【재결요지】 골프연습장 건립을 위한 도시계획시설결정제안 반려처분에 대하여, 사건토지는 자연생태계가 매우 우수한 도심 가시권내 산림지역으로서 2020 부산도시기본계획상 ‘개발억제지’로 구분되어 있고 2030 부산도시기본계획상 개발불가능지로 더욱 강화된 점에 비추어 볼 때, 피청구인이 부산도시기본계획의 취지에 어긋난 청구인의 제안에 대해 한 이 사건 처분에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있다고 보기 어려우며,이 사건토지를 보존함으로써 지역주민에게 쾌적한 녹지 환경을 제공하고 무분별한 개발로 인한 재해발생 등으로부터 시민의 이익을 보호하는 공익적 측면이 더 크다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것으로, 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 12. 9. 청구인에 대하여 한 도시계획시설결정제안반려 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2010. 5. 18. 피청구인에게 부산광역시 ○○○구○○동 산 41-1(이하 “사건토지”라 한다.) 52,898㎡ 일원에 골프연습장 건설을 위한 도시계획시설결정제안을 하고 2010. 7. 1. 피청구인에게 취하서를 제출하였으며, 2011. 10. 6. 피청구인에게 사건토지 상에 골프연습장 건설을 위한 도시계획시설결정제안(2차)을 하였으나 피청구인은 2011. 10. 27. 청구인에게 주변현황 및 도시의 장기발전방향 등을 종합적으로 볼 때 개발보다는 보전이 타당하고 제안서 상의 설치계획이 관련 법령의 기준에 적합하지 않다는 이유로 도시계획시설결정제안 반려처분 하였다. 청구인은 2011. 11. 30. 피청구인에게 동일한 내용으로 재차 도시계획시설결정제안(3차)을 하였으나 피청구인은 2011. 12. 9. 청구인에게 종전의 반려처분 사유와 동일한 사유로 도시계획시설결정제안 반려처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다) 하였다.
2. 청구인 주장요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 2011. 11. 30. 피청구인에게 부산광역시 ○○○구 ○○동 산41-1 일원의 면적 52,898㎡ 부지 상에 골프연습장 및 체육시설에 대한 도시관리계획결정(변경)을 해달라는 제안을 하였다.
나. 그러나 피청구인은 청구인의 위 제안에 대하여 ‘주변현황 및 도시의 장기발전방향 등을 종합적으로 볼 때 개발보다는 보전하는 것이 타당할 뿐만 아니라 제안서상의 설치계획이 「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 및 「체육시설의 설치 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획시설결정 기준에 적합하지 않다.’는 사유로 반려처분 하였다.
다. 피청구인은 이 사건 처분의 하나로서 이 사건 부지 주변현황 및 도시의 장기발전방향 등을 종합적으로 볼 때 청구인이 제안한 골프연습장 및 체육시설 등을 설치하는 것보다 이 사건 부지를 그대로 보전하는 것이 타당할 것이라는 점을 들고 있으나 이는 피청구인의 자의적인 판단으로서 그에 따른 피청구인의 이 사건 처분은 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당한다 할 것인바, 기 사유는 다음과 같다.
①『2020년도 부산권광역도시계획』의 기본목표인 ‘문화 여가 교통ㆍ광역도시시설 정비를 통한 삶의 질 향상’
②『체육시설의 설치 이용에 관한 법률』 제6조 지방자치단체의 체육시설 설치의무
③ 골프의 대중화 양상에 따른 골프연습장 증설의 필요성
④『도시계획시설의결정ㆍ구조및설치기준에관한규칙』 제100조에 따른 체육시설이 설치 가능한 용도지역(신청지: 자연녹지지역)
⑤ 제안서의 토지이용계획상 녹지용지의 비율이 높아 부지의 기존 형상에 큰 변화가 없다는 점
⑥ 골프연습장이 자연 친화적으로 설치되는 시설이고, 시설 설치에 따른 주민 편익 고려
라. 한편 대법원은 ‘…, 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것이 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다.’(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961판결)고 판시하고 있는데, 피청구인이 든 위 사유를 놓고 볼 때 구체적이지도 않고 합리적인 이유의 제시 없이 이루어진 처분이라 할 것이다.
마. 피청구인이 든 반려처분 사유 중 골프연습장 및 체육시설이 도시계획시설 기준에 적합하지 않다고 한 점은, 위 골프연습장 및 체육시설이 「체육시설의 설치 및 이용에 관한 법률 시행령」 제8조에서 규정한 ①“골프장 안에는 공중위생관리법 제2조제1항제2호에 따른 숙박업의 시설물을 설치할 수 있다.”는 ‘시설물 설치의 제한사항’과 ②“골프연습장의 부지 면적은 타석면적과 보호망을 설치한 토지면적을 합한 2배의 면적을 초과할 수 없다. 다만 골프코스를 설치하는 경우에는 골프코스 1홀마다 1만 3천 제곱미터를 추가할 수 있다.”는 ‘부지 면적의 제한사항’ 등 두 가지 요건을 충족하지 않았다는 것으로 보이는데, 이하에서 설명하는 바와 같이 위 골프연습장 및 체육시설은 위 두 가지 요건을 모두 충족한다.
① 먼저 청구인이 제안한 골프연습장 및 체육시설 등에는 숙박업시설은 설치하지 않는 것으로 되어 있으므로 청구인의 이 사건 제안은 위 시설물 설치의 제한사항에 전혀 위반되지 않는다.
② 또한, 이 사건 전체 부지면적은 52,898㎡이고, 타석면적과 보호망을 설치한 토지면적을 합한 면적은 13,535㎡로서 위 각 면적을 기준으로 위 부지면적의 제한사항을 위반하게 될 것이다.
③ 그러나 청구인은 위 골프연습장에 골프코스는 2개 홀을 설치하는 것으로 계획하고 있고, 또 피칭코스는 1코스당 면적 337.7㎡인 4개 코스를 설치하는 것으로 계획하고 있는바, 부지면적 제한사항의 단서규정에 따라 추가할 수 있는 면적은 위 2개 홀의 골프코스 면적 26,000㎡(위 13,000*2)와 위 4개의 피칭코스 면적 1,350.8㎡(337.7㎡*4) 등 합계면적 27,350.8㎡ (26,000㎡+1,350.8㎡)이므로, 여기에 타석면적과 보호망을 설치한 토지면적을 합한 면적 13,353㎡를 더하면 그 총합계면적은 40,885.8㎡(27,350.8㎡+13,535㎡)가 된다.
바. 따라서 위 총합계면적 40,885.8㎡는 위 전체 부지면적 52,898㎡의 2배를 초과하지 않으므로 위 부지면적의 제한사항에도 위반되지 않는다. 이 사건 제안서 제출 시 제안서에 골프코스 2개 홀을 분리해서 적시하지 않고 위 골프코스 2개 홀을 피칭코스 면적에 포함해서 토지이용계획(안)을 제출하는 오류가 있었다.
사. 그렇다면 피청구인은 청구인에게 의견진술의 기회를 제공하거나 보완명령을 내리는 방법으로 위 오류를 정정할 기회를 제공하여야 할 것인데, 피청구인은 위와 같은 절차를 간과하고 이 사건 처분을 하였으므로 이 점 또한 잘못된 것이다.
아. 피청구인은 이 사건 처분서에 ‘관련법규 알림’이라는 제목으로 ‘2011. 11. 1. 도시계획시설의 결정구조 및 설치에 관한 규칙 제99조의 개정에 따라 2011. 12. 2.부터 국가 또는 지방자치단체가 설치하거나 소유하는 체육시설에 대하여만 도시계획시설로 결정할 수 있음’이라고 기재함으로써, 마치 청구인에게 개정된 규정이 적용되는 것처럼 오인할 수 있게 하였다.
자. 그러나 도시계획시설의 결정구조 및 설치에 관한 규칙의 부칙 제1조는 이 규칙은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제99조의 개정규정은 공포 후 1개월이 경과한 날부터 시행한다고 규정하고 있고 또 같은 부칙 제2조는 부칙 제1조 단서에 따른 제99조의 개정규정 시행 당시 도시계획시설결정을 위하여 입안을 제안하였거나 도시관리계획을 입안 중이거나 도시관리계획의 결정을 신청한 체육시설에 대하여는 제99조의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있는바 청구인에게는 위 「도시계획시설의 결정구조 및 설치에 관한 규칙」 제99조의 개정에 따른 효력이 미치지 않는다 할 것이다.
차. 피청구인의 이 건 처분은 관련법을 잘못 적용하였거나, 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하는 위법한 처분으로서 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 보전보다 골프연습장의 설치가 더 필요하다고 주장하나 도시계획시설은 사익이 아닌 공공복리를 증진하고 국민의 삶의 질을 향상하기 위하여 지역사회에 꼭 필요한 사회기반시설로, 도시관리계획 입안 시에는 「도시관리계획수립지침」 제4편, 제8편, 「부산광역시 도시계획조례」 제8조 규정에 따라 ① 광역도시계획, 도시기본계획 등과의 적합 여부, 도시관리계획 입안 제안 목적의 타당성, 당해 시설의 설치로 인한 환경훼손 여부와 당해 도시계획시설사업의 시행에 필요한 토지의 확보 여부, 기존 도시계획시설의 처리ㆍ공급ㆍ수용 능력에 적합 여부, 제안자의 사업시행능력(재원조달능력) 등을 검토하고, ②「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 및 관계 법령에 따른 입지 및 규모 기준에 적합하여야 한다.
나. 체육시설(골프연습장)은 『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』 제43조 및 같은 법 시행령 제35조에 따라 도시관리계획으로 결정하지 아니하고 법적 요건을 갖춰 건축허가(개발행위허가 등)만 받으면 설치할 수 있는 시설이며, 이 사건 토지는 「부산광역시 도시계획조례 제22조」에 따라 자연녹지지역의 경사도 30%(16.7도)이상인 급경사지에는 개발행위가 불가하도록 규정된 지역임에도 도시계획시설(체육시설) 결정을 제안한 사항이며,
다. 또한, 2011. 11. 1. 『도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치에 관한 규칙』이 개정되어, 사익을 위한 시설이 무분별하게 도시계획시설로 결정되는 것을 개선하기 위하여 체육시설의 범위를 국가 또는 지방자치단체 등 공공부문에서 설치하는 공익성이 있는 체육시설로 한정하였고, 비록 본 사건 입안 신청이 시행일 2011. 12. 2. 전인 2011. 11. 30. 접수되었다 하더라도 법 개정 취지와 마찬가지로 도시계획시설의 가장 기본적인 목적인 공공복리 증진 및 국민의 삶의 질 향상을 위하여 지역사회에 꼭 필요한 사회기반시설인지에 대한 판단이 필요하다.
라. 이 사건 토지는 35%가 표고 150m 이상이고, 최대경사도가 54%이고, 도시관리계획(용도지역)상 자연녹지지역이며, 2020년 부산도시기본계획상 보전용지에 해당하며, 도시관리계획의 상위계획인 도시기본계획상 해발 150m 이상과 경사도 18° 이상은 「개발억제지」로 구분되어 있고, 2012. 1. 18. 시행된 2030 부산도시기본계획상 개발 불가능지로 더욱 강화되었다.
마. 도시기본계획의 보전용지는 도시의 환경보전과 시가지의 무질서한 확산을 방지하고 양호한 도시환경을 조성할 수 있도록 도시개발을 유보한 지역이며, 또한, 이 사건 토지는 자연환경을 보전하기 위한 완충녹지축의 상단부 지역으로서 도심 가시권 산지부의 양호한 경관유지 및 녹지보존 차원에서 인공구조물인 골프연습장은 부적합하며, 개발 시 인근에 추가적인 난개발이 우려되는 등 해당 지역의 개발보다는 보전이 타당한 것으로 판단되며,
바. 2010년도 최초 제안 시 낙동강유역환경청에서는 녹지자연도 7등급이 93.9%, 경사도 20° 이상이 68.7%를 차지하는 등 자연생태계가 매우 우수한 지역이므로 보전하는 의견을 회신한 바 있으며, 부산시를 포함한 관련 부서 협의 시에도 부산시 도시기본계획과 상충하며, 우수한 자연경관과 녹지를 보존하는 것이 타당하다는 의견이 대부분으로 현재까지 주변여건의 변화는 없다.
사. 2011. 11. 30. 접수된 제안신청서에 대하여 상기 관련 규정에 따라 검토한 결과, 주변현황 및 도시의 장기발전방향 등을 종합적으로 볼 때 개발보다는 보전이 타당하다고 판단되어 반려처분된 것으로 입안 신청을 위한 사전 협의 시 수차례 구두 통지한 바 있으며, 『도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치에 관한 규칙』 개정 법규(시행일 2011.12.02.)에 대한 안내는 민원인이 변경되는 법령에 대한 올바른 이해와 그로 인해 야기되는 민원피해를 최소화하기 위한 행정청의 의무를 다한 것일 뿐, 체육시설에 관한 경과규정을 무시한 채 개정 법규를 적용한 것은 아니므로 청구인 주장은 이유 없다 할 것이다.
자. 「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치에 관한 규칙」 제101조제5항 및 「체육시설의 설치 및 이용에 관한 법률」 제11조제2항, 같은 법 시행령 제8조(별표3)에 따른 도시계획시설(체육시설)결정 기준에 적합하다고 주장하나 골프연습장의 부지면적은 「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치에 관한 규칙」 제101조제5항 및 「체육시설의 설치 및 이용에 관한 법률」 제11조제2항, 같은 법 시행령 제8조(별표3)에 따른 도시계획시설(체육시설)결정 기준에 따라 타석면적과 보호망을 설치한 토지면적을 합한 면적의 2배를 초과할 수 없으며, 골프코스를 설치하는 경우에는 골프코스 1홀마다 1만 3천 제곱미터를 추가할 수 있고, 피칭 및 퍼팅 연습용 코스를 설치하는 경우에는 이에 해당하는 면적을 추가할 수 있다고 되어 있다.
차. 청구인은 제안서 상에 골프코스 2개 홀과 4개의 피칭코스 면적을 분리 표기하지 못한 것은 오류일 뿐 실제 부지면적은 적합하고 녹지용지(조성녹지+원형보전녹지) 면적을 33,343㎡로 계획하였다 주장하고, 또한 골프연습장, 골프코스 2개 홀 및 피칭코스 4개를 합한 조성면적이 40,885.8㎡(청구인 계산오류, 정상적인 산정면적은 54,420.8㎡가 되어야 함)라 주장하나 사실상 녹지용지는 12,012㎡에 불과하므로 신청부지의 77%를 훼손하는 것으로 청구인의 주장은 앞뒤가 맞지 않는 억지이며, 훼손을 최소화하겠다는 개발방향과도 맞지 않다.
카. 또한, 숙박업 시설물을 설치하지 않아 도시계획시설결정기준에 적합하다고 주장하나 이는 체육시설 중 골프장 결정기준에 대한 것으로 본 체육시설(골프연습장) 결정과는 무관한 주장으로 이는 법리해석의 오류다. 제안서 제출 시 골프코스 2개 홀을 분리해서 적시하지 않고, 피칭코스 면적에 포함해서 토지이용계획(안)을 제출한 청구인의 오류에 대하여 의견진술의 기회나 보완명령 등의 오류정정의 기회를 주지 않은 것은 절차를 간과한 것이라고 주장하나, 주민이 도시관리계획의 입안을 제안하고자 하는 경우 도시관리계획 수립지침서 제8편 제1장 제2절에 따라 제안서(제안사유와 목적 및 개요 포함), 도시관리계획입안서(도시관리계획 수립지침에 따라 작성), 사업계획서(시행자, 사업기간, 토지매입ㆍ사업시행ㆍ재원조달계획 등 포함)를 제출하여야 하며, 입안권자는 제출된 제안서에 대하여 도시관리계획 입안의 적합성을 판단하고, 제안서의 내용이 타당하다고 인정할 때 도시관리계획 입안 추진하는 것으로, 골프코스, 피칭코스 등 그 골프연습장의 세부계획은 제안자가 스스로 계획하는 것으로써, 청구인이 제출한 계획서와 수차례 협의 시 청구인이 주장하는 오류에 대한 언급이나 도서에 명시한 바가 없었음에도 마치 그 잘못이 피청구인에게 있다 주장하는 것은 억지이며,
파. 또한 도시계획시설(체육시설:골프연습장) 결정에 대하여 2010. 5. 18. 최초 제안되어 관련 기관(부서) 협의결과, 주변현황 및 도시의 장기발전방향 등을 종합적으로 볼 때 개발보다는 보전하는 것이 타당할 것으로 판단되어 2010. 7. 1. 반려 처분이 결정되었으나, 같은 날 청구인이 취하하였으며, 2011. 10. 6. 제안 시 상기 이유 및 도시계획시설(체육시설)결정 기준에 적합하지 않아 2011. 10. 26. 반려하고, 2011. 11. 30. 3번째 본 제안서를 접수한 것으로 수차례 관련 법규 및 도시관리계획 결정될 수 없는 사유에 대하여 고지 및 설명하였으므로 오류정정의 기회가 없었다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
타. 이 사건 토지가 사유지라는 이유만으로 가장 중요한 제안의 타당성과 시설 설치의 필요성이 확보되지 않은 상태에서 도시관리계획으로 결정한다면, 그것은 공익보다는 특정 개인의 사익을 위해 도시관리계획이 이용되는 것이며 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하고자 하는 도시관리계획의 기본 목적에 반하는 것으로 행정 신뢰성에 막대한 지장을 주는 행위이며, 도시관리계획 입안 결정을 위한 각종 규정과도 맞지 않으며, 생태계가 양호한 자연녹지지역을 원형 보존하여 인근 지역 주민에게 쾌적한 녹지환경을 제공하는 등 다수 시민의 이익을 보호하는 것이 공익 우선 정책에 맞는다고 판단되며, 이 사건에 이르게 된 경위 및 제반 사정을 고려해 보더라도 이 사건 처분은 적정한 처분이라 판단되며, 법은 그 목적에 맞게 집행되어야 하는바 이 사건 처분으로 청구인(토지소유자)에게 다소 경제적 불이익이 발생한다 하더라도 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익목적이 더욱 크다 할 것이므로 그대로 지켜져야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제25조, 제26조, 제43조
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제35조
○「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치 기준에 관한 규칙」제101조
○「체육시설의설치ㆍ이용에 관한 법률」제11조
○「체육시설의설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」제8조 [별표3]
○「부산광역시 도시계획조례」제8조, 제22조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 도시계획시설결정제안서, 토지이용계획확인서, 의견협의 회신서 및 위치도, 법인등기부등본 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2010. 5. 18. 피청구인에게 부산광역시 ○○○구○○동 산 41-1 ○○○ 골프연습장 건립을 위한 도시계획시설결정제안을 하고 2010. 7. 1. 취하하였다.
(나) 청구인은 2011. 10. 6. 피청구인에게 골프연습장 건립을 위한 도시계획시설결정제안(2차)을 하였고 피청구인은 2011. 10. 27. 청구인에게 사건토지 주변현황 및 도시의 장기발전방향 등을 종합적으로 볼 때 개발보다는 보전이 타당하고 제안서 상의 설치계획이 관련 법령의 기준에 적합하지 않다는 이유로 도시계획시설결정제안 반려처분 하였다.
(다) 청구인은 2011. 11. 30. 피청구인에게 재차 동일한 내용으로 도시계획시설결정제안(3차) 하였고 피청구인은 2011. 12. 9. 청구인에 대하여 종전의 반려처분 사유와 동일한 사유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제25조, 제26조에 주민은 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항에 대해 도시관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시관리계획입안을 제안할 수 있고, ‘도시관리계획은 광역도시계획 및 도시기본계획에 부합되어야 한다.’고 규정되어 있으며, 같은 법 제43조 및 같은 법 시행령 제35조에 따르면 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다. 다만 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 체육시설을 설치하고자 하는 경우에는 그러하지 아니한다고 규정되어 있으며, 「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제101조에 체육시설의 구조 및 설치에 관하여는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」이 정하는 바에 따르고, 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제11조 및 같은 시행령 제8조 [별표3] 2. 나. 체육시설업자는 체육시설업의 종류에 따라 문화체육관광부령으로 정하는 시설기준에 맞는 시설을 설치하고 유지ㆍ관리하여야 하며, 골프연습장의 부지면적은 타석면적과 보호망을 설치한 토지면적을 합한 면적의 2배의 면적을 초과할 수 없다. 다만, 골프코스를 설치하는 경우에는 골프코스 1홀마다 1만3천 제곱미터를 추가할 수 있고, 피칭 및 퍼팅 연습용 코스를 설치하는 경우에는 이에 해당하는 면적을 추가할 수 있다고 규정되어 있고, 「부산광역시도시계획조례」 제8조에 주민이 도시관리계획 입안을 제안한 경우 검토하여야 할 사항으로, 광역도시계획 및 도시기본계획에 적합한지 여부, 도시계획시설의 설치에 관한 제안인 경우에는 당해 시설의 설치로 인한 환경훼손 여부 등을 검토하도록 규정되어 있고, 같은 조례 제22조에서는 개발행위허가의 기준으로 등고선, 표고 등이 인근 개발지보다 높은 곳으로 지역여건을 보아 형질변경을 함으로써 주변 환경 및 미관을 크게 해칠 우려가 있는 지역은 제외할 것과 형질변경이 이루어지는 훼손 대상부지의 경사도가 30퍼센트 이상인 토지는 형질변경에서 제외하도록 규정되어 있다.
(가) 먼저, 관련 법규에 따른 체육시설이 설치 가능한 용도지역이라는 주장에 대하여 살펴보면, 사건토지는 표고 150m 이상이 35%, 최대경사도 54%, 녹지자연도 7등급이 93.9%, 경사도 20° 이상이 68.7%를 차지하는 등 자연생태계가 매우 우수한 지역으로 2020 부산도시기본계획상 해발 150m 이상 및 경사도 18° 이상은 ‘개발억제지’로 구분되어 있고 2012. 1. 18. 시행된 2030 부산도시기본계획상 개발불가능지로 더욱 강화된 점에 비추어 볼 때, 피청구인이 도시관리계획의 상위계획인 부산도시기본계획의 취지에 어긋난 청구인의 제안에 대해 한 이 사건 처분에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있다고 보기는 어려우며,
(나) 삶의 질 향상과 골프의 대중화로 주민의 생활체육ㆍ여가공간 확충을 위해서 골프연습장 증설이 필요하다고 주장하나, 낙동강환경유역청, 부산광역시 관련 부서 검토 의견서에 사건토지는 자연생태계가 매우 우수한 도심 가시권내 산림지역으로 경관유지 및 녹지보존을 위하여 골프연습장 건립보다는 존치하는 것이 타당하다는 의견을 제시하고 있고, 2011. 11. 1. 「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치에 관한 규칙」이 개정되어, 사익을 위한 시설이 무분별하게 도시계획시설로 결정되는 것을 개선하기 위해 체육시설의 범위를 국가 또는 지방자치단체 등 공공부문에서 설치하는 공익성이 있는 체육시설로 한정한 개정 취지 등을 고려하여 볼 때 청구인의 주장은 받아들이기 어려우며,
(다) 또한 이 사건 처분은 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의하여 지정된 도시지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가는 재량행위에 속한다고 할 것이다’고 한 판례(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181)와 같이 결국 토지의 형질변경행위를 수반하는 이 사건 도시계획시설결정제안에 관한 결정은 재량행위에 속한다 할 것이어서 청구인이 제출한 골프연습장 부지면적의 적합여부는 별론으로 하더라도, 자연녹지지역에 대한 개발을 억제하는 취지는 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위한 것으로 특정 개인이 추구하는 사익보다 자연녹지지역인 이 사건토지를 보존함으로써 지역주민에게 쾌적한 녹지 환경을 제공하고 무분별한 개발로 인한 재해발생 등으로부터 시민의 이익을 보호하는 공익적 측면이 더 크다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것으로, 피청구인이 관계 법령은 물론 기반시설의 설치 등이 환경에 미치는 영향 및 지속 가능한 도시발전 등을 종합적으로 검토하여 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이고, 달리 재량권의 일탈이나 남용도 없다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
