【재결요지】 유치원 건립을 위한 도시계획시설결정 입안 제안 반려처분에 대하여, 유치원은 관계법령의 규정에 의하여 도시관리계획으로 결정하지 아니하여도 설치할 수 있는 시설임에도 불구하고 청구인은 피청구인에게 유치원을 도시계획시설로 결정하여 줄 것을 내용으로 하는 도시관리계획입안 제안을 하였던 것이고, 일반적인 유치원 설립에 관한 사항은 관할 교육청의 소관 사항이라 하더라도 청구인의 도시관리계획입안 제안에 대하여 도시관리계획입안에의 반영 여부를 결정하는 것은 피청구인의 권한인 것으로 피청구인이 부산광역시교육청의 고유권한에 대하여 월권행위를 하여 직권을 남용했다는 주장은 이유 없다 할 것이고, 도시계획위원회의 심의는 피청구인이 청구인의 입안 제안을 받아들인 경우 도시관리계획안에 반영한 후, 도시관리계획을 결정하기 전에 필요적으로 거쳐야 하는 절차로서 청구인의 입안 제안을 받아들일지 여부를 결정하기 위하여 거쳐야 하는 절차는 아니므로 청구인의 제안에 대하여 피청구인이 도시계획위원회에 상정도 하지 않고 반려한 것은 부당하다는 주장도 이유 없다 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 10. 27. 청구인의 도시관리계획(학교;유치원)입안제안에 대하여 한 반려처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2011. 10. 6. 피청구인에게 부산광역시○○○구 ○○동 786-61번지(이하 “사건부지”라 한다)에 유치원을 도시계획시설로 결정을 하여줄 것을 내용으로 하는 도시관리계획 결정 입안 제안을 하였고 피청구인은 2011. 10. 27. 현재의 출산율, 취원 아동수, 관내 보육시설 현황, 수요추정, 부산시 유아교육 정책과 상충 한다는 등의 이유로 청구인의 도시관리계획 결정 입안 제안을 반려(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 사건부지(자연녹지) 1,479㎡를 노인복지시설인 요양원 신축을 위하여 사회복지법인 지성원의 명의로 매입하여 부산광역시를 거쳐 보건복지부에 노인복지시설 기능보강사업을 신청하여 2010-2011년 노인복지시설 기능보강 국고 보조사업자로 확정 내시되어 사업추진을 위한 행정절차를 진행 중, 인근 아파트 주민의 반대(혐오시설)와 자연보전지 확보 등을 사유로 부산진구 도시계획위원회에서 부결됨에 따라 ○○○구청과의 협의, 부산광역시장에게 사업지를 부산광역시 사하구 감천동 산125-2번지 외 1필지(1738㎡)로 사업지 변경신청 추진 중에 있으며, 이 건 부지재원 마련을 위한 기본재산 교환으로 기존 부산광역시 ○○○구 ○○동 786-61번지는 주민이 반대하지 않고 자연보전이 용이한 소규모 유치원 사업을 추진하기 위하여 교원 자격을 갖춘 청구인 김○○의 명의로 부산광역시 남부교육지원청의 교육환경 평가심의 신청을 거쳐 학교보건위원회의 적합 판정을 받아 2011년 10월 ○○○구 도시관리계획(학교:유치원)결정입안 제안을 신청한바 부산진구 건설과-○○○○○(2011. 10. 27.)도시관리계획 제안이 반려되었기에 이에 반려사유가 부당ㆍ불법하여 2011. 11. 23. 이의신청서를 제출하였다.
나. 피청구인은 현재의 출산율, 취원아동수, 관내 보육시설 현황, 수요추정 부산시 유아교육정책등과 상충된다고 하였으나, 유아교육정책에 따른 유치원 설치에 관한 사항은 부산광역시 교육청의 고유 권한으로서 교육환경평가 위원회의 심의를 거쳐 적합하다는 공문을 첨부하였음에도 교육정책 운운, 월권하여 반려사유로 제시함은 직권남용 및 동행사로 불법부당하다.
다. 도시관리계획으로 설치하지 않아도 가능한 시설물을 입지여건상 급경사지로 개발행위가 불가한 지역에 도시계획시설로 결정하여 설치할 정도로 취원 인구 증가 유치원 시설부족과 확충의 시급성이 요구되지 않는다고 하였으나, 국토이용계획, 도시계획, 기타 토지의 이용에 관한 계획 등 입지여건에 따른 제안권자의 법적 권리를 무시하고 도시계획위원회의 심의 상정도 하지 아니하고 개발행위가 불가한 지역이라 함은 도시계획위원회의 존치를 부정하는 발상이라 사료되며 기 신청한 노인인구의 증가로 요양원 시설 수급 확충의 시급성은 민원을 핑계로 불허하고 학교법에 의한 유치원 시설 또한 개발행위가 불가한 지역이라면서 인접한 한국신발연구소 당감동 786-49 토지재산세 ㎡당 470,000원 본건 토지 당감동 786-61 토지 재산세는 ㎡당 373,000원과 당감동 784-1 ○○○○ 버스종점은 ㎡당 534,000원과 비교해도 부당한 재산세만 징구하고 국민의 재산권을 침해하는 행위라 사료된다.
라. 또한 이전 3차례의 시설결정 추진시 녹지훼손과 시설설치 반대 민원 등으로 도시계획 시설결정 추진이 부결된 지역이라고 하였으나, 이건 또한 3차례 노인요양시설 도시계획 심의과정에 교통문제 등 보완조치를 취하였으나 주민들의 혐오시설로 민원제기 등 반대가 있었으나 이는 국가로부터 예산이 편성 이십오억여원이 청구인에게 지급 예치되었다 함은 사전 시설설치가 가능한 지역으로 타당성 검토가 이루어 졌다는 증거이며 민원 역시 사회복지사업법 제6조 및 동법 54조, 대법원 판례를 인용 가능하지만 행정청의 요구사안을 감안 부산진구 복지사업과-○○○○○(2011. 5. 11.)경유 부산시와 협의 노인복지시설 국고보조사업계획 변경 신청하여 부산시○○구 ○○동 산 125-2번지로 사업장을 이전하고 현 부지에는 유치원 신설 재산 대체키로 이사회 결의하여 위 건 부지내 도시계획(학교:유치원)결정입안 제안을 한 바 부당 불법한 사유로 반려되었으며 개발행위가 불가하다니 마치 사기를 당한 기분이다.
마. 기 도시계획시설 결정 제안시 문제점(과다한 녹지훼손, 유아 진출입시 사고 위험에 따른 교통처리대책, 신규 유치원 설치 반대 등)이 현재까지 유지되고 있는 상황 등이라고 하였으나, 기 도시계획 시설 결정 제안이 현재까지 유지되고 있는 상황이라 하니 재산 교체 불가시는 노인복지시설 설치를 재추진 할 수밖에 없는 사항이다.
바. 종합적인 검토 결과 도시관리계획 입안 추진은 행정 신뢰성에 막대한 지장을 초래하므로 본 주민제안 신청서는 반려 조치코자 한다고 하였으나, 지역마다 이기주의로 공익시설임에도 반대급부로 상당액의 금품을 요구하고 지방행정청은 무사안일한 비협조로 국가정책 추진사업이 막대한 국가예산과 법인의 재산손실이 침해되어도 관리청은 행정심판 또는 행정소송을 제기하라는 무책임한 행정으로 일관하고 있기에 행정심판 청구에 이르렀다. 따라서 피청구인은 민원인의 도시관리계획 결정입안 제안을 부당ㆍ불법한 사유로 과장 직권으로 반려처분 하였으므로 위 건 반려처분을 취소하라는 재결을 구한다.
<보충서면>
사건부지는 2007년 부산시 교육청으로부터 불하받아 유치원을 운영하기 위하여 도시관리계획(학교:유치원) 주민제안 입안 신청을 피청구인에게 한 바 있고, 피청구인은 위 사건 입안 제안이 타당하다고 인정하여 관련 절차를 거쳐 최종적으로 도시계획위원회에 상정(건설과-8843), 2007. 11. 20.「환경정책기본법」제25조제2항에 의거 사전환경성검토 협의회를 개최한바, 참석위원 10명 중 찬성 9명이 “의견 및 조치계획”에 원활한 사업추진을 위하여 도시관리계획으로 시설결정을 하고자 하며 유아들의 교육성과 자연 친환경적인 시설배치로 주변 환경과 조화될 수 있는 것으로 판단 대안 2(본계획 수립)를 선정하였고(갑증제1호) 반대 1명인 낙동강유역환경청에서 자연환경보전 등 우려 표명하므로 협의 중에 당시 저출산으로 유아는 감소하는 반면 노인인구는 증가로 인한 국가정책사업인 노인복지시설(노인요양원) 부족으로 확충사업에 지장이 있어 사업자 모집에 부산광역시 고령화대책과 자문과 협의를 거쳐 보건복지부에 사업자로 선정되어 사건부지에 노인요양원을 신설키로 하고 유치원 허가신청은 취소하고 도시관리계획 입안제안 신청을 하였고 이 건 또한 도시관리계획위원회에 상정되었으나 심의때마다 지역내 아파트 주민의 집단 민원으로 민원과 협의 조건으로 2차 보류되었고 집단 민원 내용이 노인 요양원은 혐오시설로서 무조건 반대하고 주민 선호시설 유치원을 계획대로 설치할 것을 요구하여 합의를 이루지 못하고 3차 심의에서 최종 부결되어 법적 대응도 고려하였으나 관련부서의 노인요양시설 이전을 권유하기에 재산교체 사하구 감천동으로 이전키로 하였고 사건부지에 반대 입장을 표명하였던 낙동강유역환경청의 법 개정으로 본건 토지는 심의 대상에서 제외됨으로서 100%의 심의위원 전원 동의가 법 개정이 없는 한 행정신뢰성에 비추어 당연히 유지된다고 생각하고 재차 도시계획시설 결정 입안제안을 하였던 바, 반려처분을 받아 행정심판청구에 이르렀고「유아교육법」제2조제2항에 의한 유치원은 학교로 정리되어 있음에도 비영리 유치원을 공익시설로 인정하지 않는 등, 현재의 취학아동 출산율, 취원율, 관내 보육시설 인가 현황 및 부산시 공립유치원 증설계획과 상충된다는 등 직권 해석하여 반려처분을 하면서 관내 부산진구청 2012년 보육시설의 안정적 수급계획에 따르면 현재 22개소에서 38개소로 16개소를 2012년 3월부터 확대 신설허가하고 3월에 개소식을 하는 것을 볼 때(갑증제2호) 국민을 기만하고 형평성을 무시하는 행정행위로서 신청인의 청구는 조치의견(건의) 도시계획시설결정 제안에 대하여 보육시설 현황 및 수요추정 부산시 유아교육 정책 등 종합적인 검토결과 도시관리계획 입안 추진은 행정신뢰성에 막대한 지장을 초래하므로 본 주민제안신청서를 반려 조치코저 함.(갑증제3호, 을제6호증 인용) 신청인의 반려조치를 위하여 부산시 남부교육청 질의, 신문, 인터넷, 자료화면 등 시간과 예산을 낭비하면서 자료를 수집, 구청장의 결재를 받은 바 있고, 정작 같은 내용으로 복지사업과는 시설 확대를 위한 구청장의 결재를 받고, 이 사건에 이르게 된 경위 및 제반 사정을 고려해 볼 때 적정한 반려처분의 조치가 아니라고 판단된다.
나. 법의 근원은 상식에 있고 정해진 법은 그 목적에 맞게 집행되어야 하는바, 청구인의 사건부지 외 그 일대가 일반주거지 등 대지로서 당초 도로개설시 2미터 가량의 절토와 윗부분 한국신발연구소 신축 시 성토로 경사도가 평균 19도로 높아졌으며(갑증제4호), 그마저 자연녹지 보전하고 벚꽃이나 구경하면서 토지세금이나 받겠다는 피청구인이나 국가가 해야 할 사회복지시설(노인요양원)이나 학교:유치원을 비영리 공익목적 시설임을 인식하지 못하는 행정담당자나 그 국가관에 아쉬움을 두고 두서없이 항변하였다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 노인복지시설 사업 변경추진에 있어서 부지재원 마련을 위한 기본재산 교환을 위하여 유치원 결정이 필요하다고 주장하며, 유치원 결정이 불가하다면 노인복지시설을 재추진하겠다고 하는 것은 토지소유자(사회복지법인 지○○)의 이익을 대변하는 것일 뿐 이 사건 처분과는 무관하여 행정심판청구의 주 내용이 될 수 없으며, 학교(유치원)와 사회복지시설(노인요양시설)은 설치 목적 자체가 다르며, 노인요양시설로 입안이 추진되었다 하여 학교(유치원) 부지로도 적합한 것은 아니며, 참고로 노인복지시설 사업추진과정은 입안 제안이 타당하여 입안 추진하였으나, 3차례의 도시계획위원회 심의를 거쳐 최종 부결되었으며, 우리구에서 사업추진이 어려워지자 당사자가 사하구 감천동으로 사업지 변경신청을 한 것으로, 노인요양시설의 예산편성을 위해 부산시에 제출된 복지개발원 보고서를 보면 시설설치를 위해서는 ‘현재의 위치상 개발행위허가나 도시계획시설 고시가 필요하며, 현재는 시설 설치가 적합하지 않다’고 되어 있는바 국가 예산이 편성되었다 하여 도시계획시설 설치가 가능한 지역으로 타당성 검토까지 이루어진 것은 아니며, 시설 설치지역에 대한 도시계획결정은 해당 행정청에서 하는 것이 당연한 것인 바, 개발행위 불가지역에 개발행위를 허가해 달라는 청구인의 주장은 지나친 억측에 불과하다.(을 제1호증)
나. 도시관리계획(학교:유치원) 결정이 필요치 않는 일반적인 유치원 설립에 대하여는 관할 교육청의 고유 권한이나, 도시관리계획(학교:유치원) 결정 입안은 입안권자인 피청구인의 고유 권한으로, 도시계획시설은 사익이 아닌 공공복리를 증진하고 국민의 삶의 질을 향상시키기 위한 지역사회에 꼭 필요한 사회기반시설로, 도시관리계획 입안 제안시에는「도시관리계획수립지침」제4편, 제8편,「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시계획시설규칙”이라 한다)제88조, 제89조,「부산광역시 도시계획조례」(이하 “도시계획조례”라 한다)제8조 규정에 따라 ① 시설물별 현황분석, 수요추정, 입지 판단 및 사업시행가능성, 기존 시설의 처리ㆍ공급ㆍ수용능력에 적합한지 여부, 제안 목적의 타당성, 제안자의 사업시행능력(재원조달능력) 등을 검토하고, ②특히 학교(유치원)에 대하여는 지역 전체의 인구규모 및 취학률을 감안한 학생수를 추정하여 지역별 인구밀도에 따라 적절히 배치하고, 급경사지 등 재해발생의 우려가 있는 지역에는 설치하지 않도록 규정하고 있다.
다. 사건부지에 2007년도 최초 유치원 입안 제안 시 유치원 담당 기관인 남부교육청 협의 결과 ‘기존 시설들의 취원율 저조로 유아교육정책이 바뀌지 않는 한 해당 지역에 시설 설치가 시급하지 않다’ 는 회신이 있었고, 이에 따라 2007년 이후 취원율, 관내 보육시설 인가 현황, 출생률, 부산시 교육정책 등을 검토한 바 지속적인 출생률 저하로 취원율이 감소하였으며, 사교육비 절감을 위한 부산시 공립유치원 증설 계획과도 상충된다.(을 제2호증~을 제3호증)
라. 또한 청구인이 교육환경평가 위원회의 심의 공문을 첨부하여 교육청 설립인가를 득한 것처럼 주장하나, 관할 남부교육청에 문의한 결과 교육환경평가 위원회 심의는 유치원 설립 절차의 가장 첫 번째 단계로 유치원 용지의 정화구역내 유흥업소 등의 유해시설 여부에 대한 학습 환경에 대한 사항으로, 심의를 통과(적합) 하였다 하더라도 설립인가를 득한 것으로 볼 수 없으며, 후속 절차에 모두 적합하여야 설립인가가 가능함을 알 수 있으며, 교육청 교육환경평가 위원회 심의결과를 득하였다 하여 도시관리계획의 입안이 반드시 이루어지는 것은 아니며, 피청구인이 검토한 사항들은 법에 따라 도시관리계획 입안권자로서 당연히 검토하여야 하는 사항으로 청구인이 주장하는 것과 같이 월권 및 직권남용이 아닌 의무 사항이다.(을 제4호증)
마. 청구인이 교육청 교육환경평가 위원회 심의 시 제출한 평가요약서상 ‘해당 부지를 부산시 교육청에서 유치원(학교)예정지로 불하 받았다’ 되어 있으나, 부산시 교육청에 확인한 결과 사건부지는 도로개설 잔여지로 학교부지로 부적합하여 매각하였으며 매각 당시 사용용도를 지정하지 않았으며, 매각에 따른 행정상의 제반 규제 및 개발행위 가능 여부 등은 입찰자가 사전에 조사 확인하여야 하고 그 책임은 낙찰자에게 있음을 알 수 있다.(을 제5호증)
바. 도시관리계획 입안권자는 입안의 타당성을 검토하여 45일 이내에 입안에의 반영여부를 결정하여 제안자에 통보하고, 제안이 타당하여 입안하고자 할 경우 관련 절차를 거쳐 최종적으로 도시계획위원회 심의를 거쳐 도시관리계획으로 결정하는 것으로, 도시계획위원회 심의 상정은 제안자에게 입안여부를 통보한 이후 법에 따라 최종 결정단계에서 이루어지는 것으로, 도시계획위원회 상정도 없이 해당과장의 직권으로 제안 신청을 반려 처분하였다고 하는 주장은 청구인의 근거 없는 주관적인 생각일 뿐이며, 이 사건 처분은 해당 과장의 독자적인 판단에 의한 것이 아니라 관련법에 따라 행정내부의 절차를 거쳐 처리한 것으로 위법함은 없다.(을 제6호증)
사. 또한 도시계획조례 제22조에 의거 자연녹지지역에서 최대경사도 30% (16°)이상인 토지는 개발행위가 불가하도록 명시되어 있는 바 이는 도시계획위원회 심의 여부와는 관계가 없으며, 청구인이 제출한 서류상에도 해당 토지의 최대경사도는 26°로 전체 부지면적의 80%가 16°이상으로 개발행위가 불가한 지역이다.(을 제7호증)
아. 청구인의 유치원 입안 제안 목적은 공익을 위한 도시계획시설로서의 필요성과 타당성이 아닌 단지 노인요양시설 이전을 위한 법인재산 매각을 위한 목적임을 알 수 있으며, 학교용지로 부적합하여 매각된 땅을 학교(유치원)로 결정하는 것은 도시계획시설 결정 취지에 맞지 않으며, 법적 요건만 갖추어 교육청에 신청하면 설치할 수 있는 유치원을 굳이 도시관리계획으로 결정 받고자 하는 것은 개발행위가 불가능한 부지라는 사실을 알고 있었기 때문이라고 생각할 수밖에 없다.
자. 사건부지가 사유지라는 이유만으로 가장 중요한 제안의 타당성과 시설 설치의 필요성이 확보되지 않은 상태에서 도시관리계획으로 결정한다면, 그것은 공익 보다는 특정 개인의 사익을 위해 도시관리계획이 이용되는 것이며 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하고자 하는 도시관리계획의 기본 목적에 반하는 것으로 행정 신뢰성에 막대한 지장을 주는 행위이며, 도시관리계획입안 결정을 위한 각종 규정과도 부합되지 않으며, 대규모 벚꽃 군락, 완충녹지 및 어린이공원 등으로 이어지는 자연녹지지역을 원형 보존하여 인근 지역 주민에게 쾌적한 녹지환경을 제공하는 등 다수 시민의 이익을 보호하는 것이 공익 우선정책에 부합된다고 판단되며, 이 사건에 이르게 된 경위 및 제반사정을 고려해 보더라도 이 사건 처분은 적정한 처분이라 판단되며, 법은 그 목적에 맞게 집행되어야 하는 바 이 사건 처분으로 청구인(토지소유자)에게 다소 경제적 불이익이 발생된다 하더라도 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익목적이 더욱 크다 할 것이므로 그대로 지켜져야 할 것이고, 따라서 이 사건 처분은 관련법령에 의거 적법하게 이루어진 처분이고, 청구인의 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
<보충답변>
가. 청구인은 당초 2007년도 유치원 입안 제안이 마치 청구인이 직접 추진했던 것처럼 주장하고 있으나, 당시 입안 제안은 청구인과 관계없는 이전의 토지소유자가 부산시교육청으로부터 해당 토지를 낙찰 받아 유치원 입안 제안하였고, 도시계획위원회 상정 전 사전환경성검토를 위해 낙동강유역환경청에 협의한 결과 ‘부동의’ 통보되어 입안 불가 처분된 사항으로 청구인의 주장과는 달리 도시계획위원회 상정된 바 없으며, 청구인이 도시계획위원회 심의라 주장하는 사전환경성검토 협의회는「환경정책법」에 의한 사전환경성검토 협의 절차 중 가장 첫 단계로 법 제25조의4, 같은 법 시행령 제8조의2제2항에 의거 제안자가 제출한 사전환경성검토서의 초안을 작성하기 위하여 환경성검토 협의회의 의견을 수렴하는 것으로 환경성검토 협의회는 심의기관이 아닌 자문기관으로, 당시 제안자가 제출한 계획서를 우리구 사전환경성검토 협의회의 의견을 수렴ㆍ보완하여 사전환경성검토서 초안을 작성, 주민 공람 후 최종적으로 낙동강유역환경청과 협의하였으나 ‘부동의’ 통보되어 도시계획위원회 상정도 못하고 불가 처분된 사항으로, 입지 및 주변 여건이 변하지 않았고 오히려 개발행위허가기준 및 자연환경보존에 대한 요구가 더욱 강화된 시점에서 한번 불가 처분된 사항을 재입안 한다면 입안권자로서 행정신뢰성에 막대한 지장을 줄 것이 분명하다. (을 제8호증~을 제9호증)
나. 청구인은 피청구인이 시행한 어린이집 원장 교육 자료를 오해하여 유치원 증설은 반대하면서 어린이집은 16개소 신규 설치하는 것처럼 주장하고 있으나, 이것은 현재 부산진구내 기존 어린이집 중에서 공립어린이집 16개소를 취약보육시설(시간연장 시설)로 확대 지정하여 운영한다는 것이지 신규로 설치한다는 것이 아님에도 공문서의 내용을 청구인이 원하는 방향으로 자의 해석하여 발생한 억측이며, 피청구인이 남부교육청 질의 및 각종 자료 등을 검토한 것은 입안권자로서 도시관리계획 입안제안의 타당성 검토를 위해 필요한 근거 자료이며, 타당성이 확보되어 입안이 되었더라면 입안 타당성의 근거가 되었을 사항인데 마치 청구인의 제안을 반려하기 위하여 시간과 예산을 들인 것처럼 주장하는 것은 피청구인의 행정입안자로서의 권위를 인정하지 않는 주장이며, 이 사건 처분은 관련법에서 규정한 각종 검토 사항을 종합한 결과 도시관리계획 입안의 가장 중요한 요소인 타당성이 결여되어 반려 처분한 것으로 위법함은 없다.
다. 또한 사건부지 당감동 786-61번지는 청구인의 주장과 달리 일반주거지역내 대지가 아닌 자연녹지지역내 지목이 묘지인 토지로서 당초 당감동 공동묘지의 일부였으며 도로개설로 인해 경사도가 높아졌다고 주장하나, 도시계획조례 별표 22에는 개발행위의 경사도는 청구인이 제출한 평균 경사도가 아닌 최대경사도를 측정하는 것으로 규정되어 있으므로 청구인의 토지내에서 최대경사도를 구하였을 때 도로개설 이전 최대경사도는 44%(24°)이며, 도로개설로 일부는 표고가 높아졌으나 현재의 최대경사도는 40%(22°)로 오히려 경사도가 더 낮아진 상황으로 청구인의 주장은 억지이며, 도로개설 이전에도 최대경사도 44%(24°)로 개발행위허가 기준 30%(16°)을 초과하여 개발행위가 불가한 지역이었다.(을 제10호증)
라. 청구인이 주장과 같이 법의 근원은 상식에 있고 정해진 법은 그 목적에 맞게 집행되어야 하는 바 공공복리를 증진하고 국민의 삶의 질을 향상시키기 위한 지역사회에 꼭 필요한 사회기반시설로서 그 도시관리계획입안 제안 타당성의 근거는 전혀 제시하지 않고, 오로지 노인복지시설사업 재산 교환을 위하여 유치원 결정이 필요하다고 주장하는 것은 토지소유자(사회복지법인 지성원)의 이익을 대변하는 것일 뿐 이 사건 처분과는 무관하여 행정심판청구의 주 내용이 될 수 없으며, 앞서 제출된 답변서와 같이 사건 부지가 사유지라는 이유만으로 가장 중요한 제안의 타당성과 시설 설치의 필요성이 확보되지 않은 상태에서 도시관리계획으로 결정한다면, 그것은 공익 보다는 특정 개인의 사익을 위해 도시관리계획이 이용되는 것이며 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하고자 하는 도시관리계획의 기본 목적에 반하는 것으로 행정 신뢰성에 막대한 지장을 주는 행위이며, 도시관리계획 입안 결정을 위한 각종 규정과도 부합되지 않으며, 대규모 벚꽃 군락, 완충녹지 및 어린이공원 등으로 이어지는 자연녹지지역을 원형 보존하여 인근 지역 주민에게 쾌적한 녹지환경을 제공하는 등 다수 시민의 이익을 보호하는 것이 공익 우선정책에 부합된다고 판단되며, 이 사건에 이르게 된 경위 및 제반사정을 고려해 보더라도 이 사건 처분은 적정한 처분이라 판단되며, 청구인의 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조, 제43조
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제20조, 제35조
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」제6조
○「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」제89조
○「부산광역시 도시계획조례」제8조, 제22조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 당사자로부터 제출된 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2011. 10. 6. 피청구인에게 사건부지에 유치원을 도시계획시설로 결정을 하여줄 것을 내용으로 하는 도시관리계획 결정 입안 제안을 하였다.
(나) 피청구인은 2011. 10. 27. 현재의 출산율, 취원 아동수, 관내 보육시설 현황, 수요추정, 부산시 유아교육 정책과 상충하며 도시관리계획으로 설치하지 않아도 가능한 시설물이라는 등의 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)제26조에 의하면 주민은 기반시설의 설치에 관한 사항에 대하여 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 같은 법 시행령 제20조에 의하면 도시관리계획입안의 제안을 받은 자는 제안일부터 45일 이내에 도시관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 하며, 국토계획법 제43조제1항은 “기반시설을 설치하고자 하는 때에는 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 감안하여 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정하고, 같은 법 시행령 제35조제1항은 “법 제43조제1항 단서에서 대통령령이 정하는 경우라 함은 다음 각 호의 경우를 말한다”고 하면서, 제1호 다목에서 “도시지역 또는 지구단위계획구역 지역에서 국토해양부령이 정하는 기반시설을 설치하고자 하는 경우”를 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제6조(도시관리계획으로 결정하지 아니하여도 설치할 수 있는 시설) 제1항제8호는 위 국토해양부령이 정하는 기반시설 중 하나로 “학교 중「유아교육법」제2조제2호에 따른 유치원”을 규정하고 있다.
한편, 도시계획시설규칙 제89조는 학교의 결정기준으로 ‘지역 전체의 인구규모 및 취학률을 감안한 학생수를 추정하여 지역별 인구밀도에 따라 적절한 배치간격을 유지할 것’과 ‘급경사지ㆍ저지대 등 재해발생의 우려가 있는 지역에는 설치하지 아니할 것’ 등을 들고 있고, 도시계획조례 제8조에 의하면 주민이 도시관리계획 입안을 제안한 경우 검토하여야 할 사항으로 ‘도시관리계획입안 제안 목적의 타당성’, ‘도시계획시설의 설치에 관한 제안인 경우에는 당해 시설의 설치로 인한 환경훼손여부와 당해 도시계획시설사업의 시행에 필요한 토지의 확보여부’ 등을 들고 있으며, 같은 조례 제22조는 형질변경이 이루어지는 훼손 대상토지의 경사도가 30% 이상인 토지는 형질변경에서 제외하도록 하고 있다.
(가) 청구인은, 유치원 설치에 관한 사항은 부산광역시교육청의 고유 권한이므로 피청구인이 청구인의 유치원 시설 결정 제안에 대하여 반려한 것은 월권행위로서 직권남용에 해당하고, 도시계획위원회에 상정도 하지 않고 개발행위가 불가한 지역이라고 하는 것은 제안권자의 법적 권리를 무시하고 도시계획위원회의 존재를 부정하는 발상으로서 피청구인은 불법ㆍ부당한 사유를 들어 이 사건 처분을 하였다는 취지로 이의 취소를 구한다고 하였으나
(나) 유치원은 관계법령의 규정에 의하여 도시관리계획으로 결정하지 아니하여도 설치할 수 있는 시설임에도 불구하고 청구인은 피청구인에게 유치원을 도시계획시설로 결정하여 줄 것을 내용으로 하는 도시관리계획입안 제안을 하였던 것이고, 일반적인 유치원 설립에 관한 사항은 관할 교육청의 소관 사항이라 하더라도 청구인의 도시관리계획입안 제안에 대하여 도시관리계획입안에의 반영 여부를 결정하는 것은 피청구인의 권한인 것으로 피청구인이 부산광역시교육청의 고유권한에 대하여 월권행위를 하여 직권을 남용했다는 주장은 이유 없다 할 것이고, 도시계획위원회의 심의는 피청구인이 청구인의 입안 제안을 받아들인 경우 도시관리계획안에 반영한 후, 도시관리계획을 결정하기 전에 필요적으로 거쳐야 하는 절차로서 청구인의 입안 제안을 받아들일지 여부를 결정하기 위하여 거쳐야 하는 절차는 아니므로 청구인의 제안에 대하여 피청구인이 도시계획위원회에 상정도 하지 않고 반려한 것은 부당하다는 주장도 이유 없다 할 것이다.
(다) 기반시설의 설치에 관한 사항은 도시관리계획으로 결정하여야 하고 도시관리계획은 도시의 장기적인 발전방향을 구체화하고 실현시키는 중기계획으로서 기반시설의 설치에 관하여 주민이 입안을 제안할 수는 있으나 그 제안은 관계법령 등에서 정하고 있는 기준에 적합하여야 하는바 관계법령 등에의 적합 여부에 대한 판단은 입안권자의 재량에 속하는 것이라 할 것이고, 피청구인은 도시계획시설규칙 제89조(학교의 결정기준), 도시계획조례 제8조(제안서에 대한 검토 등) 및 제22조(개발행위의 허가기준)등에 근거하여, 청구인의 도시관리계획입안 제안이 부산시 유아교육 정책과 상충하고 유치원 시설 확충의 시급성도 없으며 사건부지는 급경사지로 개발행위 허가기준에 맞지 않는다는 등의 이유로 이를 반려하였던 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
