【재결요지】 토지거래허가구역에 있는 위 토지를 매도하려면 관련법에서 정한 허가기준에 적합하여야 하는바, 이 사건 토지 상의 건물에 불법용도변경과 무단증축 등의 위법사항이 존재한다는 사실이 명백함에도 불구하고, 이 같은 위법사항이 발생한 사건토지의 이용상황을 적법한 상태로 전환하지 않고 피청구인에게 토지거래허가 신청을 한 청구인의 매수신청에 대하여 피청구인이 관련 법령의 규정에 근거하여 한 이 사건 처분에 달리 위법ㆍ부당함이 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 8. 1. 청구인에 대하여 한 토지거래계약불허가처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2001. 4. 13. 부산광역시 ○○구○○○동 1729-1(이하 “사건토지”라 한다)을 소유권 이전한 소유자로 2012. 7. 17. 사건토지를 매매하기 위하여 피청구인에게 토지거래계약허가신청을 하였고 피청구인은 2012. 8. 1. 청구인에게 사건토지 상의 건축물은 주택과 근린생활시설(소매점)로 허가받았으나 일반음식점으로 불법용도변경 하였고 주택, 헛간, 화장실을 불법증축 하는 등 위법사항이 있으므로 토지거래계약 허가기준에 부적합하다는 이유로 토지거래계약불허가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다) 하였다.
2. 청구인 주장요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 사건토지를 매도하기 위하여 피청구인 지적과에 민원상담 한바, 담당 공무원이 위 토지 등의 건축물이 약간의 용도변경이 있어 토지거래허가를 해 줄 수가 없다는 것으로 2012. 8. 1. 불허통보와 위반건축물에 대한 시정명령을 받았다.
나. 사건토지상의 건물은 완성된 지 30년이 지나 이미 사실로서 완성된 건축물인데, 이런 시정건축물을 내세워 토지거래를 할 수 없도록 하는 처분은 기본권인 재산권의 침해이다.
다. 더구나 청구인이 매수한지 10년이 지났건만 위 시정건물에 대해서 피청구인이 지적한 부분을 원상복구를 하였기에 더 이상 민원인에게 불이익을 주지 말고 토지거래허가를 해주기를 바란다.
라. 시정건축물은 1983년도 허가를 받아 건축한 건물로써 청구인이 건축한 것도 아니고, 청구인이 매수할 시 피청구인으로부터 아무런 제재가 없었기에 건축물 등을 매수하였다.
마. 그러나 피청구인은 사건토지의 건축물이 경미한 위반을 하였다는 이유로 토지거래계약허가는커녕 이행강제금을 부과한다고 통지하였다.
바. 선의의 토지소유자에게 법적생활안정과 재산처분권까지 침해하는 담당공무원의 행위와 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 토지거래허가제도는 기본권인 재산처분권의 침해로밖에 보이지 않으므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 불법건축물을 이유로 토지거래계약을 불허가하는 것은 재산권 침해라고 주장하고 있으나 토지거래허가제도의 헌법적 근거로 「헌법」제122조에는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 제한과 의무를 과할 수 있다.” 라고 규정하고 있다.
나. 또한 헌법재판소 전원재판부 1989. 12. 22. 88헌가13 판결문에는 “「국토이용관리법」제21조의3제1항의 토지거래허가제는 사유재산제도의 부정이 아니라 그 제한의 한 형태이고 토지의 투기적 거래의 억제를 위하여 그 처분을 제한함은 부득이한 것으로 재산권의 본질적인 침해가 아니며, 헌법상의 선택이 헌법 경제조항에도 위배되지 아니하고 현재의 상황에서 이러한 제한수단 상의 비례의 원칙이나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 할 수도 없다.” 라는 결정을 하였다.
다. 청구인의 토지거래허가신청 대상 건축물의 불법증축사항을 합법적으로 전환이 가능한지에 대한 검토 결과, 청구인이 토지거래계약허가신청한 건축물이 위치한 토지는 택지개발촉진법에 의한 택지개발예정지구이며, 부산강서지구 지구단위계획구역 (도시관리계획 입안중), 개발제한구역으로서, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제22조 관련 【별표2】 제2호 나목 1)의 규정에 의거 5년미만 거주자는 주택 및 근린생활시설의 연면적 200㎡이하로 규정되어 있으며, 위 건축주는 5년미만 거주자(‘90년부터 김해시 진례면 거주)이나 연면적이 약 226.1㎡(기존 172.5㎡, 불법 증축면적 약 53.6㎡)로 위 규정에 부적정하여 당해 토지이용계획에 토지의 이용상황을 적법한 건축물로 전환하는 조건으로 허가가 불가능하다.
라. 또한 택지개발지구에서 건축물의 건축시에는 택지개발촉진법 시행령 제6조제2항의 규정에 의거 사업시행자(한국토지주택공사) 의견 및 부산강서지구 지구단위계획구역(도시관리계획 입안중)에 대한 관련부서(건설과) 협의를 하여야한다. 따라서 건축법 및 관련규정을 종합적으로 검토한 바 건축허가(신고)가 불가하다.
마. 주택과 소매점을 일반음식점으로 불법용도변경 이용하고 있는 것을 합법적으로 용도변경 가능한지에 대한 검토결과 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제18조제2항 규정의 "허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년이상 거주자(신청인은 김해시 진례면에 ‘90년부터 지금까지 거주)요건에 부적합하여 합법적인 건축물로 전환이 불가하다.
바. 청구인과 매수인은 토지거래허가신청 전에 구청을 방문한 적이 있고 피청구인은 청구인과 매수자에게 건축물이 포함된 토지거래신청은 허가기준에 적합하여야 하고 건축물에 위법사항이 없어야 토지거래허가가 가능하다고 정확하게 안내하였다. 매수인 최현준은 피청구인과 수차례 유선통화를 통하여 위 사항을 확인하였으므로 건축물에 위법사항이 있다면 사전에 해소하고 허가신청하 여야 한다는 것을 잘 알고 있었다.
사. 청구인은 불허가 처분 이후 태도가 돌변하여 건축물의 위법 사항으로 토지거래계약불허가 처분은 사유재산권 침해라고 주장하고 있으나 본 건은 관련법 및 규정에 의거 토지거래불허가처분은 적법하다. 법과 규정을 어기고 위법사항을 묵인하고 허가, 인가, 승인 등 행정처분을 한다면 하자있는 행정으로 행정의 신뢰도는 실추하게 될 것이며 결국에는 법치국가의 근간을 흔들고 훼손하는 결과를 초래하게 될 것이므로 청구인은 법치주의를 존중하고 따르는 성숙한 자세가 필요하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제118조, 제119조
○「토지거래업무처리규정」 (국토해양부)
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 토지거래계약허가신청서, 정보공개청구서, 도시계획위원회 심의자료, 행정처분 통보서 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2001. 4. 13. 사건토지를 소유권 이전한 소유주로 2012. 7. 17. 사건토지를 매도하기 위하여 피청구인에게 토지거래계약허가신청을 하였다.
(나) 피청구인은 2012. 8. 1. 청구인에게 사건토지 상의 건축물은 주택과 근린생활시설(소매점)로 허가받았으나 일반음식점으로 불법용도변경 하고 주택, 헛간, 화장실을 불법증축 하는 등 위법사항이 있으므로 토지거래계약 허가기준에 부적합하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제118조 및 제119조에 의하면 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권(소유권ㆍ지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정하는 계약을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하며, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 도시ㆍ군계획이나 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 맞지 아니한 경우 등을 제외하고는 허가하여야 한다고 규정되어 있으며, 국토해양부의 「토지거래업무처리규정」 제12조(토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우) 제3항에 법 제119조제2호가목의 규정에 해당하는지 여부는 각 호의 기준에 따라 판단하며 제1호에 무허가건물이 위치한 토지를 취득하고자 하는 경우에는 그 토지의 이용상황을 적법한 상태로 전환할 수 있고 토지이용목적이 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 적합할 때 이를 허가할 수 있다고 규정되어 있다.
(가) 청구인은 사건토지 상의 건물은 완성된 지 30년이 지난 건축물인데 위반건축물임을 내세워 토지거래를 할 수 없도록 하는 처분은 기본권인 재산권의 침해이며 선의의 토지소유자에게 법적생활안정까지 침해하는 처분이며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 토지거래허가제도는 기본권인 재산처분권의 침해로밖에 보이지 않으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하나,
(나) 토지거래허가제도는 좁은 국토의 효율적인 사용과 토지에 대한 투기를 방지하여 국토를 효율적으로 이용ㆍ관리 하고자 도입된 제도로, 허가구역에 있는 토지에 대한 소유권을 이전하는 계약을 체결하려는 당사자는 관련법에서 정하는 허가기준에 적합하여야 하나 청구인이 매도하려고 하는 사건토지 상의 건물은 불법용도변경과 무단증축 등 위법사항이 있으므로 위법한 상태로는 토지거래계약을 허가할 수는 없고, 피청구인 도시계획심의위원회에서도 사건토지의 불법사항으로 관련 규정상 불허가가 타당하다는 결정을 한 바 있으며 위법사항이 발생한 사건토지의 이용상황을 적법한 상태로 전환하지 않고 피청구인에게 토지거래허가 신청을 한 청구인의 매수신청에 대하여 피청구인이 관련 법령의 규정에 근거하여 한 이 사건 처분에 달리 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
(다) 또한 청구인은 보충서면을 통하여 사건토지 상의 위법건축물에 대하여 시정을 하였으므로 토지거래불허가 및 피청구인이 청구인에게 한 이행강제금 부과 계고 처분은 취소하여야 한다고 주장하나,
(라) 이행강제금 부과 계고는 청구인이 계고 기간 내에 위반사항에 대하여 시정 하면 되는 것으로 이에 대한 논의는 별론으로 하고, 청구인은 사건토지 상의 위반건축물에 대하여 간판과 샷시 철거, 일반음식점의 용도변경 행위 소멸 등 위법사항 일부를 시정하였으나 사건토지 상의 위법사항 전부를 시정한 후 피청구인에게 토지거래허가를 재신청하는 것이 타당하다고 보이며, 처분 당시 위법사항이 존재한 사건토지의 토지거래계약불허가 처분에 달리 위법함은 찾아 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
