획시설(도로)로 결정고시 된 토지이고, 토지소유자가 1980년경 도로계획선에 맞추어 토지소유자의 토지를 스스로 분할하고 도로로 변경하였으며, 분할되고 남은 연접토지에 주택을 건축하여 입주민들의 도로로의 이용에 제공되어 왔고, 따라서 도로개설의 경위와 목적 및 이용상황 등에 비추어 볼 때 이 건 토지는 토지의 소유자가 스스로 연접토지의 편익에 제공한 도로라 할 것이므로 사실상 도로로 보아 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2제1항의 규정에 의하여 인근 토지 평가금액의 3분의 1로 평가함이 타당할 것임에도 청구인은 당초 지목인 “전”으로 평가하였다는 이유로 감사원에 적발되었으며, 감사원장이 광주광역시 ○○청장에게 제재처분 통보를 하였고, 이에 따라 위 ○○청장이 피청구인에게 처분의뢰를 하였으며, 피청구인은 청구인에 대한 청문을 실시하고 이 건 처분을 하였으므로 적법․타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 공공용지의취득및손실보상에관한특별법 제4조 동법시행령 제2조10제1항, 제2항 및 제8항 동법시행규칙 제6조, 제6조의2 지가공시및토지등의평가에관한법률 제27조, 제28조 동법시행령 제39조 및 별표 2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 감정평가조서, 토지보상금결정조서, 감사원통보서, 감정평가타당성조사 회신문, 감사결과 처분요구사항 조치통보서, 청문문답서, 검찰사건기록, 조정기일 겸 조정에 갈음하는 결정조서, 토지대장, 청문조서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 광주광역시 ○○구 ○○동 695번지(지목:전, 소유자:이○○) 일대에 1976. 6. 15. 도시계획시설(도로)이 결정고시(전라남도고시 제101호) 되었으며, 위 이○○는 1980. 3. 24. 위 695번지 일대의 토지중 도시계획시설(도로)로 결정되어 공법상 제한을 받는 이 건 토지 부분은 분할하여 “도로”로, 잔여토지는 약 30필지로 분할하여 “대지”로 지목변경을 하였으며, 이후 (주)○○주택이 도로를 포함한 위 일대의 토지를 모두 매입하여 1981. 4.경 단독주택들을 건축하여 분양하였고, 이 건 토지는 1997. 1. 18. 청구외 송○○에게 매도하였다. (나) 광주광역시 ○○청장이 ○○동 ○○교회 및 천주교주변 도로개설공사에 편입되는 해당 토지와 지장물에 대한 감정평가를 1998. 3. 16. 청구인이 소속되어 있는 ○○감정평가법인과 △△감정평가법인에 의뢰하였으며, ○○감정평가법인(담당감정평가사:청구인)이 작성한 1998. 3. 26.자 감정평가조서에 의하면 이 건 토지의 지목은 “도로”로 되어 있고, 평가금액은 3억7,590만원으로 되어 있으며, 대한감정평가법인의 평가금액은 3억8,430만원으로 되어 있다. (다) 광주광역시 ○○청의 토지보상금결정조서에 의하면, 이 건 토지의 보상금액을 위 감정평가금액의 산술평균치인 3억8,216만원으로 결정한 것으로 되어 있다. (라) 감사원장의 1999. 12. 4.자 통보서에 의하면, 광주광역시 ○○청장이 시행하는 ○○동 ○○교회 및 천주교 주변 도로개설공사에 편입된 청구외 송○○ 소유의 2필지 토지에 대한 보상평가를 함에 있어서 대상토지가 도로이므로 인근 토지(광주광역시 ○○구 ○○동 715-1, 전)가격의 3분의 1 이내로 평가하여야 함에도, 인근 토지가격(30만원/㎡)과 같은 가격으로 평가(○○감정평가법인:3억7,590만원)하거나 높게 평가(대한감정평가법인:3억8,430만원)하였으며, 광주광역시 ○○청에서는 이에 대한 이의제기나 재평가를 요구하지 아니하고 이를 그대로 인정하여 정당한 보상금액인 1억2,738만원보다 최소한 2억5,478만원이 더 많은 3억8,216만원을 지급하여 위 ○○청에 같은 금액만큼 손실을 가져왔으므로 관계 감정평가사들에 대한 손해배상청구 및 고발을 하고 피청구인에게 제재하도록 통보하라고 되어 있다. (마) ◎◎평가협회의 2000. 1. 28.자 감정평가 타당성 조사에 대한 회신문에 의하면, 이 건 토지는 토지소유자의 편익을 위하여 자의에 따라 도로로 제공된 토지가 아니고 행정주체가 당해 목적인 도로로 이용하기 위하여 가한 공법상의 제한에 따라 어쩔 수 없이 도시계획선 내의 이 건 토지가 보상시행 이전에 도로로 이용된 것이므로 공공용 도로로 이용하기 위하여 이 건 토지를 매수함에 있어서는 공법상의 제한으로 인한 이용상태인 도로가 아닌 당초의 용도인 “전”으로 보상함이 타당하다고 되어 있다. (바) 피청구인은 2000. 2. 22. 이 건 토지에 대한 불성실한 감정평가로 통보된 사항과 관련하여 ◎◎평가협회의 감정평가 타당성 조사결과 등을 종합하여 검토한 결과 청구인에 대하여 무혐의처분을 하니 감정평가업무에 만전을 기하라고 통보하였다. (사) 피청구인은 청구인에 대한 청문을 하기 위하여 2000. 3. 3. 청문통지를 하고 2000. 3. 20. 청문을 실시하였으며, 당시 작성된 청문문답서에 의하면, 1998. 3. 21. 현장조사 당시 이 건 토지 중 695-34번지 도로는 폭 8m로 시멘트포장이 되어 있었고, 695-12(현 695-36)번지 도로는 폭 11m의 비포장상태였으며, 이 건 토지는 도시계획시설(도로)결정고시로 인하여 행위제한을 받은 것이지 소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 도로를 개설한 것이 아니고, 소유관계에 관하여는 당해 토지에 관련된 제반권리가 매도자로부터 매수자에게로 전부 이전된다고 보아야 하며, 소유관계를 파악하게 되면 주관적으로 평가될 여지가 있으므로 소유관계를 확인하지 아니하였다고 진술하였으며, 청문자가 광주광역시 ○○청 소속직원이 1997년 1월에 작성한 현장확인 출장보고서에 이 건 토지의 매수자(송○○)가 토지의 이용목적을 도로로 이용하고자 한 것으로 되어 있으므로 도로라고 볼 수 있는지의 여부를 묻자 청구인은 토지의 이용목적에 대해서는 판단할 근거가 없으며 이는 평가시 고려할 사항이 아니라고 판단된다고 진술한 것으로 되어 있다. (아) 광주지방검찰청의 2000. 6. 14.자 사건기록(2000년 형제22189호)의 이유서에 의하면, 이 건 토지는 자발적으로 다수의 통행에 제공한 것이 아니고 도시계획시설결정에 의하여 비자발적으로 도로로 편입된 것으로서 헌법 제23조 정당보상의 원칙에 따라 다른 토지와 같이 100퍼센트 보상을 해주는 것은 정당한 감정이었다는 이유로 범죄혐의 없음으로 결정한 것으로 되어 있다. (자) 광주광역시 ○○청장의 손해배상청구에 대한 광주지방법원의 2001. 5. 25. 조정기일 겸 조정에 갈음하는 결정조서(2000가합4663)에 의하면, 원고는 광주광역시 ○○청장으로, 피고는 △△감정평가법인과 ○○감정평가법인으로 되어 있고, 결정사항은 피고들은 연대하여 원고에게 2001. 9. 30.까지 5,000만원을 지급하고 소송비용 및 조정비용은 각자 부담으로 한다고 되어 있으며, 결정이유는 원고 직원이 이 사건 불법행위에 주도적으로 참여하여 형사처벌을 받은 점, 원고의 구상권 행사의 가능성, 피고 직원들의 기여 정도 등 제반사항을 면밀히 검토하여 결정하였다고 되어 있다. (차) 토지대장에 의하면, 이 건 토지는 당초 지목이 “전”이었으나 1980. 3. 24. “도로”로 지목변경이 되었고, 1980. 7. 19. (주)○○주택으로 소유권이전이 되었으며, 1993. 8. 6. 695-12번지에서 695-34번지(481㎡)가 분할되었으며, 1997. 1. 18. 위 송○○으로 소유권이전이 되었으며, 1998. 2. 2. 다시 695-36번지(772㎡)가 분할된 것으로 되어 있다. (카) 피청구인은 2002. 1. 22. 청구인이 이 건 토지에 대한 감정평가를 함에 있어 현실이용상황이 사실상 도로이고, 사실상 도로에 대하여는 인근토지에 대한 평가금액의 3분의 1 이내로 평가하여야 함에도 인근토지의 가격보다 높은 수준으로 평가하였으며, 이는 지가공시및토지등의평가에관한법률 제27조제1항의 규정에 의한 신의와 성실로써 공정한 평가를 할 의무에 위반하였다는 이유로 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조 및 동법시행령 제2조의10의 규정에 의하면, 토지등의 취득에 있어서 보상액의 평가는 가격시점에 있어서 일반적인 이용방법의 객관적 상황을 기준으로 하여야 하고, 토지등의 소유자가 갖는 주관적 가치나 그 토지등을 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 것은 고려하지 아니하며, 지적공부상의 지목에 불구하고 현실적인 이용상황에 따라 감정평가업자 2인 이상이 평가하도록 되어 있고, 동법시행규칙 제6조의2제1항의 규정에 의하면 사도법에 의한 사도의 부지는 인근토지에 대한 평가금액의 5분의 1 이내로 평가하고, 사도외의 도로의 부지는 3분의 1 이내로 평가하도록 되어 있으며, 사도 이외의 도로에 관한 위 규정의 취지는 사실상 불특정 다수인의 통행에 제공되고 있는 토지이기만 하면 그 모두를 인근 토지의 3분의 1 이내로 평가한다는 것이 아니라 그 도로의 개설 경위, 목적, 주위 환경, 인접 토지의 획지면적, 소유관계, 이용상태 등의 제반 사정에 비추어 당해 토지 소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 공중의 통행에 제공하는 등 인근 토지에 비하여 낮은 가격으로 보상하여 주어도 될 만한 객관적인 사유가 인정되는 경우에만 인근 토지의 3분의 1 이내에서 평가하고 그러한 사유가 인정되지 아니하는 경우에는 위 규정의 적용에서 제외한다는 것으로 봄이 상당하다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 청구외 이○○는 지목이 “전”으로 되어 있는 전라남도 광주시 서구(현 광주광역시 ○○구) ○○동 695번지에 1976. 6. 15. 도시계획시설(도로)이 결정고시(전라남도고시 제101호)되자 1980. 3. 24. 지적선에 맞추어 공법상 제한을 받는 대상토지 부분을 분할하여 “도로”로, 잔여토지는 여러 필지로 분할하여 “대지”로 지목변경을 하였으며, 이후 (주)○○주택이 도로부지를 포함한 위 토지를 모두 매입하여 1981. 4.경 단독주택들을 건축하면서 도로부지를 제외하고 그 토지 안쪽으로 위 주택들의 담장을 설치함에 따라 위 토지가 주택의 주민들과 인근 주민들의 통행로로 이용되어 오고 있으며, 도로부지는 1997. 1. 18. 위 송○○이 매입하였고, 이 건 토지 1,253㎡에 대하여 1998. 3. 감정평가를 하고 위 송○○에게 보상금을 지급한 후 1998. 4. 4. 광주광역시 ○○로 소유권이전이 되었다. 그렇다면, 그렇다면, 이 건 토지는 토지소유자의 편익을 위하여 자의에 따라 도로로 제공된 토지가 아니고 행정주체가 당해 목적인 도로로 이용하기 위하여 가한 공법상의 제한에 따라 토지소유자가 일반적인 용도로 사용하지 못하고 정당한 보상을 이루어지기만을 기다리는 사이에 자연스럽게 인근 주민들의 통행로로 이용된 것에 불과하다고 할 것이므로 행정주체가 도시계획시설공공용 도로로 이용하기 위하여 위 사유지를 매수함에 있어서는 공법상의 제한으로 인한 이용상태인 도로가 아닌 당초의 용도인 “전”으로 평가하여 보상함이 정당하다고 할 것이므로 청구인이 이 건 토지를 “전”으로 평가하였다는 이유로 한 피청구인의 이 건 처분은 위법․부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2002-01754

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[ 참조조문 ]

공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조

사도법

공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령 제2조

대한민국헌법 제23조

행정절차법 제21조

공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조

지가공시및토지등의평가에관한법률 제27조