국민권익위원회 2000-04967, 2000. 10. 9., 기각

【재결요지】 사 건 00-04967 국유재산사용료부과처분취소청구 청 구 인 ○○(사장 직무대리 김○○) 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 215 피청구인 ○○지방해양수산청장 청구인이 2000. 7. 15. 제기한 심판청구에 대하여 2000년도 제35회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 모두 기각한다. 【청구취지】 1. 피청구인이 2000. 4. 12. 청구인에 대하여 한 국유재산사용료부과처분은 이를 취소한다. 2. 피청구인이 2000. 5. 3. 청구인에 대하여 한 국유재산사용료부과처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 ○○LNG인수기지 건설을 위한 공유수면매립공사를 통하여 조성한 매립지 중 인천광역시 ○○구 ○○동 986번지 외 4필지의 토지(도로4필지ㆍ잡종지1필지 이하 “이 건 토지”라 한다)지하에 LNG관로등을 매설한 채로 국가귀속재산으로 분류하여 피청구인에게 준공인가를 신청하여 1997. 10. 28. 준공인가를 받은 후 피청구인이 2000. 4. 12. 청구인이 국유재산인 이 건 토지를 점유하여 사용ㆍ수익하고 있다는 이유로 동 재산의 국가귀속일인 1997. 10. 28.부터 2000. 4. 30.까지의 국유재산사용료(이하 “사용료”라 한다) 3억 6,654만 6,180원을 납입고지하여 청구인이 2000. 4. 26. 이를 납입하였고, 청구인의 신청에 의하여 피청구인이 2000. 5. 3. 동 재산에 대하여 청구인에게 2000. 5. 1. - 2001. 4. 30.기간동안의 사용ㆍ수익을 허가하면서, 사용료 1억 4,605만 8,250원을 납입고지하여 청구인이 2000. 5. 17. 이를 납입하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인이 이 건 토지의 지하에 LNG관로등을 매설하여 사용하고 있다는 이유로 국유재산법 제25조, 같은 법시행령 제26조에 의하여 이 건 처분을 하였으나, 이 건 처분은 아래와 같은 이유로 위법ㆍ부당하다. 나. 청구인은 1990. 4. 제4차 경제장관회의에서 확정된 LNG전국공급사업기본계획에 따라 ○○ 복합화력 및 신도시 열병합발전소의 발전용 연료와 인천광역시를 비롯한 신도시 등 수도권지역 도시가스수요의 급격한 증가에 대비하기 위하여 인천광역시 ○○구 ○○동 ○○면 간석지 약 32만평을 매립하여 LNG인수기지를 건설하는 사업실시계획을 수립하였다. 다. 이에 따라, 청구인은 1994. 11. 29. 서울국토관리청장으로부터 위 간석지에 대한 공유수면매립승인을 받고, 1995. 4. 24. 동 청장으로부터 공유수면매립실시계획인가를 받았는데, 위 청장은 실시계획인가시에 “매립공사 준공과 동시에 매립지 중 도로, 호안, 기타 공용 또는 공공용의 시설로서 필요한 토지를 국가 또는 지방자치단체에 귀속하며, 이의 유지보수는 5년간 피인가자가 부담하여야 한다”는 조건을 부과하였다. 라. 이에 따라 청구인은 1996. 12. 31.까지 공유수면매립공사를 끝내고 1997. 10. 28. 피청구인으로부터 준공인가를 받은 후 1997. 11. 12. 동 매립지 중 육지와 매립공사로 조성된 인수기지를 연결하는 폭 9.6m, 길이 9.6㎞의 2차선 도로인 진입도로 4필지(이하 “이 건 진입도로”라 한다) 등 공공용지 8필지를 국가에 귀속하였는데, 이에 대하여 피청구인은 청구인의 부담으로 유지ㆍ보수할 것과 강우시 매몰될 우려가 있으므로 도로 측구의 기능을 유지할 수 있도록 관리하라는 조건을 추가로 부과한 바 있으며, 청구인은 이에 따라 준공시부터 2000. 6. 30.까지 약 18억 1,970만원을 들여 이 건 도로를 유지ㆍ보수하며 사용하여 왔다. 마. 그런데, 피청구인은 1999. 3.경에 이르러 청구인이 이 건 진입도로를 점유ㆍ사용하는데 대하여 관계법령에 면제근거조항이 없고, 면허조건 등에 면제조항을 정하지 않은 이상 청구인이 사용료를 납부하여야 할 의무가 있다는 이유로 유상사용허가를 받을 것을 통보한 후 이 건 처분을 하였다. 바. 그러나, 이 건 진입도로는 실시계획인가조건에서 보는 바와 같이 청구인이 그 지하에 천연가스배수관등을 매설하여 점유 사용함에 상응하여 그 유지ㆍ보수의무를 부담한 것으로 처음부터 무상사용이 허용되어 있는 것이므로 청구인은 정당한 권원에 의하여 이 건 진입도로를 점유하고 있는 것이다. 사. 피청구인은 청구인이 매립지 중 일부인 이 건 진입도로를 국가에 귀속시켰다고 주장하나, 이 건 진입도로의 국가귀속은 청구인의 의사에 의한 것이라기보다는 공유수면매립법 제29조제3항의 규정에 의한 것이며, 실제로 청구인은 준공인가조건 부여단계에서부터 이 건 진입도로를 비롯한 국가귀속시설에 대하여 국가귀속을 마지못하여 수용하지만, 투자비보전 차원에서 투자비회수기간 동안 무상사용을 허가하여 줄 것을 피청구인에게 간청하였으나 거절당한 바 있다. 위 공유수면매립법 제29조제3항의 규정은 사업시행자가 민간인일 경우 그 투자금을 회수할 수 있도록 매립에 소요되는 사업비에 상당하는 매립지의 소유권을 보장하는 동법 제14조의 규정에 대한 특례규정으로서, 아마도 사업시행자가 국가ㆍ정부투자기관인 경우에는 위와 같은 보상을 할 필요가 없다는 취지로 해석되는 바, 청구인이 이 건 준공인가 당시에는 정부투자기관에서 배제된 상태였는데도 이 건 진입도로의 소유권을 국가에 귀속시킨 것은 헌법상 보장된 과잉금지의 원칙이나 손실보상원칙에 위배될 수 있는 것이므로, 이 건 진입도로의 국가귀속은 일정한 조건을 부가한 기부채납이라고 보아야 할 것이고, 청구인은 기부채납재산에 대하여 무상사용ㆍ수익허가를 받은 것이라고도 볼 수 있다. 아. 실제로, 청구인은 ○○생산기지에서도 1991년경 그 진입도로를 포장하여 ○○시로 귀속시키면서(현재는 국도로 변경) ○○시장으로부터 기부채납에 소요된 비용이 정산될 때까지 도로점용료를 면제받고 있으며, 청구인이 준설하여 국가에 기부채납한 ○○LNG생산기지에서 사용하는 항로에 대하여도 항만법 제17조의 규정에 의하여 무상사용허가를 받아 사용하고 있고, 더 나아가 일정한 항로통행자(LNG수송선)에 대하여 비관리청으로서 사용료를 징수하고 있기도 하다. 자. 또한, 도시계획법 제83조제2항의 규정에 의하면, “행정청이 아닌 시행자가 도시계획사업을 시행하여 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되며, 도시계획사업의 시행으로 인하여 그 기능이 대체되어 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체의 재산은 국유재산법 및 지방재정법 등의 규정에 불구하고, 그가 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 그 시행자에게 이를 무상으로 양도할 수 있다”고 되어 있는 바, 청구인이 시공한 도시계획시설인 이 건 진입도로에 대하여는 소유권을 국가에 귀속시키고 그 설치비용에 상당하는 범위에서는 무상으로 수익할 수 있는 권리가 주어져야 한다고 할 수 있으며, 그렇지 않다면 위에서 언급한 보상 없는 수용에 해당하게 되는 것이다. 실제로, 청구인은 이 건 매립공사와 관련하여 7,109억원의 사업비를 투자하였지만, 동 공사로 취득한 토지의 가액은 1998. 6.현재 1,435억원에 불과하며, 사업과 관련하여 취득한 여타 고정자산을 합산한다 하더라도 사업비에는 미치지 못하는 실정이다. 차. 피청구인은 이 건 진입도로의 유지ㆍ보수의무는 준공인가조건에 의하여 부가된 것이라고 주장하나, 피청구인의 주장대로 이 건 진입도로를 청구인이 관리하고 있는 것이라면, 국유재산법 제21조의2의 규정에 의하여 청구인에게 관리가 위탁된 것으로 보아야 할 것이며, 따라서 청구인이 관리청인 피청구인으로부터 별도로 사용승인을 받아 이 건 진입도로의 일부인 지하공간을 사용ㆍ수익할 수 있지만 피청구인의 거부처분에 의하여 사용승인을 받지 못한 것으로 볼 수도 있고, 이 경우의 사용승인처분은 실질적으로는 기속행위로 보아야 할 것이므로 피청구인의 거부처분은 부당하다고 할 것이다. 카. 더구나, 피청구인은 도로의 유지ㆍ보수의무를 부담한 이상 목적물의 공공성을 훼손하여 다른 용도로 사용할 수 없다고 주장하나, 도로의 경우 도로법의 규정에 의하면, 공익사업을 위한 도로점용의 허가를 거절할 수 없고, 도로의 지하공간을 사용한다고 하여 도로로서의 사용에 아무런 장애를 주는 바도 없으며, 청구인처럼 도로점용료 외에 도로의 유지ㆍ보수까지 부담하는 경우는 없다. 타. 설사, 이 건 진입도로의 무상사용이 인정되지 않는다 하더라도 이 건 진입도로는 도로법상의 준용도로에 해당하므로 도로점용료를 부과하여야 함에도 국유재산법 소정의 국유재산사용료를 부과한 이 건 처분은 위법ㆍ부당함을 면치 못한다. 파. 피청구인은 이 건 진입도로의 관리청이 피청구인이므로 이 건 진입도로가 국유재산이라는 요지의 주장을 하나, 관리청은 행정기관 내부의 권한 분장에 관한 사항에 지나지 않고, 정작 중요한 것은 관리대상재산의 준거법과 절차에 따라 국유재산인지 도로인지의 여부가 정해져야 하는 것이다. 국유재산법은 국유재산의 관리 및 처분에 관한 일반법으로서, 동법 제2조의 규정에 의하면, 특별법이 있는 경우에는 그에 따르도록 하고 있으므로 국유재산이 동시에 도로라면, 결국 특별법인 도로법의 적용을 받아야 하는 것이다. 하. 도로법 제10조 및 동법시행령 제10조의2의 규정에 의하면, 도시계획법에 의한 도시계획사업으로 설치된 도로에 대하여는 이를 도로법에 의한 도로와 마찬가지로 다루도록 되어 있고, 도시계획법령에 의하면, 도시계획사업은 도시계획의 수립ㆍ도시계획의 입안 및 결정ㆍ도시계획에 관한 지적고시를 거쳐 예정지가 확정된 다음 행정청 또는 행정청이 아닌 자가 실시계획인가 및 고시ㆍ준공검사 및 공사완료공고를 거치게 되어 있으며, 구○○법(1993. 3. 6. 법률 제4541호로 개정되기 전의 것) 제16조의3의 규정에 의하면, 청구인이 동력자원부장관으로부터 사업실시계획승인을 받으면, 도시계획법에 의한 도시계획구역안에서의 행위허가, 도시계획사업시행자의 지정, 실시계획의 인가 및 공동구의 점용ㆍ사용허가 또는 승인을 받은 것으로 의제되는 바, 청구인은 이 건 매립공사에 대하여 동력자원부장관으로부터 실시계획승인을 받은 바 있고, 인천광역시장(당시 인천직할시장)은 1993. 3. 26. 이 건 진입도로에 대하여 도시계획시설결정및지적고시를 한 바 있으므로 이 건 진입도로는 도시계획법에 의한 도시계획사업으로 설치된 도로에 해당하고, 따라서 이 건 진입도로의 점용에 대하여는 도로법 소정의 도로점용료를 부과하여야 하는 것이지 국유재산법 소정의 국유재산사용료를 부과하여야 하는 것은 아니다. 거. 따라서, 이 건 처분은 어느 모로 보나 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 건 진입도로에 대하여 청구인에게 부과된 유지ㆍ보수의무가 청구인에 대하여 무상사용을 허용한 권원이고, 이 건 진입도로의 소유권을 국가에 귀속시킨 것은 일정한 조건을 부가한 기부채납이라고 주장하나, 청구인이 매립공사 준공인가신청시 조성된 부지중 청구인이 취득할 재산과 공공용으로 제공될 재산을 청구인 스스로 작성하였으며, 동 부지에 있는 다수의 도로중 이 건 진입도로만이 국가에 귀속된 점을 보더라도 이 건 진입도로가 공유수면매립실시계획인가조건에 따라서 당연히 국가에 귀속된 것은 아니며, 이 건 도로는 국가귀속시부터 공물로서, 매립지소유자인 청구인의 부담으로 유지ㆍ보수하도록 한 것은 어디까지나 당해 공물의 용도대로 유지ㆍ보수하여야 한다는 의무를 부과한 것이지 목적물의 공공성을 훼손하여 다른 용도로 사용할 수 있도록 한 것이 아니고, 청구인은 이 건 준공인가시까지 이 건 진입도로의 지하에 천연가스배관 등을 매설하여 무상사용하겠다는 의사표시를 한 사실이 없다. 또한, 국유재산법 소정의 기부채납재산은 당초 기부하고자 하는 자에게 소유권이 있던 재산을 국가에 채납하는 것을 말하는데, 이 건 진입도로는 공유수면매립법에 의하여 국가가 원시취득한 재산이므로 이 건 진입도로는 기부채납재산이 아니다. 나. 또한, 청구인은 이 건 진입도로에 대하여 도시계획법 제83조제2항 및 헌법 제23조제3항의 규정을 들어 무상사용권리가 주어져야 한다고 주장하나, 청구인의 주장대로 동 조항을 적용한다 하더라도 동 조항으로 인하여 청구인은 피청구인으로부터 이 건 진입도로를 무상으로 양여받을 수 있는 권원을 부여받을 수는 있지만, 무상으로 수익할 수 있는 권리가 부여되는 것은 아니며, 무상사용권이 부여되지 않는 국가귀속이 헌법에 위배된 것이라면, 준공인가의 취소를 청구하거나 무효를 주장함은 몰라도 전혀 규율하는 바가 다른 도시계획법을 들어 무상사용권을 주장하는 것은 이유없는 것이다. 다. 더구나, 청구인은 이 건 공사의 투자비 7,019억원에 비하여 청구인이 소유권을 취득한 매립지의 가액이 1,435억원에 불과하다고 주장하나, 위 투자비는 청구인의 ○○LNG생산기지 운영에 필요한 시설까지도 포함된 금액으로서 이 건 진입도로와 같이 토지의 조성에 투자된 비용은 그 일부분에 지나지 않는다. 라. 청구인은 이 건 진입도로에 대하여 피청구인이 피인가자인 청구인에게 유지ㆍ보수의무를 부과하였으므로 국유재산법 소정의 관리위탁을 한 것으로 보아야 한다고 주장하나, 피청구인은 국유재산인 이 건 진입도로에 대하여 청구인에게 관리를 위탁한 사실이 없고, 설사 관리위탁된 재산이라 하더라도 청구인은 동 재산에 대하여 피청구인으로부터 사용승인을 받은 사실이 없으므로 청구인의 위 주장 또한 이유없는 것이다. 마. 따라서, 청구인이 국유재산인 이 건 진입도로를 무상으로 사용하기 위해서는 관계법령에서 무상사용을 허용하는 규정을 두고 있거나, 청구인의 청원에 대하여 허가권자가 승인 또는 동의하는 의사표시가 있어야 하는 것인데도, 그러한 규정이나 의사표시가 없었으며, 청구인에 대한 유지보수의무가 이 건 진입도로의 지하에 천연가스배관 등을 매설하여 점유ㆍ사용할 수 있는 수익권까지 부여한 것이라면, 구태여 이 건 진입도로를 국유로 할 이유가 없다고 할 것이다. 더구나, 청구인은 이 건 진입도로의 무상사용이 허용되었다고 하면서도 1999. 2. 8.자로 청구인에게 도로점용료 면제요청을 하였는 바, 이는 정당한 권원에 의하여 사용하고 있는 것이 아님을 자인하고 있는 것이라고 할 것이다. 바. 또한, 청구인은 구○○법(1993. 3. 6. 법률 제4541호로 개정되기 전의 것) 제16조제3항의 규정에 의하여 동력자원부장관의 ○○LNG인수기지건설사업실시계획승인에 따라 설치된 이 건 진입도로는 동 조항의 규정에 따라 도시계획법 제4조ㆍ제25조ㆍ제84조로 정한 사항을 이행한 것으로 의제되므로, 이 건 진입도로는 도시계획사업에 의하여 설치된 도로에 해당하고, 따라서 도로법 소정의 도로점용료가 부과되어야 한다고 주장하나, 동력자원부장관의 실시계획승인에 따라 도시계획법이 정한 절차를 이행한 것으로 의제하는 것은 공유수면매립법에 의거 공유수면을 매립함에 있어 도시계획법에 의거 수행하여야 할 절차를 동력자원부장관의 실시계획승인으로 가름한 것일 뿐으로, 이 건 진입도로는 공유수면매립법에 의한 매립사업의 시행으로 설치된 도로이고, 이러한 사실은 도로법의 규정에 의하면 도시계획사업으로 설치된 도로의 관리청은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 된다고 되어 있음에도 이 건 진입도로의 관리청은 해양수산부장관인 사실에 비추어 볼 때, 더욱 그러하다. 사. 이상과 같이 피청구인의 이 건 처분에는 법령을 잘못 해석하였다거나 잘못 적용한 점이 없으므로 청구인의 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 아. 참고로, 피청구인은 이 건 처분을 하면서 국유재산법상 지하매설관로에 대한 규정이 없다는 사실과 청구인의 부담을 경감해 주기 위하여 도로법령에 의한 지하매설관로에 대한 점용면적 산출공식까지 준용하여 사용료를 산출하였고, 산출내역에 대하여 청구인의 의견까지 물은 후 청구인의 이의신청까지도 수용하여 사용료를 산정ㆍ부과하였는데도, 청구인은 이 건 진입도로가 도시계획법에 의한 도시계획사업으로 설치된 도로이므로 도로법이 적용되어야 한다고 주장하는 것은 신의칙에 반하는 처사라고 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 국유재산법 제24조 내지 제26조, 및 동법시행령 제24조 및 제26조 도로법 제10조, 제11조, 제22조, 제40조, 제43조 및 동법시행령 제10조의2, 제26조의5 구 공유수면매립법(1999. 2. 8. 법률 제5911호로 개정되어 1999. 8. 9. 시행되기 전의 것) 제12조, 제14조, 제29조 및 동법시행령 제8조의2, 제20조, 제21조 구○○법(1993. 3. 6. 법률 제4541호로 개정되기 전의 것) 제16조의3 구 도시계획법(1999. 2. 8. 법률 제5898호로 개정되기 전의 것) 제4조, 제16조, 제24조, 제25조, 제83조, 제84조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 ○○LNG인수기지건설사업실시계획승인고시, ○○도시계획시설결정및지적고시(인천직할시고시 제1993-29호), 공유수면매립면허신청서 및 승인서, 공유수면매립사업실시계획인가서, 준공인가서, 국유재산사용ㆍ수익허가신청서 및 허가서, 국유재산(토지)대장, 도로점용료면제요청문, 질의문 및 회신문, 도로점용료부과유예요청 및 회신문, 이의신청, 납입고지문 및 영수증서, 사용ㆍ수익허가서 및 납입고지서, 청열대로유지보수비용, 행정심판재결서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 1992. 3. 30. 동력자원부장관에게 ○○LNG인수기지건설사업실시계획[매립면적 : 1.060㎢(부지 0.990㎢, 진입도로 0.070㎢)]승인신청을 한 데 대하여 동력자원부장관은 1992. 4. 13. 관계부처 협의시 제시된 의견을 충실히 이행하라는 내용을 포함하여 승인하고, 같은 달 17. 동력자원부고시 1992-20호로 이를 관보에 고시하였다. (나) 위 실시계획에 첨부된 “관계부처협의사항 및 조치계획”에 의하면, 건설부와 인천직할시의 협의의견 및 청구인의 조치계획은 다음과 같다.

(다) 건설부장관이 인천직할시장의 신청에 의하여 인천직할시와 경기도 ○○군 일부지역의 지정항만구역 45.20㎢를 추가로 도시계획구역으로 편입하고 1992. 3. 21. 건설부고시 1992-109호로 고시함에 따라 이 건 진입도로가 설치된 공유수면을 포함한 주변 공유수면은 도시계획구역으로 되었다. (라) 인천직할시장은 1993. 3. 25. 인천직할시고시 제1993-29호로 ○○도시계획시설[도로, 가스공급설비(LNG인수기지) 외 5종] 결정(변경) 및 지적고시를 하였으며, 동 고시에 의하면, 시점이 인천직할시 ○○구 ○○동 2-5번지이고, 종점이 ○○LNG인수기지인 폭원 10m, 연장 8,729m의 도로를 신설하는 것으로 되어 있으며, 비고란에는 “LNG인수기지 건설에 따른 진입도로 신설”이라고 되어 있다. (마) 청구인이 1994. 11. 28. 청구외 서울지방국토관리청장에게 ○○LNG인수기지사업을 위하여 인천광역시 ○○구 ○○ 전면 간석지 106만 8,557.3㎡의 공유수면매립면허를 신청하였으며, 동 신청서에는 “본 매립공사는 사업실시계획 승인시○○법에 의하여 공유수면매립법에 의한 매립승인 및 실시계획인가가 의제처리된 조건에 따라서 추진되었음을 감안해 주시고…”라고 되어 있다. (바) 서울지방국토관리청장은 1994. 11. 29. 청구인에게 매립승인을 하였으며, 승인조건에는 다음의 내용이 포함되어 있다. o 국공유지귀속 및 유지보수와 관리등 본 매립공사 준공과 동시에 도로ㆍ호안 기타 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요한 매립지는 공유수면매립법 제29조 및 같은 법 시행령 제34조제3항에 따라 국가 또는 지방자치단체에 귀속하며, 이의 유지관리ㆍ보수는 피승인자 부담으로 하여야 함 (사) 청구인이 1995. 4. 11. 서울지방국토관리청장에게 실시계획인가신청을 하여 1995. 4. 24. 실시계획인가를 받았으며, 그 인가조건에는 다음의 내용이 포함되어 있다. o 매립공사 준공과 동시에 매립지 중 도로, 호안, 안벽, 기타 공용 또는 공공의 용 시설로서 필요한 토지를 국가 또는 지방자치단체에 귀속하며, 이의 유지보수는 5년간 피인가자가 부담하여야 함 (아) 청구인이 1997. 10. 2. 피청구인에게, 위 공유수면매립사업의 준공인가시 호안 및 진입도로의 기 매설된 시설물(천연가스배관 ø762㎜ 2열, 154㎸전력관, 상수도관, 통신관등)에 대한 도로점용료가 면제될 수 있도록 조건으로 부여하여 달라고 요청하였다. (자) 청구인이 1997. 10. 13. 청구인은 사기업이 아닌 국영기업체로서 국민의 복지 및 공공복리 향상을 위하여 애쓰는 공공법인이므로 투자비 보존차원에서 일정기간 도로점용료를 면제받는 것이 타당하며, “청구인이 인천광역시에 귀속한 호안 및 진입도로는 청구인 전용시설로써 준공일로부터 10년간 무상사용 할 것을 승인하며, 이 기한은 연장할 수 없다”는 특약조건을 준공인가조건에 설정하여 달라고 요청하였다. (차) 청구인이 1997. 10. 28. 피청구인으로부터 공유수면매립공사준공인가를 받았으며, 준공인가조건에 의하면, 준공면적 54필지 중 국가가 소유권을 취득하는 공공용지는 인천광역시 ○○구 ○○동 소재 8필지(도로 4필지, 잡종지 3필지, 대지 1필지)이고, 청구인이 소유권을 취득하는 사유지는 46필지(도로 26필지, 잡종지 19필지, 대지 2필지, 공원1필지)이며, “국가귀속 공공용 토지인 도로 및 호안에 대하여는 피인가자 부담으로 유지ㆍ보수하여야 하며, 도로 측구는 강우시 매몰될 우려가 있으므로 측구의 기능을 유지할 수 있도록 관리하여야 함”이라고 되어 있다. (카) 청구인이 1998. 1. 30. 피청구인에게 국가에 귀속된 4필지의 도로에 대하여 천연가스공급을 용도로 하여 국유재산사용수익허가신청을 하면서, 국유재산법 제26조에 의거 도로점용료를 면제받고자 한다고 신청하자, 피청구인이 1998. 2. 23. 사용목적을 진입도로로, 사용기간을 1998. 2. 23. - 1999. 2. 22.로 하고, 사용료는 국유재산법 제26조제3호(행정재산등을 대통령령이 정하는 공공단체가 직접 비영리공익사업용으로 사용하고자 하는 때), 동법시행령 제29조 및 동법시행규칙 제24조제1항제3호의 규정에 의거하여 면제한다는 허가조건을 붙여 사용ㆍ수익을 허가하였다. (타) 청구인이 1999. 2. 8. 피청구인에게 제출한 “도로점용료면제요청”에 의하면, 위 준공인가시 공공용 토지인 호안 및 진입도로를 국가에 귀속시키고 5년 동안 청구인 부담으로 유지ㆍ보수하도록 되어 있는데, 귀속자산인 진입도로에 매설된 시설물(천연가스배관, 전력관, 통신관 등)에 대하여는 무상사용이 바람직하므로 도로점용료를 면제하여 달라고 되어 있다. (파) 피청구인이 청구외 해양수산부장관을 경유하여 재정경제부장관에게 공유수면매립조건에 따라 국가귀속된 공공용 도로 지하에 매설된 LNG가스배관 점용료를 부과할 수 있는지 여부에 대하여 질의하자, 재정경제부장관은 1999. 6. 11. “행정재산등의 사용ㆍ수익을 허가함에 있어 국유재산법 제26조 각호의 1에 해당하는 경우에는 그 사용료를 면제할 수 있도록 되어 있는 바, 국유재산사용료 면제여부는 동 규정에 해당되는지 여부에 따라 처리하시기 바라며,‥”라고 회신하였다. (하) 피청구인이 1999. 6. 30. 청구인에게, 재정경제부장관의 위 회신에 의할 경우 청구인이 제시한 공유수면매립공사실시계획인가 및 준공인가조건은 이 건 도로점용에 대한 사용료 면제근거가 될 수 없으며, 또한 도로법에 의한 사용료감면대상으로 볼 수 있는지 여부에 대하여는 건설교통부의 유권해석에 따라 판단할 예정이므로 현황파악을 위하여 지하매설물 점용현황 등을 제출하라고 통지하였다. (거) 피청구인이 청구외 해양수산부장관을 경유하여 건설교통부장관에게 한 질의에 대한 건설교통부장관의 1999. 7. 1.자 회신문의 주요내용은 다음과 같다. o 질의요지 - 공유수면매립공사에 대한 준공인가시 매립사업자의 필수시설(천연가스관등)이 매설되어 있는 도로를 공공용지로서 국가귀속하면서 매립사업자에게 5년간 유지ㆍ보수하도록 하였다면, 이 때 매립사업자의 지하점용에 대하여는 무상사용이 허용되었다고 볼 수 있는지 여부 o 회신내용 - 도로법에 의한 도로점용료 산정은 동 법령에 의하여 허가하는 경우에 한하여 적용(도시계획도로 및 준용도로는 준용)되므로 이에 해당되지 않은 도로는 동 법령을 적용하여 사용료를 산정할 수 없다고 생각됩니다. - 다만, 국유재산법에 의한 사용허가는 허가 받은 토지의 배타적인 사용수익을 의미하는 것이나, 도로지하에 매설된 관은 도로로서의 기능을 저해하지 않으면서 지상권만을 사용허가 받은 것으로서(도로점용허가도 이와 유사함), 국유재산법에 의한 사용료산정기준이 되는 “재산가액”을 산정함에 있어 “토지전체 가액”을 적용하는 것은 합당하지 않을 수 있으므로, 동 사용허가와 성격이 유사한 도로점용료 산정기준이나 지상권에 관한 판례 등을 참작하여 재산가액을 결정하는 방법으로 국유재산 사용료를 책정할 수 있을 것으로 생각되니, 본 건 검토에 참고하시기 바랍니다. (너) 청구인이 1999. 8. 13. 피청구인에 대하여 해양수산부에 도로점용료 면제가능여부를 질의할 예정이라는 이유로 도로점용료 부과의 유예를 요청하였다. (더) 피청구인이 2000. 3. 22. 청구인에 대하여 청구인의 국유재산사용료면제요청에 대하여는 국유재산법령상 면제의 대상이 될 수 없고, 이 건 진입도로는 도로법의 적용대상도 아니므로 도로법에 의한 도로점용료 면제대상도 아니라고 회신하면서, 1997. 10. 28. - 2000. 4. 30.기간동안의 이 건 토지사용에 대하여 3억 7,540만 1,770원의 사용료를 부과할 예정이며, 2000. 5. 1. 이후에는 국유재산사용ㆍ수익허가를 받은 후에 사용하여야 함을 안내하였다. (러) 국유재산(토지)대장상 이 건 토지는 1998. 1. 8. 소유자를 국(國)으로 하여 등기를 필한 것으로 되어 있으며, 재산의 종별은 행정재산(공공용)으로 표시되어 있다. (머) 청구인이 2000. 3. 28. 피청구인이 산정한 위 사용료부과예정금액이 점용면적의 과대산출로 인하여 885만 5,587원 과다산정되었다는 내용의 이의신청을 하였으며, 피청구인은 동 의견을 수용하여 2000. 4. 12. 청구인에게 위 과다산정금액을 감액한 3억 6,654만 6,183원의 국유재산사용료를 부과하였고, 청구인은 2000. 4. 26. 이를 납입하였다. (버) 청구인이 2000. 4. 28. 이 건 토지에 대하여 유상사용ㆍ수익허가신청을 하자, 피청구인이 2000. 5. 3. 이를 허가하였으며, 허가조건에 의하면, 사용기간은 2000. 5. 1. - 2001. 4. 30.이며, 사용료는 1억 4,605만 8,250원이라고 되어 있고, 피청구인이 같은 날 청구인에게 위 금액을 납입할 것을 청구인에게 통지하자, 청구인이 2000. 5. 17. 그 금액을 납입하였다. (서) 청구인이 제출한 청열대로유지보수비용에 의하면, 공유수면매립공사 준공인가일인 1997. 10. 28.부터 2000. 6. 30.까지 총 18억 1,970만원의 유지비용이 소요되었으며, 향후 연간 3억 7,320만원이 소요될 것이라고 되어 있다. (어) 청구인이 해운항만청장으로부터 비관리청항만공사허가를 얻어 설치한 후 국가에 귀속된 인천광역시 ○○구 ○○동 소재 ○○LNG인수전용항만시설인 국가귀속항만시설에 대하여 조속한 투자비 회수를 목적으로 이를 사용하는 타인에게 사용료를 징수하고자 1999. 11. 4. 피청구인에 대하여 국가귀속항만시설타인사용료징수신고를 하였으나, 피청구인이 1999. 12. 2. 청구인이 사용료를 징수하려는 대상시설은 수역시설로서 불특정 다수인이 항시 사용하는 공공시설이라는 이유로 이를 반려하자, 행정심판을 제기하였으며, 국무총리행정심판위원회는 이에 대하여 청구인은 피청구인에게 청구인이 설치하여 국가에 귀속된 동 시설을 무상으로 사용하겠다는 국가귀속항만시설무상사용신고 및 국가귀속항만시설무상사용내용변경신고를 하였으므로 동 시설을 무상으로 사용하는 자로서 동 시설을 타인에게 사용하게 하고 그로부터 사용료를 징수할 수 있다는 이유로 청구인의 청구를 인용하는 의결을 하였으며, 해양수산부장관은 그 의결에 따라 2000. 6. 9. 위 반려처분을 취소하는 재결을 하여 청구인에게 송부하였다. (2) 먼저, 청구인은 이 건 진입도로가 도시계획법에 의한 도시계획사업에 의하여 설치된 도로로서 그 도로의 점유에 대하여는 도로법 소정의 도로점용료를 부과할 수는 있어도 국유재산법 소정의 국유재산사용료를 부과할 수 없다고 주장하므로 이에 대하여 살피건대, 도로법 제10조ㆍ제40조ㆍ제43조 및 동법시행령 제10조의2의 규정에 의하면, 도시계획법에 의한 도시계획사업으로 설치된 도로에 대하여는 그 도로의 소재지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 당해 도로의 관리청이 되며, 일반도로와 마찬가지로, 당해 도로관리청이 점용을 허가한 경우에는 당해 도로관리청이 도로점용료를 부과하도록 되어 있고, 구○○법(1993. 3. 6. 법률 제4541호로 개정되기 전의 것) 제16조의2제1항 및 제16조의3의 규정에 의하면, 공사는 천연가스의 인수ㆍ저장ㆍ생산ㆍ공급설비 및 그 부대시설을 설치하는 공사를 하고자 할 때에는 사업구역, 사업시행기간 기타 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 사업의 실시계획을 수립하여 동력자원부장관의 승인을 얻어야 하며, 실시계획의 승인을 얻은 때에는 도시계획법 제4조의 규정에 의한 도시계획구역안에서의 행위허가, 동법 제24조의 규정에 의한 도시계획사업시행의 허가, 동법 제25조의 규정에 의한 실시계획의 인가 및 동법 제84조의 규정에 의한 공동구의 점용ㆍ사용허가 또는 승인을 받은 것으로 본다고 되어 있는 바, 도시계획법에 의한 도시계획사업으로 설치된 도로라 함은 도시계획법에 의한 제반절차에 따라 도시계획사업을 시행한 결과로 설치된 도로를 의미하는 것이고, 구○○법 제16조의3의 규정은 도시계획법이 적용되는 도시계획구역안에서 청구인이 천연가스의 인수ㆍ저장ㆍ생산ㆍ공급설비 및 그 부대시설을 설치하는 사업의 실시계획에 대하여 동력자원부장관으로부터 승인 받은 경우에는 그 사업에 대하여 도시계획법 소정의 필요적 절차인 행위허가, 도시계획사업시행의 허가, 실시계획인가 등의 절차를 면한다는 의미에 불과하고, 그 실시계획승인으로써 그 사업이 도시계획사업이 되는 것은 아니라고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 이 건 진입도로와 ○○LNG인수기지가 설치된 공유수면에 대하여는 건설부장관의 도시계획구역결정으로 도시계획구역으로 된 상태에서 매립공사가 실시된 것으로서, 이 건 진입도로는 도시계획법에 의한 도시계획사업으로 설치된 도로가 아니라고 할 것이고, 이는 그 도로의 관할 지방자치단체장인 인천광역시장 또는 인천광역시 ○○구청장이 도로법 소정의 도로관리대장에 동 도로를 기재하고 있지 않은 사실 및 따로 도로로서 관리하고 있지 않은 사실에서도 추단할 수 있는 것이고, 달리 이 건 진입도로가 도로법 제11조 소정의 고속국도ㆍ일반국도ㆍ특별시도ㆍ광역시도ㆍ지방도ㆍ시도ㆍ군도ㆍ구도에 해당하는 것도 아니므로, 이 건 토지에 대하여 도로점용료를 부과하여야 한다는 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 다음으로 청구인은 국유재산인 이 건 토지에 대하여 준공인가조건에 의하여 청구인이 5년간의 유지ㆍ보수의무를 부담하고 있는 것에 상응하는 무상사용권한을 가지고 있다고 주장하므로 이에 대하여 살피건대, 피청구인이, 준공인가시 국가에 귀속된 이 건 토지의 유지ㆍ보수를 매립권자인 청구인이 5년간 부담하도록 한 것은, 하자보수를 보증하기 위하여 공공시설에 대한 준공인가일로부터 1년이상 5년이하의 기간을 하자담보책임기간으로 정하여 준공인가시 조건으로 붙이도록 한 공유수면매립에관한사무처리규정(1992. 12. 29. 해운항만청훈령 제388호로 개정된 것) 제4조의4제1호의 규정에 따라 붙인 조건에 불과하므로, 그러한 조건을 부담하도록 하였다고 하여 매립권자가 그에 상응하는 무상사용권한을 부여받은 것은 아니라고 할 것이며, 피청구인이 이 건 공유수면매립사업절차의 어디에서도 청구인에게 이 건 토지를 무상사용하도록 권한을 부여한 흔적을 찾아볼 수 없으므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 또한, 청구인은 이 건 진입도로가 기부채납재산인 점과 이 건 도로를 관리위탁받은 점 및 도시계획법 제83조의 규정상 청구인이 무상사용권한을 가지고 있다고 주장하나, 국유재산법 제9조의 규정에 의하면, 기부채납재산은 소유권자가 국가에 이를 기부하여 국가가 채납하는 재산을 말하는 것인데, 이 건 진입도로에 대하여는 청구인이 이의 소유권을 취득한 바가 없으므로 이 건 진입도로는 기부채납재산이 아니고, 청구인의 주장과 달리 피청구인이 청구인에게 이 건 진입도로의 관리를 위탁한 사실도 없을 뿐더러 이 건 진입도로는 도시계획법의 절차에 의하여 설치된 도로도 아니어서 도시계획법을 적용할 수 없는 것이므로, 청구인의 위 주장 또한 이유없다고 할 것이다. 따라서, 청구인이 국유재산인 이 건 토지의 지하를 점유ㆍ사용하고 있다는 이유로 한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2000-04967

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[ 참조조문 ]

국유재산법시행령 제29조

국유재산법 제2조 제9조 제21조 제25조 제26조

국유재산법시행규칙 제24조

도시계획법 제4조 제24조 제25조 제83조 제84조

도로법 제10조 제11조

지방재정법

대한민국헌법 제23조