국민권익위원회 2002-00488, 2002. 3. 4., 인용

【재결요지】 사 건 02-00488 변상금부과처분취소청구 청 구 인 주식회사 ○○ (대표이사 김 ○ ○) 강원도 ○○시 ○○면 ○○리 233-3 대리인 변호사 박 ○ ○ 피청구인 강원도지사 청구인이 2001. 12. 10. 제기한 심판청구에 대하여 2002년도 제8회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 피청구인이 2001. 9. 27. 및 2001. 11. 23. 청구인에 대하여 한 25억 5,411만 4,360원의 변상금부과처분은 이를 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 강원도 ○○시 ○○면 ○○리 223-3번지 외 94필지 상의 도유지 269,727㎡(이하 “이 건 도유지”이라 한다)를 1996. 1. 1.～ 2000. 12. 31.까지 무단점유하였다는 이유로 피청구인이 2001. 9. 27. 청구인에 대하여 25억 2,604만 5,720원의 변상금부과처분을 하였으나, 피청구인은 위 도유지 무단점유기간 중에는 소멸시효로 인하여 변상금을 부과할 수 없는 기간이 포함되어 있다는 이유로 청구인의 이 건 도유지 무단점유기간을 당초 1996. 1. 1.～ 2000. 12. 31.까지에서 1996. 7. 6.～ 2001. 7. 5.까지로 변경하여 변상금을 25억 5,411만 4,360원으로 결정한 후, 2001. 11. 23. 청구인에게 이 변상금과 당초 부과된 변상금과의 차액인 2,806만 8,640원을 추가로 부과하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인과 피청구인간에 1992년경 체결된 「○○동물원민간자본투자및운영협약」(이하 "협약"이라 한다)에는 청구인이 자신의 부담으로 이 건 도유지 위에 ○○동물원의 편익시설(매점 등)ㆍ유희오락시설(회전목마 등)ㆍ 체육시설(눈썰매장ㆍ야외풀장 등) 및 숙박교양시설(유스호스텔)을 신축하여 위 시설물을 피청구인에게 기부채납한 후, 동 기부채납을 근거로 피청구인으로부터 20년의 범위내에서 위 동물원 내에 있는 모든 시설물을 무상임대키로 되어 있다. 나. 이에 따라, 청구인은 100억 4,900만원을 투자하여 위 동물원의 편익시설 등을 완공한 후 1996. 4. 27. 위 동물원을 개장하여 지금까지 운영해오고 있고, 유스호스텔 건물도 91억 4,900만원을 투자하여 2000. 9. 4. 완공한 후 지금까지 운영해오고 있으며, 청구인이 위 동물원 편익시설 등과 유스호스텔 건물을 신축할 당시에 청구외 ○○시장으로부터 피청구인의 명의로 건축허가를 받아 공사를 완료함에 따라 일반건축물대장에는 피청구인이 위 동물원의 편익시설 등과 유스호스텔 건물의 건축주로되어 있으므로, 피청구인은 청구인의 조력없이 언제든지 위 건물에 대한 소유권을 원시취득할 수 있는 상태에 있고, 별도로 청구인의 기부채납행위가 필요하지 않았다. 다. 그런데 피청구인은 2001. 7. 11. 위 동물원의 편익시설 등과 유스호스텔 건물이 건축 당시부터 일반건축물대장에 건축주가 피청구인의 명의로 되어 있어 청구인의 기부채납행위가 있었다고 볼 수 없고, 따라서 청구인은 자신의 소유물을 피청구인에게 기부채납함이 없이 도유지를 무단으로 점유하고 있으므로 무단점유기간에 대해 변상금을 부과하겠다는 요지의 변상금부과사전통지를 한 후 2001. 9. 27.과 같은 해 11. 23.에 각각 이 건 처분을 하였다. 라. 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당한 점을 살펴보면, 청구인이 자신의 부담으로 위 동물원의 편익시설 등과 유스호스텔 건물을 신축하여 피청구인으로 하여금 위 건축물을 원시취득할 수 있도록 하였으므로 이는 기부채납에 해당되고, 청구인은 협약에 의해 ○○동물원의 시설물 등의 기부채납을 전제로 하여 이 건 도유지를 점유한 것이므로 지방재정법상의 도유지 무단점유행위에 해당되지 않으며, 도유지사용료의 산정기준이 되는 이 건 도유지의 가액은 도유지에 대한 점유권이 있는 자가 자신의 비용과 노력으로 증가시킨 현 상태가 아니고 점유권을 취득할 당시의 현실 이용상태를 상정해 평가해야 됨에도 피청구인은 현재의 가액을 기준으로 변상금을 부과하였고, 청구인이 위 동물원을 개장하여 운영한 지가 5년이 지난 현시점에서 피청구인이 갑자기 무단점유를 이유로 이 건 변상금은 부과한 점 등을 고려할 때, 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 ○○(○○동물원, 유스호스텔 등) 부지로 사용하고 있는 이 건 도유지는 1992. 9. 4. 체결된「○○민자투자및운영협약」에 의해 청구인이 동물원의 편익시설 등과 유스호스텔 건물을 신축한 후 이를 피청구인에게 기부채납하고 일정기간동안 무상사용허가를 득하여 사용하는 조건이었으나 위 시설물은 신축 당시부터 일반건축물대장에 건축주가 피청구인으로 되어 있어 청구인은 자신의 소유물이 아닌 위 건축물을 피청구인에게 기부채납을 할 수 없는 상태이다. 나. 따라서 청구인은 ○○ 부지로 사용 중에 있는 이 건 도유지를 피청구인으로부터 무상사용허가를 득하지도 않은 채 무단점유하고 있는 것이므로 지방재정법 제87조 규정에 의한 변상금부과대상에 해당되어 2001. 7. 5. 변상금부과사전통지를 한 후 동법시행령 제105조제1항의 규정에 의거 2001. 9. 27.과 같은 해 11. 23. 변상금부과처분 등을 하였다. 다. 한편, 청구인은 이 건 변상금의 경우 도유지사용ㆍ수익허가를 받은 자가 자신의 비용과 노력으로 가치를 증대시킨 현 상태가 아닌 허가 당시의 현실 이용상태를 상정해 이를 기준으로 부과되어야 한다고 주장하나, 지방재정법시행령 제92조의 규정에 공유재산인 토지에 대하여 변상금을 부과할 때에는 그 재산을 사용ㆍ수익한 기간의 회계연도별로 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의하여 가장 최근에 공시한 개별공시지가를 사용하여 산출한 사용료를 기준으로 하도록 되어 있고, 이 건 변상금도 위 규정에 따라 이 건 도유지의 가액을 회계연도별 개별공시지가로 결정하여 사용료를 산출한 후 이를 근거로 변상금을 부과하였으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 지방재정법 제71조, 제74조제1항, 제87조제1항 동법시행령 제92조제1항 및 제2항, 제105조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○동물원민간자본투자및운영협약서, 변상금부과사전통지서, 변상금징수결정문, 변상금(추가분)고지및납부독촉문, 건축물대장, 토지대장, 청소년수련시설등록증 등 각 사본의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인의 법인등기부등본에 의하면, 청구인 회사의 상호는 당초 ○○공영 주식회사이었으나 1996. 3. 22.에 주식회사 ○○로 상호가 변경되었다. (나) 당시 청구인 회사의 대표이사이던 청구외 김○○과 피청구인은 1992. 9. 4. ○○보호구역인 강원도 ○○시 ○○면 ○○리 223-3 외 84필지 274,729㎡ 부지에 강원도 ○○동물원을 유치할 목적으로「○○동물원민간자본투자및운영협약」을 체결하여 이를 공증하였는데, 이 협약에는 피청구인이 1993년까지 총 50억원을 투자하여 기본설계ㆍ대체농지조성ㆍ부지정지ㆍ상하수도공사ㆍ도로공사ㆍ건축공사(동물우리)ㆍ전기통신ㆍ조경시설 등을 하고, 청구인은 1994년까지 총 100억 4,900만원을 투자하여 편익시설(매점ㆍ간이휴게소ㆍ토산품점)ㆍ유희오락시설(회전목마 등)ㆍ체육시설(야외풀장ㆍ눈썰매장)ㆍ숙박교양시설(유스호스텔)을 시공하도록 되어 있으며, 협약의 주요 약정사항은 아래와 같다. - 아 래 - 제1조(기본방침)(1)본 ○○동물원사업은 공공투자와 민간자본투자부문으로 연차별사업계획에 의하되 공공부문 투자는 피청구인이, 민간투자부문은 청구인의 부담으로 하고 공공 및 민자투자시설은 동시 시공한다. (2)청구인은 민자투자한 일체의 재산을 피청구인에게 기부채납하고 관계 법령이 정하는 바에 의거 일정기간 무상임대사용한다. 제11조(시설물의 소유권 취득 및 임대차계약서)(1)청구인은 민자투자 시설물 준공후 14일 이내에 피청구인의 준공검사를 받아 피청구인에게 기부채납하고 30일 이내에 피청구인의 명의로 등기를 필하여야 한다. 이때 등기비용은 청구인이 부담한다. (3)청구인은 공공투자시설물과 피청구인에게 기부채납한 민자투자시설물에 대하여 일정기간 무상사용임대차계약을 피청구인과 체결하여야 한다. 제12조(시설물의 무상사용)(1)시설물 기부채납후 무상사용기간은 임대차계약시에 투자사업비를 감안 결정한다. 단 무상사용기간 산정을 위하여 전문기관에 의뢰할 수 있으며 이때 비용은 청구인이 부담한다. (2)전항 무상사용임대차 기간의 산정은 지방재정법 및 동법시행령 등 관계규정을 적용하여 산정하되 20년을 초과하는 경우에는 그 기간을 20년으로 한다. 제15조(공공시설물 운영관리)(1)피청구인이 투자한 기반시설물 운영관리는 임대차계약에 의거 청구인이 무상사용한다. (2)전 1항의 무상사용은 제12조(시설물의 무상사용)의 기간으로 한다. 제17조(시설물의 관리)청구인은 시설물 사용기간동안 다음 사항을 성실히 이행하여야 한다. (3)시설물의 사용료ㆍ입장료 등을 징수하고자 할 시는 피청구인의 승인을 받은 후 요금표를 게시하고 징수하여야 한다. (다) 청구인 회사의 대표이사인 위 김○○과 피청구인은 1994. 5. 30. 다시 협약을 체결하고 이를 공증하였는데, 위 협약의 내용은 1992. 9. 4. 체결된 협약내용과 동일하고, 다만 피청구인의 투자계획이 당초 1993년까지 50억원에서 1995년까지 77억 3,100만원으로 변경되었고, 청구인의 투자계획도 당초 1994년에서 1995년까지로 연장되면서 투자비용이 100억 4,900만원에서 150억 2,500만원으로 변경되었다. (라) 청구외 ○○시장이 발급한 일반건축물대장 및 토지대장에 의하면, 휴게소ㆍ매점ㆍ동물우리 등 총 50개 동의 ○○동물원 관련 시설물은 1992. 11. 17. 건축허가되어 1996. 9. 20. 준공되었으며 건축주는 피청구인으로 되어 있고, 지하 1층ㆍ지상 3층 규모인 유스호스텔 건물(연면적 5,502㎡)도 2000. 9. 4. 사용승인되어 건축주는 피청구인으로 되어 있으며, 이 건 도유지는 피청구인이 1986. 6. 17.과 같은 해 11. 10.에 청구외 권○○ 등으로부터 소유권을 취득한 것으로 되어 있다. (마) 청구인이 1996. 3. 15. 피청구인에게 발송한 공원시설사용료징수허가신청서에 의하면, 청구인은 협약 제3조제1항 및 제17조제3항에 의거 피청구인에게 ○○동물원 공원시설사용료(입장료ㆍ유희시설 이용료 등)징수허가를 신청하였다. (바) 피청구인이 1996. 4. 26. 청구인에게 발송한 공원시설사용료징수승인내용통보서에 의하면, 피청구인은 협약 제3조제1항 및 제17조제3항의 규정에 의거 청구인에게 ○○동물원의 입장료 및 유희시설이용료(눈썰매장ㆍ수영장ㆍ회전목마 등)징수승인을 하였다. (사) 청구인이 2000. 7. 15. 피청구인에게 발송한 임시사용승인의뢰서에 의하면, 청구인은 협약에 따라 ○○동물원조성공사를 시공하여 1차로 1996. 4. 27. 동물원 부문을 개원 중에 있고, 미완공 시설이던 청소년수련시설인 유스호스텔 건립공사를 완료하였다는 이유로 피청구인에게 위 호텔 임시사용을 신청하였다. (아) 피청구인이 2000. 7. 20. 청구인에게 발송한 청소년수련시설(유스호스텔)임시사용승인통보서에 의하면, 피청구인은 청구인에게 2000. 7. 21.～2000. 8. 30.까지 유스호스텔 임시사용을 승인하였다. (자) 청구외 ○시장이 2000. 8. 10. 청소년기본법 제26조 제4항에 의거 발급한 청소년수련시설등록증에 의하면, 숙박정원 480명 규모의 유스호스텔의 대표자는 피청구인이고, 동 호스텔의 운영책임자는 청구인의 직원인 청구외 박○○로 기재되어 있다. (차) 피청구인이 2000. 10. 4. 과 같은 해 10. 16. 그리고 같은 해 11. 3. 청구인에게 ○○동물원 및 유스호스텔 건물을 협약에 의거 피청구인에게 기부채납할 것을 문서로 독촉하였다. (카) 피청구인이 2001. 7. 5. 청구인에게 발송한 변상금부과사전통지서에 의하면, 청구인이 ○○(동물원ㆍ유스호스텔 등) 부지로 사용 중인 이 건 도유지는 지방재정법의 규정에 의하여 동 부지에 시설하는 물건을 기부채납하는 경우에만 무상사용이 가능하나, 현재 해당 시설은 기부채납 조건이 충족되지 못하고 있으므로 청구인의 이 건 도유지 사용행위는 동법 제87조 및 동법시행령 제105조제1항의 규정에 의한 공유재산 무단사용에 해당되어 변상금(예정액) 30억 4,263만 6,990원을 부과할 예정이니 이에 대해 이견이 있으면 2001. 7. 20.까지 제출하라는 내용이 기재되어 있다. (타) 청구인이 2001. 7. 11. 피청구인에게 발송한 변상금 사전통지에대한의견서에 의하면, ○○동물원의 시설물과 유스호스텔 건물의 건축주가 피청구인으로 되어 있는 상황에서 다시금 피청구인의 명의로 기부채납하는 것은 절차에 맞지 않아 피청구인과 몇 차례 회동을 통하여 해결점을 모색하고 있던 중에 피청구인이 변상금부과사전통지를 한 것은 잘못된 것이므로, 먼저 피청구인이 위 시설의 기부채납 부분부터 해결해야 된다는 내용이 기재되어 있다. (파) 피청구인이 2001. 8. 11. 청구외 행정자치부장관에게 발송한 공유재산의기부채납에관한질의서에 의하면, 청구인이 ○○동물원 및 부속사ㆍ부대시설ㆍ유스호스텔 건물의 건축비용을 전액 부담한 것으로 되어 있다. (하) 피청구인이 2001. 9. 27. 청구인에게 발송한 도유지무단점유에대한변상금징수결정서에 의하면, 1992년에 피청구인과 청구인이 협약을 맺어 이 건 도유지에 시설된 ○○동물원 등은 협약에 의거 청구인이 위 동물원 관련 시설물을 완공한 후 이를 피청구인에게 기부채납하면 위 기부채납을 근거로 하여 20년의 범위 내에서 무상사용허가를 해주는 조건이었으나 건축주가 피청구인으로 되어 있는 위 시설물은 기부채납이 성립될 수 없으므로, 청구인이 1996. 1. 1.부터 2000. 12. 31까지 사전 도유지 무상사용허가를 득하지 않고 이 건 도유지를 사용한 것은 지방재정법 제87조에 의한 무단사용에 해당된다는 이유로 동법시행령 제105조제1항의 규정에 의거 이 건 도유지의 연도별 공시지가를 기준으로 하여 산출된 사용료를 근거로 총 25억 2,604만 5,720원의 변상금부과처분을 하였다. (거) 피청구인이 2001. 11. 23. 청구인에게 발송한 도유지무단점유에대한변상금(추가분)고지및납부독촉공문에 의하면, 피청구인이 2001. 9. 27. 청구인에게 부과한 변상금 중에는 소멸시효로 인하여 변상금을 부과할 수 없는 기간이 포함되어 있다는 이유로 청구인의 이 건 도유지 무단점유기간을 2001. 7. 5.(변상금부과사전통지일)부터 5년간을 역산한 날인 1996. 7. 6.부터 2001. 7. 5.까지로 변경하여 변상금을 다시 산정하였고, 그 결과 변상금 총액이 당초 부과액보다 2,806만 8,640원이 증액된 25억 5,411만 4,360원으로 확정되자 피청구인은 청구인에게 당초(2001. 9. 27.) 부과한 변상금 25억 2,604만 5,720원의 납부독촉과 함께 무단점유기간 변경으로 증액된 변상금 2,806만 8,640원을 추가로 부과하였다. (너) 피청구인의 변상금부과내역에 의하면, 청구인이 무단점유한 이 건 도유지의 총면적은 269,727㎡이고, 시설물별로 청구인의 무단점유기간은 동물원 부지 204,423㎡의 경우 1996. 7. 6.부터 2001. 7. 6.까지이고, 눈썰매장 및 운동관리시설 부지 8,479㎡는 1996. 12. 6.부터 2001. 7. 6.까지이며, 추가로 설치된 눈썰매장 부지 2,700㎡는 1998. 1. 16.부터 2001. 7. 6.까지이고, 청수년수련장인 유스호스텔 부지 54,125㎡는 2000. 7. 21.부터 2001. 7. 6.까지이다. (2) 피청구인과 청구인이 체결한「○○동물원민간자본투자및운영협약」제2조에 의하면, 이 건 ○○동물원사업은 공공투자와 민간자본투자부문으로 연차별사업계획에 의하되 공공부문 투자는 피청구인이, 민간투자부문은 청구인의 부담으로 시공하며, 청구인은 민간투자한 일체의 재산을 피청구인에게 기부채납하고 관계 법령이 정하는 바에 의거 일정기간 무상임대 사용하도록 되어 있으며, 같은 협약 제11조제1항에 의하면, 청구인은 민자투자 시설물 준공 후 14일 이내에 피청구인의 준공검사를 받아 피청구인에게 기부채납하고 30일 이내에 피청구인의 명의로 등기를 필하도록 되어 있고, 같은 협약 제11조제2항에 의하면, 청구인은 공공투자시설물과 피청구인에게 기부채납한 민자투자시설물에 대하여 일정기간 무상사용임대차계약을 피청구인과 체결하도록 되어 있고, 같은 협약 제17조제3항에 의하면, 청구인이 공공투자시설물 등의 사용료ㆍ입장료 등을 징수하고자 할 시는 피청구인의 승인을 받은 후 요금표를 게시하고 징수하도록 되어 있다. 살피건대, 피청구인은, 청구인이 위 협약에 의거 이 건 도유지의 지상물인 ○○동물원의 편익시설 등과 유스호스텔 건물을 건축한 후 이 건 도유지를 무상으로 사용하고 있었으나 기부채납의 대상물인 위 시설물은 건축할 당시부터 일반건축물대장에 건축주가 피청구인으로 되어 있어 청구인은 자신의 소유물이 아닌 위 시설물을 피청구인에게 기부채납을 할 수 없는 상태이므로, 청구인은 아무런 근거없이 지금까지 이 건 도유지를 무단으로 점유한 것이라고 주장하나, 피청구인 스스로가 인정하는 바와 같이 위 시설물은 청구인이 자신의 부담으로 완공한 것이고, 위 시설물은 준공될 당시 일반건축물대장에 피청구인이 건축주로 되어 있어 피청구인은 청구인의 조력없이 언제든지 위 시설물의 소유자로 등기할 수 있는 상태에 있으므로, 실질적으로 청구인이 협약 제2조 및 제11조제1항에 의거 자신이 투자하여 건설한 일체의 재산인 위 시설물을 피청구인에게 기부채납하였다고 볼 수 있으며, 피청구인이 청구인에게 위 ○○동물원을 운영할 수 있도록 동물원입장료 및 유희시설이용료 등의 징수 승인과 위 유스호스텔 임시사용승인을 해준 것 또한 청구인의 기부채납이 있었음을 전제로 하여 이루어진 것으로 추단되는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 위 협약에 의한 의무를 이행하였다 할 것이고 그에 따라 이 건 도유지를 무상사용할 권리를 취득하였다고 할 것이다. 다만, 그 무상사용권의 구체적인 내용은 피청구인과의 계약에 의해 정해진다고 할 것인 바, 피청구인은 청구인이 위 협약상의 의무를 이행함으로써 청구인에게 이 건 도유지에 대한 무상사용권을 설정해줄 의무가 있음에도 불구하고 그러한 의무를 행함이 없이 단지 형식상의 기부채납이 이루어지지 않았다는 이유만으로 청구인의 이건 도유지 사용을 무단점유로 보고 이 건 변상금부과처분을 한 것은 사실관계를 오인한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2002-00488

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[ 참조조문 ]

지방재정법시행령 제92조 제105조

청소년기본법 제26조

지방재정법 제87조

한국방송공사법시행령 제105조

지가공시및토지등의평가에관한법률

한국방송공사법 제87조

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