【재결요지】 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 의하여 지방자치단체가 당사자가 되어 체결하는 계약은 사법상의 계약일 뿐 공권력을 행사하는 것이거나, 공권력 작용과 일체성을 가진 것은 아니라고 할 것이므로 이에 관한 분쟁은 행정쟁송의 대상이 될 수 없다고 할 것인바, 피청구인이 청구인과 대등한 사인의 지위에서 용역입찰계약을 체결함에 있어 청구인을 상대방으로 하여 계약을 체결하지 아니하겠다는 부적격결정에 대하여 제기한 이 사건 청구는 사법상의 분쟁에 관한 것으로서 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 청구로서 부적법하다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인은 2012. 5. 16. 발주한 <아미4 주거환경개선 도시정비계획 수립 용역> 입찰에 대한 청구인의 이행실적을 인정하여 적격 처리하고, 청구인이 위 용역을 수행하도록 하라.
【이유】 1. 사건개요
피청구인이 2012. 5. 16. 부산광역시 ○구 ○○동 2가 257번지 일원에 대한 ‘아미4 주거환경개선 도시정비계획 수립 용역’(이하 “이 사건 용역”이라 한다) 입찰공고를 하여 최저가 입찰자인 청구인이 적격심사 서류인 기술용역이행 실적증명서를 제출하였으나, 피청구인은 2012. 7. 17. 청구인이 제출한 이행실적이 이 사건 용역과 성격상 일치하지 않아 적격심사 기준에 미달된다는 이유로 기술용역 적격심사 결과 부적격 통보를 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 행정안전부 질의응답 내용은 본인의 이행실적이 「도시 및 주거환경정비법」에 의한 것은 아니지만 그 내용이 이 법에 의한 것이므로 인정하라는 내용이며, 건축설계, 토목감리, 측량 등 구체적인 분야별로 이행실적을 공고하라는 내용에 맞지 않는 일개법 「도시 및 주거환경정비법」에 의한 이행실적을 공고한 것은 위법이라고 명시한 것이다.
나. 본인이 수행한 실적은 「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」에 의한 실적으로 동법이 「도시 및 주거환경정비법」을 적용하도록 되어 있는 특별법이며 한시법이므로 당연히 공고문에 명시한 이행실적 용역에 해당한다.
다. 피청구인은 기본계획수립에 관한 추상적인 내용을 적으면서 청구인이 이러한 전체 업무를 하지 않았기 때문에 이행실적을 인정할 수 없다는 주장을 하고 있으나, 청구인이 수행한 용역은 피청구인이 말하는 여러 가지 기반시설과 주거시설을 종합적으로 검토하여 「도시 및 주거환경정비법」에 정한 바에 따라 구역을 지정하고 기본계획을 수립하여 승인 받은 용역이며, 사업단지의 규모에 따라 공원, 주차장, 도로 등은 새롭게 설치할 수도 있고 설치하지 않을 수도 있는 것이므로 당연히 피청구인이 제시한 이행실적 해당용역이라 할 것이다.
라. “특정 명칭을 기준으로 실적인정 여부를 판단하는 것이 아니라 과업지시서 등을 종합적으로 검토하여 동일한 종류의 용역실적에 해당하는지 여부를 판단하라”는 행정안전부의 해석은, 건축설계, 토목감리, 측량 등과 같이 용역이 이들 중 어디에 해당하는지를 판단하라는 내용이며, 「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」에 의한 용역이라고 하더라도 그 내용이 「도시 및 주거환경정비법」에 근거한다면 동일한 용역으로 보는 것이 타당하다는 내용인데, 법의 명칭이 다르더라도 그 내용이 같다면 동일한 종류의 실적으로 인정하라는 취지의 답변이다.
마. 피청구인은 과업지시서에 구체적으로 언급되지도 않고, 법의 세부내용을 적용하여 “우리 구에서 발주하는 ... 용역은 일정구역에 도로, 주차장, 공원 등 기반시설과 주거시설을 종합적으로 조성하는 계획으로서 상기 업체가 제출한 이행실적은 ... 성격상 일치하지 않음”이라는 억지 주장을 하고 있다. 행정안전부의 답변내용 등에 비추어 볼 때 청구인이 제출한 이행실적을 부적격하다고 결정한 것은 부당하므로, 이를 적격 처리하고 청구인이 아미4 주거환경개선 도시정비계획 수립 용역을 수행하도록 해야 한다.
<보충서면>
가. 피청구인의 대법원 판례는 16년 전의 것으로 시기적으로 부적절한 판례이고 1998년 행정소송법 개정(임의적 전치주의) 이전 판례로서 현재 적용하기에는 타당성이 결여된 판례이다. 특히 관에서 주도하는 입찰건은 투명하고 객관적이어야 하므로 이를 개인간의 계약이라 주장함은 타당성이 없다.
나. 피청구인은 청구인의 실적이 근거하고 있는「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 일부분이 「도시 및 주거환경정비법」을 준용하고 있기는 하지만 동법에 의한 용역으로 볼 수 없다고 하나, 행정안전부 질의회신상 법의 명칭이 다르더라도 그 내용이 같다면 동일한 법의 적용을 받는 용역이라고 할 수 있다고 보아야 한다.
다. 청구인이 수행한 용역은 단지 그 대상이 시장지역이라는 것을 제외하면 피청구인이 주장하는 ‘일정구역 내 도로, 주차장, 공원 등 기반시설과 주거시설을 종합적으로 조성하는 정비계획 수립용역’을 수행한 것이라 할 것이고, 그 외에도 공고상 명시된 정비구역 지정 용역을 수행하였는데 이는 피청구인이 주장하는 종합수립계획과 연계하여 일정 구역을 사업구역으로 지정하는 것이다.
라. 일단의 사업대상구역이 크거나 작거나 상관없이 동일한 용역실적으로 보는 것이 상식적이고 객관적이라 할 것이다. 피청구인의 용역실적 기준은 정확한 기준도 없고 객관성 없는 자의적 기준으로써, 이에 근거한 부적격 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
<본안 전 항변>
가. 「행정심판법」제3조제1항에서 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제2조제1항제1호에 의하면 "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며,
나. 이에 대한 판례를 살펴보면, “예산회계법 또는 지방재정법에 의하여 지방자치단체가 당사자가 되어 체결하는 계약은 사법상의 계약일 뿐 공권력을 행사하는 것이거나, 공권력작용과 일체성을 가진 것은 아니라고 할 것이므로 이에 관한 분쟁은 행정쟁송의 대상이 될 수 없다.(대법원 1996.12.20. 선고 96누14708 판결)”라고 판단하고 있는바, 이 사건 청구는 사법상의 분쟁에 관한 것으로서 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이므로 각하됨이 마땅하다.
<본안에 대한 답변>
가. 청구인은 본인이 제출한 금정상가시장정비사업 이행실적이「도시 및 주거환경정비법」에 근거하여 기본계획과 구역지정을 수립하여 제출된 용역이라고 주장하고 있으나, 피청구인은 발주한 용역의 입찰공고문상 평가대상용역을 아래와 같이 명시하였으며,
1) 「도시 및 주거환경정비법」에 의한 도시ㆍ주거환경정비 기본계획 수립(구 도시재개발법에 의한 도시재개발 기본계획 용역 포함)이나 정비계획(정비구역 지정 포함) 수립
2) 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」에 의한 재정비 촉진지구 지정 및 재정비촉진 계획수립 용역이어야 함
나. 청구인이 제출한 시장정비사업은 「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제2조, 제4조에 의거 도시 및 주거환경정비법이 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 일체의 행위로써 일부분이 도시 및 주거환경정비법의 절차를 준용하고 있기는 하나 입찰공고문에 명시한 정비기본계획이나 재정비촉진계획 수립 용역으로는 볼 수 없으며,
다. 또한, 청구인이 제출한 금정상가시장 정비사업 기초설계용역은 단일시장의 현대화를 촉진하기 위하여 상업기반시설 및 기반시설을 정비하는 시장정비사업 설계 용역일 뿐이며 우리구청에서 발주한 일정구역 내 도로, 주차장, 공원 등 기반시설과 주거시설을 종합적으로 조성하는 정비계획 수립용역과는 성격상 서로 상이하여 부적격 판단을 내린 것으로서 청구인의 주장은 이유 없다.
라. 행정안전부 답변 내용에 근거하여 청구인이 제출한 용역의 이행실적이 공고문의 내용과 부합한다고 주장하고 있으나,
마. 청구인이 제시한 행정안전부 답변 내용을 보면 “동일한 종류의 용역에 대한 평가는 특정한 명칭의 실적으로 제한하여 실제 동일실적에 해당하는 실적을 인정하지 않을 수 없는 것이므로 현재 발주하고자 하는 용역과 동일한 종류의 용역실적에 대하여 평가하는 것이 타당할 것이므로, 특정 명칭을 기준으로 실적인정여부를 판단하는 것이 아니라 과업지시서 등을 종합적으로 검토하여 동일한 종류의 용역실적에 해당하는지 여부를 판단하여야 하는 사항...”이라고 하고 있으며,
바. 행정안전부의 위 회신 내용은 용역내용등을 종합적으로 검토하여 용역실적에 해당하는지 판단하여야 한다고 답변한 내용이지, 청구인의 용역 이행실적이 피청구인의 공고문 내용과 부합한다고 판단한 것이 아니며, 이러한 해석은 청구인의 자의적 해석에 불과한 것이고, 피청구인의 부적격 판단은 해당 용역에 대한 종합적 판단을 거쳐 내려진 적법한 것이므로 청구인의 주장은 기각됨이 마땅하다.
사. 위와 같이 청구인의 청구는 심판대상이 아닌 청구로 각하됨이 마땅하며, 심판대상의 적격여부와 관계없이 판단해보더라도 피청구인의 이 사건 적격심사 부적격 판정은 관련규정 및 청구인의 제출 실적과 피청구인의 발주 내용을 종합적으로 판단하여 내려진 결정이므로 청구인의 주장은 이유 없어 기각됨이 마땅하다.
4. 이 사건 청구의 행정심판 적격여부
가. 관계법령
○「행정심판법」제2조, 제3조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 피청구인이 2012. 5. 16. 이 사건 용역 입찰공고를 하여 최저가 입찰자인 청구인이 적격심사 서류인 기술용역이행 실적증명서를 제출하였다.
(나) 피청구인은 2012. 7. 17. 청구인이 제출한 이행실적이 이 사건 용역과 성격상 일치하지 않아 적격심사 기준에 미달된다는 이유로 기술용역 적격심사 결과 부적격 통보를 하였다.
(다) 이에 대하여 청구인은 2012. 8. 14. 피청구인은 청구인의 용역이행실적을 인정하여 적격 처리하고, 청구인이 이 사건 용역을 수행하도록 하라는 취지의 이 사건 행정심판을 청구하였다.
(2) 살피건대, 「행정심판법」제2조 및 제3조에 따르면 행정심판의 대상이 되는 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정되어 있는바,
지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 의하여 지방자치단체가 당사자가 되어 체결하는 계약은 사법상의 계약일 뿐 공권력을 행사하는 것이거나, 공권력 작용과 일체성을 가진 것은 아니라고 할 것이므로 이에 관한 분쟁은 행정쟁송의 대상이 될 수 없다고 할 것인바, 피청구인이 청구인과 대등한 사인의 지위에서 용역입찰계약을 체결함에 있어 청구인을 상대방으로 하여 계약을 체결하지 아니하겠다는 부적격결정에 대하여 제기한 이 사건 청구는 사법상의 분쟁에 관한 것으로서 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
