【재결요지】 이 사건 신청지는 ○○해수욕장 일원 제1종지구단위계획구역으로 지정된 지역으로써 당초 청구인의 15층 건축물에 대하여 피청구인이 디자인위원회 자문 결과를 근거로 불허가처분한 사실, 이에 대하여 청구인이 불허가처분 취소심판을 제기하였으나 기각된 사실, 이후 청구인이 1개 층을 줄여 이 사건 건축허가 신청을 하였는데 이는 당초 15층 건축물의 건축허가 신청내용과 크게 다르지 않다 할 것이고, 그렇다면 이를 두고 피청구인이 요구하는 정도의 건축물 높이 조정이 이루어졌다고 보기는 어려운 점(차후에는 이 사건 신청지에 수용 가능한 건축물 높이와 관련하여 청구인과 사전 협의가 이루어지는 것이 보다 바람직할 것으로 판단된다) 등 제반사실에 비추어 보면, 이 사건 신청지 일원 주변여건을 고려하고 미관을 보존하여 지역이 조화롭게 발전할 수 있도록 하고자 하는 공익 목적에 근거한 이 사건 처분에 달리 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 1. 25. 청구인에 대하여 한 건축불허가 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인이 2011. 7. 19. 부산광역시○구 ○○동 146-6, 149번지상 대지 662㎡(이하 “이 사건 신청지”라 한다)에 지하 2층 지상 15층, 연면적 4,218.13㎡ 규모의 공동주택 및 업무시설 등 신축을 위해 서구 도시디자인위원회(이하 “디자인위원회”라 한다) 자문심의를 신청하여 피청구인은 2011. 7. 28. 디자인위원회를 개최하고 심의결과를 청구인에게 통보하였다. 청구인은 2011. 8. 8. 디자인위원회 자문결과 4가지 사항 중 3건은 반영하고 건축물 높이조정은 미반영하여 피청구인에게 건축허가 신청서를 제출하였고, 피청구인은 2011. 8. 19. 청구인에게 디자인위원회 자문 시 의견 제시된 송도해수욕장 경관을 고려하여 주변 건물과 조화될 수 있도록 건축물 높이 조정 등을 검토하라는 사항이 미반영 되어 송도해수욕장 주변환경과 미관을 해칠 우려가 있다는 사유로 건축불허가처분 하였다.
나. 청구인이 2011. 8. 29. 위 불허가처분 취소심판을 제기하여 부산광역시행정심판위원회(이하 “위원회”라 한다)가 2011. 10. 4. ‘기각’ 재결 하였다.
다. 기각재결 이후인 2012. 1. 16. 청구인이 당초 신청내용에서 건축물 층수를 조정(지하2층, 지상15층⇒지하2층, 지상14층)하여 건축허가를 신청하자, 피청구인은 2012. 1. 25. 청구인에게 이 사건 신청지는 송도해수욕장 주변에 위치함에 따라 주변 경관을 고려하여 주변 건물과 조화될 수 있는 건축계획이 필요하므로 신청내용은 주변 경관을 해칠 우려가 있다는 사유로 건축불허가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다) 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. ○○해수욕장 주변 건물은 몇몇 건물을 제외하고는 약 20-50여년 전에 지어진 낡은 여관과 횟집 등으로 형성되어 있어 경관을 해치고 있으며, 지금의 잘 정비된 송도해수욕장 경관과 너무 상반되고 있다. 그럼에도 불구하고 현재 노후된 건물이 대부분인 주변 건물에 본 신축 건물로 하여금 조화를 이루라는 것은 납득할 수 없고 송도해수욕장의 미래발전과 경관을 해치는 앞뒤가 맞지 않는 발상이다. 오히려 청구인이 신청한 세련되고 현대적인 건물이 건축모델이 되어 상권 활성화, 주변 낙후된 건물의 건물주에게 상권경쟁력을 유발시켜 리모델링 등을 자연스럽게 유도하는 것이 송도해수욕장 경관과 주변 건물과의 조화를 이루는 데 바람직할 것이다.
나. 또한 청구인은 이 건 신축을 위해 이 사건 신청지에 있던 노후된 여관건물을 철거하였고 세련되고 멋진 디자인의 14층 건물을 신축하는 것이 훨씬 더 경관을 조화롭고 아름답게 만드는 것이라 생각한다.
다. 청구인은 디자인위원회 자문결과를 모두 성실히 반영하여 건축허가를 신청하였으나, 피청구인은 디자인심의시 검토한 자문내용과 상관없는 송도해수욕장 경관을 해칠 우려가 있다는 이유로 불허가 처분을 하였으며, 이는 법령상 근거 없는 명백한 위법사항이다.
라. 이 사건 신청지는 부산광역시에서 도시관리계획을 수립하여 고시한 제1종지구단위계획구역으로서 해당구역의 건축계획 등은 고시된 “송도해수욕장주변 지구단위계획”에 의거 제한 및 관리토록 하고 있으며, 또한 송도해수욕장 지구단위계획의 조감도를 보더라도 청구인이 신청한 건축물은 송도해수욕장 지구단위계획과 주변 건물과의 조화와 경관에 적합하다고 볼 수 있으므로, 당연하게 건축허가처분을 하여야 함에도 또다시 이 사건 처분한 것은 위법ㆍ부당하다.
마. 이상과 같이 청구인은 주변 건물과의 여건을 고려하고 또한 주변 경관을 침해하지 않는 범위 내에서 많은 노력과 시간을 들여 건축 관련법령에서 정한 건축물 규모 및 형태에 적합하게 건축허가를 신청하였으나 피청구인이 주변 건물과 조화될 수 있는 건축계획을 이유로 반려한 사항은 법적 근거 및 객관적 기준 없이 지극히 주관적 판단에 의한 처분이며, 관련법령에 저촉되지 않는 경우 당연히 건축허가 처리하여야 함에도 이 사건 처분한 것은 재량권의 범위를 일탈한 위법ㆍ부당한 처분으로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 지난해 8월 이 사건 신청지에 15층 건축물의 신축허가를 신청하였다가 피청구인으로부터 불허가처분을 받았고, 이 처분이 부당하다며 피청구인을 상대로 행정심판을 청구하였으나 위원회로부터 ‘기각’ 재결을 받은바 있다. 본 사건에서는 지난 건축허가신청시보다 1개 층을 줄여서 건물높이를 48.8m에서 45.8m로, 층별 면적을 일부 수정한 것 이외에는 당초 신청한 것과 크게 다를 바 없고, 청구인의 청구내용은 이미 심리하여 기각된 사항이므로 본 청구는 기각되어야 한다.
나. 디자인위원회 심의내용 등 모든 사항을 성실히 반영하여 건축허가 신청을 하였으나 디자인위원회 심의시 검토한 자문내용과 상관없는 송도해수욕장 경관을 해칠 우려가 있다는 이유로 불허가 처분한 사항은 법령상으로도 근거가 없는 명백한 위법사항이라는 청구인의 주장에 대해서는,
이 사건 신청지는 토지이용계획상 일반상업지역, 방화지구, 최저고도지구(6m이상)로써 송도해수욕장 일원 제1종지구단위계획구역으로 지정된 지역이며, 청구인의 건축허가 신청이 처리될 경우 주변 건축물과 높이차이로 인한 부조화를 이룰 수 있으므로 이 사건 처분을 하였으며,
또한 「건축법」제1조에서는 “건축법은 건축물의 대지ㆍ구조 및 설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항에서는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있으며, 「부산광역시 서구 도시디자인 조례」에서도 정의, 자문대상 시설물등을 정해 놓았고, 본 건축허가 신청도 제1종지구단위계획구역의 3층 이상의 건축물로 해당이 되어 디자인위원회를 개최하여 전문가의 자문을 받았던 사항으로 법령상 근거 없는 명백한 위법사항이라는 것은 청구인의 자의적 해석에 불과하다.
다. 피청구인은 이 사건 신청지 일원의 송도해수욕장 주변여건을 고려하고 미관을 보존하여 지역이 조화롭게 발전할 수 있도록 하고자 함이며, 이를 통해 피청구인이 지키고자 하는 공익이 이 사건 처분으로 침해당하는 청구인의 사익보다 크다 할 것이므로, 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 이유 없고 이 사건 청구는 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령 등
○「건축법」제1조
○「부산광역시 서구 도시디자인 조례」제2조, 제11조 [별표 2]
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축허가신청서, 건축물 디자인 심의(자문) 신청서, 도시디자인 심의(자문) 결과서, 부산광역시행정심판위원회 재결서(2011.10.4.) 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인이 2011. 7. 19. 이 사건 신청지에 지하2층 지상15층 규모의 공동주택 및 업무시설 등 신축을 위해 디자인위원회 자문심의를 신청하여 피청구인은 2011. 7. 28. 디자인위원회를 개최하고 심의결과를 청구인에게 통보하였다.
(나) 청구인은 2011. 8. 8. 디자인위원회 자문결과 4가지 사항 중 3건은 반영하고 건축물 높이조정은 미반영하여 피청구인에게 건축허가 신청서를 제출하였고, 피청구인은 2011. 8. 19. 청구인에게 디자인위원회 자문 시 건축물 높이 조정 등을 검토하라는 사항이 미반영 되어 송도해수욕장 주변환경과 미관을 해칠 우려가 있다는 사유로 건축불허가처분 하였다.
(다) 청구인이 2011. 8. 29. 위 불허가처분 취소심판을 제기하여 위원회가 2011. 10. 4. ‘기각’ 재결 하였다.
(라) 기각재결 이후인 2012. 1. 16. 청구인이 당초 신청내용에서 건축물 층수를 조정(지하2층, 지상15층⇒지하2층, 지상14층)하여 건축허가를 신청하자, 피청구인은 2012. 1. 25. 청구인에게 이 사건 신청지는 송도해수욕장 주변에 위치함에 따라 주변 경관을 고려하여 주변 건물과 조화될 수 있는 건축계획이 필요하므로 신청내용은 주변 경관을 해칠 우려가 있다는 사유로 이 사건 처분 하였다.
(2) 살피건대,「건축법」제1조에 의하면 이 법은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다고 규정되어 있고, 「부산광역시 서구 도시디자인 조례」제2조에서 “도시디자인”이란 부산광역시 서구 도시경관의 보전ㆍ관리 및 형성을 위한 건축물ㆍ옥외광고물 및 도시시설물의 색채ㆍ형태ㆍ조명ㆍ주변과의 조화성 등에 대한 계획ㆍ사업 또는 행위와 그 결과물을 말하며, 같은 조례 제11조 [별표 2]에서 미관지구, 경관지구 또는 지구단위계획 구역의 3층 이상의 건축물은 도시디자인 자문대상 시설물로 규정되어 있다.
(가) 청구인은 송도해수욕장 주변 건물은 대부분 노후화되어 경관을 해치고 있고 오히려 청구인의 신축 건물이 송도해수욕장 지구단위계획과 주변 경관에 적합하며, 디자인위원회 자문결과를 모두 반영하여 건축허가를 신청하였음에도 자문내용과 상관없는 송도해수욕장 경관을 해칠 우려가 있다는 이유로 이 사건 처분한 것은 법령상 근거 없는 명백한 위법사항이라고 주장하나,
(나) 이 사건 처분 사유인 ○○해수욕장 주변 경관을 해칠 우려가 있다는 사유는 당초 2011. 8. 19.자 불허가처분 사유인 디자인위원회 자문 시 건축물 높이 조정 등을 검토하라는 사항이 미반영 되어 송도해수욕장 주변환경과 미관을 해칠 우려가 있다는 사유의 연장선상에 있는 것으로 보이고, 그렇다면 결국 청구인의 14층 건축물이 주변 건축물과 높이 차이로 인한 부조화를 이룰 수 있다는 것이 이 사건 처분의 주된 사유라 할 것인바, 건축물 높이 조정과 관련한 피청구인의 판단에 위법ㆍ부당함이 있는지 본다.
이 사건 신청지는 ○○해수욕장 일원 제1종지구단위계획구역으로 지정된 지역으로써 당초 청구인의 15층 건축물에 대하여 피청구인이 디자인위원회 자문 결과를 근거로 불허가처분한 사실, 이에 대하여 청구인이 불허가처분 취소심판을 제기하였으나 기각된 사실, 이후 청구인이 1개 층을 줄여 이 사건 건축허가 신청을 하였는데 이는 당초 15층 건축물의 건축허가 신청내용과 크게 다르지 않다 할 것이고, 그렇다면 이를 두고 피청구인이 요구하는 정도의 건축물 높이 조정이 이루어졌다고 보기는 어려운 점(차후에는 이 사건 신청지에 수용 가능한 건축물 높이와 관련하여 청구인과 사전 협의가 이루어지는 것이 보다 바람직할 것으로 판단된다) 등 제반사실에 비추어 보면, 이 사건 신청지 일원 주변여건을 고려하고 미관을 보존하여 지역이 조화롭게 발전할 수 있도록 하고자 하는 공익 목적에 근거한 이 사건 처분에 달리 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
