국민권익위원회 행심2013-347, 2014. 1. 28., 각하

【재결요지】 청구인은 이 사건 토지의 부동산등기부상 기재된 소유자가 아닐 뿐만 아니라「민법」제187조에 따라 등기를 요하지 아니하는 토지를 취득한 자의 경우에 필요한 토지소유를 증명하는 서류를 제시하고 있지도 않고 있으므로, 이 사건 토지소유자로서 지목변경 신청이나 토지대장의 등록사항(지목) 정정을 신청할 권한이 없어 이 사건 토지의 지목변경 의무이행심판청구를 구할 법률상의 이익이 없다 할 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 재결을 구할 법률상 이익이 없는 자가 제기한 것으로 부적법한 심판청구라 할 것이다. 【주문】 청구인의 청구를 각하한다. 【청구취지】 피청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지의 지목변경의무를 이행하라는 재결을 구함. 【이유】 1. 사건개요 가. 청 구 인 : ○○종중 나. 피청구인 : ○○군수 다. 청구내용 청구인은 1999년 ○○군 ○○면 ○○리 540번지(대, 542㎡)에 봉안당(납골당)을 건립하면서, 2000. 2. 24. 봉안당 진입로 및 주차장 목적으로 피청구인으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지(답, 476㎡), 534-2번지(답, 347㎡), 534-8번지(답, 117㎡)에 대한 농지전용허가를 받은 후, 2013. 5. 1. ○○리 534-2번지에 대한 지목을 변경(답 → 주차장)하고, 2013. 12. 31. ○○리 534-8번지에 대한 지목을 변경(답 → 주차장)하였으며, ○○리 ○○번지에 대해서는 지목변경을 피청구인에게 신청하였으나, 2013. 12. 26. 피청구인으로부터 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조(지목변경 신청)에 따라 토지소유자가 지목변경을 신청하여야 하나 청구인은 토지소유자가 아니라는 사유로 반려 받은 후, 이 사건 토지의 지목변경의무이행을 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. ○○종중은 1999년 정부의 장묘문화혁신정책에 부응하여 봉안당(○○군 ○○면 ○○리 540, 대, 542㎡)을 짓고 서부경남에 산재해 있는 시향제례를 모시는 60여기의 묘소를 모두 봉안하고 이곳에서 향제를 모시고 있다. 청구 이유는 피청구인의 지시에 따라 ○○리 ○○ 외 2필지의 농지전용허가(2000. 2. 24.)를 받았으나, 이 중 차명등기 된 ○○리 ○○의 답 476㎡는 다음 이유로 지목변경신청을 하지 못하고 있다. 나. 위 차명등기자 생존 시는 이들의 확인을 받아 종중회장이 위의 농지전용허가신청을 하였으나, 이들이 사망한 지금은 상속인만이 지목변경 신청 권리의무가 있다고 하며, 종중회장의 지목변경 신청을 받아줄 수 없다고 한다. 더구나 사망한 차명등기자의 수많은 직계자손들은 한사람도 종중시향에 참여하지 않고 있는 실정이다. 다. 「개인정보보호법」시행 이후 종중회장은 망자들의 상속인이 누구인지를 알 수 없다. 오직 사실증명을 할 수 있는 행정청만이 이들의 신상을 확인할 수 있을 뿐이다. 그럼에도 불구하고 행정청은 종중토지의 사실증명을 위한 확인의무를 기피하면서 그 책임을 종중에 전가하여 민원처리 불능상태를 만들고 있다. 이로 인하여 심지어 종중총유재산을 차명관리자가 몰래 점유한 토지를 매각처분하는 일이 발각되어 종중토지확인소송이 진행되고 있기도 하다. 라. 「민법」제1008조의3(분묘 등의 승계) 규정에서도 분묘에 속한 1정보 이내의 금양임야와 6백평 이내의 묘토인 농지, 족보와 제구의 소유권은 제사를 주재하는 자가 승계한다고 규정하고 있다. 그런데도 적법한 절차를 거쳐 ‘등기사항전부증명서’에 등재된 종중대표의 지목변경 신청을 거부하는 것은 합리적 민원처리가 아니라고 생각되므로 종중업무에 지장이 없도록 이 사건 토지의 지목을 변경하여 주기 바란다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 토지이동 및 소유권현황 2) 2000. 2. 24. : 농지전용허가증 교부 - 전용토지 : ○○군 ○○면 ○○리 ○○, 534-2, 534-8 3필지 - 전용면적 : 940㎡ - 전용목적 : 공공기타(납골당 진입로 및 주차장) 3) 2013. 12. 26. : 지목변경 신청(○○리 ○○) 반려 - 반려사유 : 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조(지목변경 신청)에 따라 토지소유자가 지목변경을 신청하여야 하나, 청구인은 토지소유자가 아님 4) 2013. 12. 30. : 지목변경 의무이행 행정심판 청구 나. 청구인의 주장에 대한 답변 1) 청구인은 토지소유자가 사망하여 「개인정보보호법」시행 이후 망자들의 상속인 조회를 종중회장이 확인할 수 없고 행정청만이 상속인 신상을 확인할 수 있다고 주장하지만, 「개인정보보호법」은 그 적용대상에 대하여 공공기관(행정청)이라고 하여 특별한 규정 없이 개인의 정보를 수집ㆍ이용하는 것을 허용하고 있는 것은 아니며, 오히려 최근 들어서는 개인정보의 관리업무에 대하여 더욱 규정을 강화하는 정책을 시행하고 있다. 따라서 청구인 주장의 ‘행정청만이 상속인 신상을 확인 할 수 있다’는 주장은 근거 없는 주장이다. 2) 청구인은 이 사건 토지(○○군 ○○면 ○○리 ○○)의 지목변경 신청 행위 주체에 대하여 이 사건 토지의 차명등기자인 망자들의 상속인이 누구인지를 알 수 없는 상태로 「민법」제1008조의3에 의거 제사를 주재하는 자가 그 소유권을 승계한다고 주장하며, 행정청은 종중토지의 사실증명을 위한 확인의무를 기피하면서 민원처리를 불능상태로 만들고 있다고 주장하나 이는 사실과 다르다. 가) 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조와 같은 법 시행령 제67조에 의하면 지목변경 신청 주체에 대하여 ‘토지소유자’라고 규정하고 있으며 ‘토지소유자’란 토지대장상에 소유자로 표시된 자를 의미하는 것으로, 이 사건 토지의 경우 등기부등본과 토지대장에서 보다시피 소유자는 청구외 이종희 외 2인으로 표시되어 있으므로 청구인은 지목변경 신청자격이 없으며, 또한 종중재산의 차명등기와 소유권 승계 문제 등에 대하여는 당사자(종중 및 상속인)간에 정리되어야 할 문제로 이 사건(지목변경 신청)과는 무관하므로 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 또한 어떤 권리가 등기된 때에는 등기된 내용의 권리가 존재하는 것으로 추정되므로 그러한 실체관계가 존재하지 않는다고 주장하거나 또는 실제와 다르다고 주장하는 종중에서 그에 관한 입증책임을 져야 할 것이다(대법원 2003. 2. 28. 선고 2002다46256 판결 등). 다) 따라서 종중에서 실제 소유자라는 것을 입증할 수 없는 상태에서 종중 대표회장이 토지소유자를 대신하여 지목변경 신청할 자격이 없으며, 상속 등 「민법」제187조의 규정에 의거 등기를 요하지 아니하는 토지를 취득한 자는 지적공부 정리를 신청할 수 있지만, 이 경우에는 토지소유자를 증명할 수 있는 서류를 첨부하도록 규정하고 있다. 다. 결론 지목변경 신청은 관련규정에 의거 토지소유자가 신청하여야 하며, 종중재산이라고 하더라도 등기부나 토지대장에 등록된 소유자가 존재하는 이상 종중 대표의 지목변경 신청은 불가하며, 청구인의 지목변경 신청 당시 상속 등의 토지에 대한 지적공부 정리는 토지소유자를 증명하는 서류(상속인 전원 날인)를 첨부하면 신청이 가능함을 안내하였음에도 불구하고 합리적인 민원처리가 아니라는 청구인의 일방적인 주장은 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 4. 관계법령 가.「행정심판법」제2조, 제3조, 제5조, 제13조 나.「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제2조, 제64조, 제67조, 제71조, 제81조, 제84조, 제87조 다.「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제67조, 제82조 라.「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙」제84조, 제93조 마.「지적업무 처리 규정」제71조 5. 인정사실 가. 청구인은 1999년 ○○군 ○○면 ○○리 540번지(대, 542㎡)에 봉안당(납골당)을 건립하면서, 2000. 2. 24. 봉안당 진입로 및 주차장 목적으로 피청구인으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지(답, 476㎡), 534-2번지(답, 347㎡), 534-8번지(답, 117㎡)에 대한 농지전용허가를 받았다. 나. 청구인은 2013. 5. 1. ○○리 534-2번지에 대한 지목을 변경(답 → 주차장)하고, 2013. 12. 31. ○○리 534-8번지에 대한 지목을 변경(답 → 주차장)하였다. 다. 청구인은 ○○리 ○○번지에 대해서도 지목변경을 피청구인에게 신청하였으나, 2013. 12. 26. 피청구인으로부터 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조(지목변경 신청)에 따라 토지소유자가 지목변경을 신청하여야 하나 청구인은 토지소유자가 아니라는 사유로 반려 받았다. 현재 부동산등기부에는 ○○리 ○○번지 토지소유자로 이미 사망한 청구외 ○○○, ◇◇◇, □□□이 각 지분 3분의 1을 공유하고 있는 상태로 기재되어 있다. 라. 청구인은 2013. 12. 30. 이 사건 토지의 지목변경 의무이행 청구를 하였다. 6. 판단 가.「행정심판법」제2조 제1항과 제3조에서는, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있고, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것이라고 규정되어 있다. 나. 이 사건 심판청구가 적법한 심판청구인지에 대하여 살펴보면, 1)「행정심판법」제13조(청구인 적격) 제3항에 의하면 의무이행심판청구는 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 할 것을 명하는 재결을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있는 바, 청구인이 이 사건 의무이행심판을 구할 법률상의 이익이 있는 자에 해당하는지 살펴보면, 2) 청구인은 1999년 ○○군 ○○면 ○○리 540번지(대, 542㎡)에 봉안당(납골당)을 건립하면서, 2000. 2. 24. 봉안당 진입로 및 주차장 목적으로 피청구인으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지(답, 476㎡), 534-2번지(답, 347㎡), 534-8번지(답, 117㎡)에 대한 농지전용허가를 받은 후, 2013. 5월과 12월에 ○○리 534-2번지와 ○○리 534-8번지에 대한 지목을 변경(답 → 주차장)하고, ○○리 ○○번지에 대해서는 피청구인에게 지목변경(답 → 주차장) 할 것을 주장하나, 3)「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제2조 제1호에서는 ‘지적공부’란 토지대장, 임야대장, 공유지연명부, 대지권등록부, 지적도, 임야도 및 경계점좌표등록부 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7호에서는 ‘지목’이란 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제17호에서는 ‘지목변경’이란 지적공부에 등록된 지목을 다른 지목으로 바꾸어 등록하는 것을 말한다고 규정하고, 같은 법 제67조 제1항에서는 지목을 전ㆍ답ㆍ과수원ㆍ주차장 등으로 구분하고 있다. 4) 그리고, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조에서는 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다고 규정하고, 그 위임을 받은 같은 법 시행령 제67조 제1항에서는 같은 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우(제1호), 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우(제2호), 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우(제3호)라고 규정하고 있다. 5) 그런데, 만약 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조 및 같은 법 시행령 제67조 제1항에 따라 지적소관청에 지목변경을 신청할 의무가 있는 토지소유자가 지목변경신청을 하지 아니하는 경우 지적소관청이 반드시 직권으로 그 부지의 토지대장의 지목을 변경하여 기재하여야 하는 것인지 여부에 대하여 살펴보면, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제84조 제1항에서는 토지소유자는 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 지적소관청에 그 정정을 신청할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제2항에서는 지적소관청은 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 직권으로 조사ㆍ측량하여 정정할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임을 받은 같은 법 시행령 제82조 제1항에서는 지적소관청이 같은 법 제84조 제2항에 따라 지적공부의 등록사항에 잘못이 있는지를 직권으로 조사ㆍ측량하여 정정할 수 있는 경우로 같은 법 제84조 제2항에 따른 토지이동정리 결의서의 내용과 다르게 정리된 경우(제1호), 지적도 및 임야도에 등록된 필지가 면적의 증감 없이 경계의 위치만 잘못된 경우(제2호), 1필지가 각각 다른 지적도나 임야도에 등록되어 있는 경우로서 지적공부에 등록된 면적과 측량한 실제면적은 일치하지만 지적도나 임야도에 등록된 경계가 서로 접합되지 않아 지적도나 임야도에 등록된 경계를 지상의 경계에 맞추어 정정하여야 하는 토지가 발견된 경우(제3호), 지적공부의 작성 또는 재작성 당시 잘못 정리된 경우(제4호), 지적측량성과와 다르게 정리된 경우(제5호), 같은 법 제29조 제10항에 따라 지적공부의 등록사항을 정정하여야 하는 경우(제6호), 지적공부의 등록사항이 잘못 입력된 경우(제7호), 「부동산등기법」제90조의3 제2항에 따른 통지가 있는 경우(제8호), 법률 제2801호 지적법개정법률 부칙 제3조에 따른 면적 환산이 잘못된 경우(제9호)를 규정하고 있는바, ‘토지의 지목변경’은 토지소유자의 지목변경 신청사항으로 규정하고 있을 뿐 지적소관청의 직권정정사항으로 규정하고 있지는 아니하므로, 지적소관청이 정책적 검토를 통하여 이 사안과 같은 경우 직권으로 지목을 변경하여 기재하도록 하는 입법적 조치를 하는 것은 별론으로 하고, 현행 법령의 해석상 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조 및 같은 법 시행령 제67조 제1항에 따라 지적소관청에 지목변경을 신청할 의무가 있는 토지소유자가 지목변경신청을 하지 아니하는 경우 지적소관청이 반드시 직권으로 그 부지의 토지대장의 지목을 변경하여 기재하여야 하는 것은 아니라고 할 것이다. 6) 한편, 「지적업무 처리 규정」제71조에서는 상속, 공용징수, 판결, 경매 등 「민법」제187조에 따라 등기를 요하지 아니하는 토지를 취득한 자는 지적공부정리신청을 할 수 있으며, 이 경우 토지소유를 증명하는 서류(① 상속재산 분할 협의서, ② 공용징수증, ③ 법원의 확정판결서 정본 또는 사본, ④ 경매 낙찰증서, ⑤ 그 밖에 소유권을 확인할 수 있는 서류)를 첨부하여야 하고, 상속의 경우에는 상속인 전원이 신청하여야 한다고 규정하고 있다. 7) 그런데 청구인은 이 사건 토지의 부동산등기부상 기재된 소유자가 아닐 뿐만 아니라「민법」제187조에 따라 등기를 요하지 아니하는 토지를 취득한 자의 경우에 필요한 토지소유를 증명하는 서류를 제시하고 있지도 않고 있으므로, 이 사건 토지소유자로서 지목변경 신청이나 토지대장의 등록사항(지목) 정정을 신청할 권한이 없어 이 사건 토지의 지목변경 의무이행심판청구를 구할 법률상의 이익이 없다 할 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 재결을 구할 법률상 이익이 없는 자가 제기한 것으로 부적법한 심판청구라 할 것이다. 다. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 행심2013-347

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[ 참조조문 ]

측량ㆍ수로조사및지적에관한법률시행령 제29조 제67조 제81조 제82조 제84조

개인정보보호법

측량ㆍ수로조사및지적에관한법률 제2조 제67조 제81조 제84조

국토의계획및이용에관한법률

민법 제187조 제1008조

측량ㆍ수로조사및지적에관한법률시행규칙 제84조

[ 참조판례 ]