【재결요지】 이 사건토지는 보존가치가 있는 지역이고, 청구인이 주장하는 농공단지는 일반공업지역으로 사건토지와는 명백한 차이가 있으며, 또한 자연녹지지역에 대한 개발을 억제하는 취지는 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 도시관리계획 용도지역상 자연녹지지역으로 지정한 것으로 특정개인이 추구하는 사익보다는 자연녹지지역인 이 사건토지를 보존함으로써 지역주민에게 쾌적한 녹지환경을 제공하고 무분별한 개발로 인한 재해발생 등으로부터 시민의 이익을 보호하는 공익적 측면이 더 크다 할 것이므로, 피청구인이 주변지역의 토지이용실태, 토지이용계획 등 관련법령의 규정에 의하여 한 이 사건 처분에 달리 위법ㆍ부당함이 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다
【청구취지】 피청구인이 2011. 11. 17. 청구인에 대하여 한 건축불허가처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2011. 9. 14. 피청구인에게 부산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 산25-2번지(임야, 총 6,656㎡, 자연녹지지역, 이하 “사건 신청지”라 한다)상에 제1종 근린생활시설 건축을 위한 건축허가신청을 하였으나, 피청구인은 관련부서 협의를 통하여 2011. 11. 17. 청구인에게 신청지는 자연녹지지역으로 도시의 녹지공간 확보, 무질서한 도시 확산방지, 개발로 인해 주변경관 및 녹지축의 조화가 단절되어 주변환경 및 경관이 훼손될 우려가 있는 등 개발행위허가기준에 부적합하다는 이유로 건축불허가(이하 “이 사건 처분”이라 한다) 처분을 하였다.
2. 청구인 주장요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 피청구인이 사건 토지를 정관택지개발지구의 제척지에 포함된 자연녹지라 하였으나, 제척지라 하면 ‘토지구획정리사업 등의 시행지역 안에 있는 토지로 사업시행에서 제외된 토지’를 말하는데 이 부지는 시행지역에 포함되지 않은 토지이고 구획정리 사업과는 별개의 지역이고, 완충녹지 역할에 필요한 지역이라는데 정관 신도시 토지구획정리지구의 외곽으로는 완충녹지가 지정되어 신도시를 감싸고 있으며,
나. 또한, 신청지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국계법”이라 한다) 제36조와 같은 법 시행령 제30조 규정의 지정목적과 배치된다고 하였는데 자연녹지지역은 제한적인 개발이 허용되는 지역이고 그 제한은 건폐율과 용적률이 낮으며, 건축물의 용도와 종류를 제한하는 방법으로 규제를 받고 있고,
다. 같은 법률 제58조제1항의 개발행위허가에 부적합하다고 하였으나 도시관리계획에 어긋남이 없으며, 주변은 농공단지와 소규모 공장들 그리고 일반 건축물들이 들어서서 가동되고 운영되는 지역이며,
라. 도시의 녹지공간 확보, 무질서한 도시확산 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 필요한 지역이라는 것은 억지적인 행정 폭행으로 신도시를 준공하면서 녹지공간이 확보되었고, 앞으로는 신도시, 뒤로는 농공단지, 위로는 자동차 전용도로, 주변엔 가내공장, 교회, 암자, 한전 고압철탑 등이 존재하는데 건축 불가한 사유에 대해 이해할 수 없으며,
마. 입목본수도에서 직경 1cm에서 7cm까지의 본수가 누락되었다고 하나, 이는 전문기술사에게 의뢰하여 진행된 사항으로 법적인 조사방법에 어긋남이 없으므로 건축불허가 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 토지는 정관택지개발지구의 제척지에 포함된 자연녹지가 아니라는 주장에 대하여 피청구인은 2011. 11. 21. 청구인에게 건축불허가 처분을 하면서 사건 토지가 정관택지개발지구의 제척지에 포함된 자연녹지라 하였는데 이는 용어선택의 착오에 의한 것으로 철회한다. 다만, 신청지는 정관택지개발지구(면적 : 4백16십만㎡, 세대 : 2만8천세대)의 폭12m 단지도로(외각) 경계에 직접 접해있는 정관택지개발지구(이하 ‘정관신도시’라 한다) 북동쪽의 유일한 녹지공간(산림)이란 점을 설명한 사항이다.
나. 정관신도시 토지구획정리지구의 외각으로 완충녹지가 지정, 신도시를 감싸고 있으므로 완충녹지의 역할이 필요 없다고 주장하나 정관신도시의 완충녹지는 대부분 간선도로와 우회도로변으로 하여 소음ㆍ분진과 도로사고 예방 등 기능적 차원의 완충녹지만 계획ㆍ설정되어 있고 단지외각을 주변으로 한 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연적 환경을 보존하거나 도시경관을 향상시키기 위한 별도의 녹지(완충, 경관, 연결)공간의 지정은 없는 사항으로
다. 사건 토지는 약 8만 6천여명을 수용 계획하는 정관신도시의 북동쪽 제3종일반주거지역의 폭 12m 단지도로를 경계로 바로 접해있는 토지로서 “불가피한 경우에 한하여 제한적으로 개발이 허용되는 자연녹지지역(산림)”의 용도에 부합하는 토지의 이용이 되어야 할 것으로 청구인의 주장은 이유가 없다.
라.「국계법」제36조와 같은 법 시행령 제30조 규정의 자연녹지지역은 제한적인 개발이 허용되는 지역이고 그 제한은 건폐율과 용적률이 낮으며, 건축물의 용도와 종류를 제한하는 방법으로 규제를 받고 있다고 주장하나 개발행위허가는「국계법」제58조와 같은 법 시행령 제56조 및「부산광역시 도시계획조례」제22조의 개발행위허가기준에 의한 개발계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변환경과의 조화 등을 고려하여 개발행위에 대한 허가여부를 결정하는 허가청의 기속 재량행위로서 청구인의 국계법 시행령 제84조(용도지역안에서의 건폐율), 같은 법 제85조(용도지역안에서의 용적율)에 적합하다 하여 반드시 행위허가가 되어야 한다는 주장은 공익과 사익의 비교형량과 합리적 토지이용 및 난개발 방지 등을 위한 개발행위허가 제도를 잘못 이해한 것으로 이 또한 청구인의 주장은 이유 없다.
마. 사건 신청지는「국계법」제58조제1항의 개발행위허가 기준에 부적합하다고 하였으나, 도시관리계획에 어긋남이 없으며, 주변은 농공단지와 소규모 공장들 그리고 일반 건축물들이 들어서서 가동되고 운영되어 있는 지역이라고 주장하나 사건 신청지는 정관신도시 구역을 표시 할 수 있는 국지도 60호선(동면↔장안) 안쪽에 위치하고 신도시 북동쪽 방곡지역의 제3종일반주거지역 단지 내 도로 폭12m에 직접 접해있는 산림형태의 자연녹지이나 청구인이 주장하는 농공단지 등 기존 건축물들은 정관신도시가 준공되기 이전에 신축되어 있었고 신청지에는 십수년 이상의 소나무 등이 생립하고 방곡터널과 이어지는 인근 산림과 녹지축을 형성하는 신도시에 인접한 도시주변의 녹지공간(산림)으로서 도시의 확산방지 등 보존가치가 있는 지역으로 국계법 시행령 제30조의 자연녹지의 용도지정 목적에 부합되는 개발이 되어야 함에도
바. 이건의 개발행위허가 신청은 방곡리 산25-2(임)의 지적면적 7,272㎡에 대한 100%를 대지화(부지 : 6,656㎡, 도로 616㎡) 허가신청(용적율 9.9%)을 하였고 산림의 훼손을 필요로 하는 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모 또한 제1종근생시설(소매점) 건립계획으로서 이는 소매점을 건축하기 위한 최소한의 면적이라 볼 수 없고 소매점으로서의 입지 또한 최적 조건이 아니라고 할 때 과도한 개발에 의한 다른 용도 전용 등의 우려가 있을 뿐 아니라 주변 유사 산림에 대한 허가 출현으로 무분별한 개발이 예상됨으로 개발에 따른 사익보다 산림피해 방지 및 경관을 보존하는 공익성이 크다 할 것으로 국계법 제58조제1항의 자연녹지의 용도 지정 목적 등 도시관리계획과 주변 환경 및 경관에 부합되는 개발행위라 할 수 없는바 청구인의 주장은 이유 없다.
사. 도시의 녹지공간 확보, 무질서한 도시확산 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 필요한 지역이라는 것은 억지적인 행정 폭행으로 신도시를 준공하면서 녹지공간이 확보되었고, 앞으로는 신도시, 뒤로는 농공단지, 위로는 자동차 전용도로, 주변엔 가내공장, 교회, 암자, 한전 고압철탑 등이 존재하는데 건축 불가한 사유에 대해 이해할 수 없다고 주장하나 정관신도시는 약 8만 6천여명 수용계획의 정주도시로서 환경친화적 동부산 생활거점 도시 개발을 목표로 2003년도에 착공, 2008년도 준공 후 정착 초기단계의 신생 주거지역으로서 장래 기존부락을 포함 10만여 인구가 거주하는 대단지에 부합되는 녹지공간의 확보와 무분별한 도시확산의 방지가 필요하고 특히, 대단지에 직접 접해있는 산림의 개발은 개발계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변환경과의 조화 등을 고려하여 개발행위에 대한 허가여부를 결정하여야 할 것으로
아. 정관신도시에는 북서쪽의 소두방 공원과 신청부지가 위치한 북동쪽의 방곡리 산 25-2번지 일원이 정관신도시의 중심 자연녹지공간(산림)을 이루고 있으며 특히, 신청지 일원의 산림은 방곡터널과 연결되어 주변산림과 유일하게 녹지축이 연결된 지역으로서 위 신청지와 같은 과도한 개발에 대한 억제와 허가에 의한 유사 허가 출현의 방지에 기인한 건축허가 불허가 처분은 기속 재량권을 일탈하였다 할 수 없는바 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
자. 입목본수도에서 직경 1cm에서 7cm까지의 본수가 누락되었다고 하나 이는 전문기술사에게 의뢰하여 진행된 사항으로 법적인 조사방법에 어긋남이 없을 것으로 건축불허가 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다고 주장하나 2011. 9. 14. 청구인은 개발행위허가신청서를 접수함에 있어 개발행위허가를 득하기 위하여는 국계법 제58조 및 같은 법 시행령에서 위임되어 2011. 8. 10. 개정(2011. 9. 10. 시행)된 「부산광역시 도시계획조례」제22조제3호의2 [별표23]에 의거 입목본수도를 제출하여야 함에도 1cm에서 8cm 미만의 모든 수목에 대하여 입목본수에 산입하지 않는 등「부산광역시 도시계획조례」의 입목본수도의 조사방법에 따르지 아니한 사실로 청구인의 법적인 조사방법에 어긋남이 없다는 주장은 이유가 없다.
차. 국계법 제58조제1항 및 「부산광역시 도시계획조례」제22조에 부적합하여 불허가 처분한 것은 행정청의 재량행위인 적법한 행정처리로 청구인의 주장은 이유가 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조
○「부산광역시 도시계획조례」제22조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축허가 신청서, 위치도 및 현황도 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2011. 9. 14. 사건 신청지에 지상 1층, 1동, 연면적 658.80㎡ 규모의 제1종근린생활시설(소매점) 건축허가 신청을 하였다.
(나) 피청구인은 2011. 11. 17. 청구인에게 사건 신청지는 자연녹지지역으로서 개발행위로 건축물이 설치될 경우 주변경관 및 녹지축이 단절되어 주변환경 및 경관이 훼손될 우려가 있는 등 개발행위허가기준에 부적합하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 국계법 제58조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루는 경우에 개발행위허가를 하여야 하고 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 1. 분야별 공통사항 라. (1)개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합하여야 하고, (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토질오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하며,「부산광역시 도시계획조례」제22조에서는 등고선, 표고 등이 인근 개발지보다 높은 곳으로 지역여건을 보아 형질변경을 함으로서 주변환경 및 미관을 크게 해칠 우려가 있는 지역은 제외하고, 개발행위로 인하여 녹지축 및 하천ㆍ해안경관이 단절되는 지역은 훼손되지 아니하도록 규정하고 있다.
(가) 청구인은 자연녹지는 제한적인 개발이 허용되는 지역이고 그 제한은 건폐율과 용적률이 낮으며 건축물의 용도와 종류를 제한하는 방법으로 규제를 받고 있고, 사건신청지 주변은 농공단지와 소규모 공장 등 이미 일반건축물들이 들어서 있는 지역으로 도시의 녹지공간 확보, 무질서한 도시확산 방지 등에 필요한 지역이라는 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나,
(나) 사건토지는 정관택지개발지구 북동쪽 제3종 일반주거지역과 일반공업지역에 접한 자연녹지지역으로 방곡터널 인근 산림과 녹지축을 형성하는 도시주변의 녹지공간으로서 무질서한 도시확산 방지 등을 위하여 보존가치가 있는 지역이고, 청구인이 주장하는 농공단지는 일반공업지역으로 사건토지와는 명백한 차이가 있으며, 또한 자연녹지지역에 대한 개발을 억제하는 취지는 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 도시관리계획 용도지역상 자연녹지지역으로 지정한 것으로 특정개인이 추구하는 사익보다는 자연녹지지역인 이 사건토지를 보존함으로써 지역주민에게 쾌적한 녹지환경을 제공하고 무분별한 개발로 인한 재해발생 등으로부터 시민의 이익을 보호하는 공익적 측면이 더 크다 할 것이므로 피청구인이 주변지역의 토지이용실태, 토지이용계획 등 관련법령의 규정에 의하여 한 이 사건 처분에 달리 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
