【재결요지】 보전녹지지역에 단독주택을 건축하기 위한 건축신고 불가처분에 대하여, 이 사건 신청지가 기존의 취락지역과 이격되어 있고 답ㆍ임야로 구성된 보전녹지지역으로서 이 사건 신청지에 사건건축물이 건축될 경우 주변지역의 토지이용 실태와 조화되지 않을 뿐 아니라 주변의 자연경관 및 미관을 해칠 우려가 있다고 판단하였던 것이고 이러한 피청구인의 판단에 근거하였던 이 사건 처분이 재량권의 일탈이나 남용에 해당한다고 보기는 어렵다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 11. 23. 청구인에 대하여 한 건축신고 불가처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2012. 10. 19. 부산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 471번지외 1필지(답, 임야 652㎡, 보전녹지지역, 이하 “이 사건 신청지”라 한다)에 단독주택을 건축하기 위하여 피청구인에게 건축신고서를 제출(이하 “이 사건 신청” 이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 관련부서 협의를 거쳐 2012. 11. 23. 이 사건 신청지는 보전녹지지역 내의 농지 및 임야로서 주변 자연환경 및 생태계와 더불어 보존할 필요성이 있고 건축물이 건축될 경우 인근의 밭, 산지 등 주변지역의 토지이용실태와 부조화가 예상되며 주변의 자연경관 및 미관을 해칠 우려가 있으므로 개발행위 허가기준에 부적합 하다는 이유로 건축신고 불가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
1. 피청구인의 이 사건 처분
청구인은 2012년 7월경 이 사건 신청지의 소유권을 취득하고 동 토지에 지상 1층 연면적 84.76㎡의 규모의 단독주택(이하 ‘사건건축물’이라 한다)을 신축할 목적으로 피청구인에게 개발행위허가를 포함한 건축신고를 하였으나, 피청구인은 2012. 11. 23. 청구인에게 건축신고 불가처분을 하였다.
2. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성
가. 피청구인은 이 사건 신청지가 자연환경ㆍ경관ㆍ산림 및 녹지공간으로서 보전녹지지역으로 지정ㆍ관리되고 있어 주변 자연환경 및 생태계와 더불어 보전할 필요성이 있으며 또한 용소마을 기존 취락지역과 다소 이격하여 있어 건축물이 건축될 경우 인근의 밭, 산지 등 주변지역의 토지이용 실태와 부조화가 예상되며 주변의 자연경관 및 미관을 해칠 우려가 있으므로 개발행위허가 기준에 부적합하다는 것을 이 사건 처분의 사유로 들고 있다.
나. 그러나 청구인이 건축하고자 하는 사건건축물은 대지면적 640㎡에 연면적 84.76㎡의 1층의 소규모 단독주택으로서 주변 자연환경과 미관을 저해하지 않는 최소한의 범위 내에서 적법하게 건축계획을 마련하였다. 청구인이 사건건축물을 건축하고 하는 것은 자연을 훼손해가며 이를 무분별하게 개발하여 상업 목적 등으로 이용하고자 함이 아닌, 자연가까이에서 자연 그 자체를 즐기며 청구인의 건강을 유지하고자 하는 목적 하에 인근 자연을 훼손하지 않는 범위에서 최소한의 편의시설만을 갖춘 소규모 주택으로 건축 설계하였다.
다. 그럼에도 피청구인은 사건토지가 보전녹지지역으로 지정되어 주변 자연환경 및 생태계와 더불어 보존할 필요성이 있어 이 사건 처분을 하였다 하나,「부산광역시 도시계획조례」제30조 제14호 [별표 14]에 의하면 보전녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 중에는 단독주택뿐만 아니라 종교집회장, 의료시설, 유치원ㆍ중학교ㆍ고등학교, 묘지관련시설 및 장례식장까지 규정되어 있는바, 종교시설 및 학교 장례식장과 같은 시설은 다수가 이용함에 따라 하수 등의 오염물질 배출량이 많아져 자연환경 및 생태계 파괴의 여지가 크다고 하겠으나, 오히려 청구인의 사건건축물과 같은 단독주택은 열거된 건축물 중 자연환경 및 생태계 파괴의 여지가 극히 미미하다 할 것이다.
라. 또한, 피청구인은 사건건축물이 인근 지역과의 부조화가 예상되며 주변의 자연경관 및 미관을 해칠 우려가 있어 이 사건 건축물 불가 처분하였다 하나 청구인의 이 사건 건축물은 1층 규모의 소규모 단독주택으로서 고층건물이 아니며, 청구인은 이 사건 토지가 보전녹지지역임에 부지면적의 20% 이상의 조경면적(130.92㎡)을 마련하고, 주변 자연환경과 어울리는 수목을 식재하도록 계획하는 등 이로써 청구인의 이 사건 건축물이 인근 자연경관과 부조화를 이룬다거나 또는 환경을 저해할 우려는 극히 낮다 할 것이다.
마. 이와 같이 청구인의 사건건축물은 관련법령에 의하더라도 보전녹지구역안에서 건축할 수 있는 건축물일 뿐 아니라 그 규모 및 설계계획을 보더라도 자연환경 훼손의 여지가 극히 미미하다 할 것임에도 피청구인은 단순히 자연경관훼손 및 주변환경과의 부조화 등의 이유만으로 이 사건 처분하였으나, 이 사건 처분으로 인하여 피청구인이 달성하고자 하는 자연환경 보존이라는 공익보다는 이 사건 처분으로 인하여 청구인의 재산권 행사를 과도하게 침해하는, 즉 청구인이 침해받는 사익이 더 크다 할 것이므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용한 위법한 처분임이 틀림없다 할 것이며, 이에 이 사건 건축신고 불가 처분은 취소되어야 함이 마땅하다 할 것이다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
1. 이 사건 처분의 경위
청구인은 이 사건 신청지에 단독주택 신축을 위하여 2012. 11. 6. 피청구인에게 건축신고서(「건축법」제11조 제5항에 의거 의제처리 되는 개발행위허가 포함)를 제출하였으나, 이 사건 신청지는 보전녹지지역으로, 용도지역의 지정 목적에 어긋나지 않는 범위 내에서 개발이 되어야 함에도 주변 자연환경 및 생태계와 더불어 보존할 필요성이 높아,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’ 이라 한다)제58조 제1항 제2호 규정에 의한 개발행위허가 기준에 부적합하며, 또한, 용소마을 기존 취락지역과 다소 이격하고 있어, 건축이 될 경우 인근의 밭, 산지 등 주변지역의 토지이용실태와 부조화가 예상되며 주변의 자연경관 및 미관을 해칠 우려가 있으므로 국토계획법시행령 제56조 및 [별표 1의2] 개발행위허가 기준에 부적합하여 이 사건 처분을 하였다.
2. 청구인 주장의 부당성
가. 국토계획법 제58조 제1항에서는 개발행위허가의 신청 내용이 도시ㆍ군관리계획의 내용에 어긋하지 아니하여야 하고, 주변지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획 등 주변환경과 조화를 이룰 경우에 개발행위허가를 하여야 하며, 같은 법 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여야 한다고 규정하고 있다.
나. 또한, 같은 법 시행령 제30조에 따라 도시의 자연환경ㆍ경관ㆍ산림 및 녹지공간을 보전할 필요가 있는 지역을 보존녹지지역으로 지정하며, 같은 법 시행령 제56조 제1항 및 [별표 1의2] 제3호 다목에 따라 보존용도인 보전녹지지역은 개발보다 보전이 필요한 지역으로서 입지타당성 등을 고려하여야 한다고 규정하고 있는바, 사건토지는 용도지역상 보전녹지로서, 입지여건의 경우 용소마을 기존 취락지역과 다소 이격하여 위치하며, 이 사건 신청지의 경계에서 100m 이격하여 2011년 사용승인된 단독주택 1개소 외에는 전ㆍ답 등 농지와 임야로 형성된 미개발지이며,
다. 청구인은 상업 목적이 아닌, 자연가까이에서 자연 그 자체를 즐기며 청구인의 건강을 유지하고자 하는 목적하에 인근 자연을 훼손하지 않는 범위에서 최소한의 편의시설만을 갖춘 소규모 주택으로 건축설계를 하였다고 하나, 농지와 임야로 형성된 지역의 한가운데 나홀로 주택을 건축하고자 하는 것은 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변환경과 입지타당성을 전혀 고려하지 않은 것으로서 개발행위허가 기준에 부합되지 않는다 할 것이다.
라. 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 피청구인이 달성하고자 하는 자연환경 보존이라는 공익보다는 이 사건 처분으로 인하여 청구인의 재산권 행사를 과도하게 침해하는 즉, 청구인이 침해받는 사익이 더 크다 할 것이므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용한 위법한 처분이며, 이에 건축신고 불가 처분은 취소되어야 한다고 주장하나,
마. 국토계획법 제58조(개발행위허가의 기준) 및 같은 법 시행령 제56조 등의 규정내용을 종합하면, 건축물의 건축을 위한 개발행위허가는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분이고, 그 허가기준이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 허가기준에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량이 부여되어 있는 재량행위에 속하는 바,(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181) 피청구인은 사건토지의 현황, 주변토지 이용실태, 인근 자연경관 및 이 사건 토지상 건축에 따른 주변 허가 출현의 파급효과 등을 종합적으로 검토하여「국토계획법」상 개발행위허가 기준에 부적합하여 건축신고 불가 처분한 것이므로 재산권을 침해하였다거나, 재량권의 일탈, 남용이 있었다고 볼 수는 없는 것이다.
3. 결 론
청구인의 건축신고 신청사항이「국토계획법」제58조 제1항,「국토계획법 시행령」제56조 제1항 및 [별표 1의2] 제1호라목과 제3호 다목의 개발행위허가 기준에 부적합하여 건축신고 불가 처분한 것은 적법한 행정처리인 바, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로 당연히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「건축법」제14조
○「건축법 시행령」제11조
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조, 제56조 [별표 1의2]
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 당사자가 제출한 각종 자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2012. 10. 19. 이 사건 신청지에 단독주택을 건축하기 위하여 피청구인에게 건축신고서를 제출 하였다.
(나) 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 2012. 11. 6.부터 2012. 11. 22.까지 피청구인 소속 문화관광과 등 6개 관련부서의 의견을 제출받았다.
(다) 피청구인은 2012. 11. 23. 이 사건 신청지는 ① 보전녹지지역 내의 농지 및 임야로서 ② 주변 자연환경 및 생태계와 더불어 보존할 필요성이 있어「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 제1항 제2호에 의한 개발행위 허가 기준에 부적합 하며, ③ 용소마을 기존 취락지역과 다소 이격하여 있어 건축물이 건축될 경우 인근의 밭, 산지 등 주변지역의 토지이용실태와 부조화가 예상되며 주변의 자연경관 및 미관을 해칠 우려가 있으므로 개발행위 허가기준에 부적합 하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2)「건축법」제14조 및 같은 법 시행령 제11조는 의하면 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물의 경우 구청장에게 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조는 개발행위 허가를 받아야 하는 행위 중의 하나로 건축물의 건축행위를 규정하고 있다.
또,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항은 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.”고 하면서
제4호에서 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”이라고 규정하고 있고,
같은 법 시행령 제56조 [별표 1의 2] 개발행위 허가기준의 제1호 분야별 검토사항 라목(주변지역과의 관계)에서는 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시ㆍ군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것”,
제3호 용도지역별 검토사항 다목(보존용도)에서는 보전녹지역의 경우 “개발보다 보전이 필요한 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호ㆍ조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것”이라고 되어 있다.
(가) 청구인은, 청구인이 건축코자 하는 단독주택은 관련법령에 의하더라도 보전녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물일 뿐 아니라, 그 규모 및 설계계획을 보더라도 자연환경 훼손의 여지가 미미하다 할 수 있음에도, 단순히 자연경관 훼손 및 주변환경과의 부조화 등의 이유만으로 피청구인이 이 사건 처분을 하는 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다고 주장하나,
(나) 청구인이 건축코자 하는 단독주택의 규모가 비록 연면적 100제곱미터 이하의 소규모라고 하더라도 사건건축물을 건축하기 위해서는 관계법령에 의하여 개발행위 허가를 받아야 하는 것은 당연하다 할 것이고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조에는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 수목의 상태 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정되어 있으며, 개발행위허가 신청 내용이 개발행위 허가기준에 해당하는지, 즉 주변환경이나 경관과 조화를 이루는지 여부에 대한 판단은 허가권자의 재량사항이라 할 수 있을 것인바, 피청구인은 이 사건 신청지가 기존의 취락지역과 이격되어 있고 답ㆍ임야로 구성된 보전녹지지역으로서 이 사건 신청지에 사건건축물이 건축될 경우 주변지역의 토지이용 실태와 조화되지 않을 뿐 아니라 주변의 자연경관 및 미관을 해칠 우려가 있다고 판단하였던 것이고 이러한 피청구인의 판단에 근거하였던 이 사건 처분이 재량권의 일탈이나 남용에 해당한다고 보기는 어렵다고 여겨진다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
