【재결요지】 피청구인이 관련 법령의 저촉 여부는 물론 건물 신축으로 인한 교통흐름체계, 시민 안전사항 등을 종합적으로 검토하여 결정한 것으로 사건신청지를 보존함으로써 무분별한 개발로 인한 재해발생 등으로부터 시민의 이익을 보호하는 공익적 측면이 특정개인이 추구하는 사익보다 더 크다 판단하여, 자연경관 훼손 등으로 주변지역의 미관저해 우려, 진ㆍ출입로의 급경사로 이기대공원 이용객의 안전사고 우려 및 이기대성당으로 인해 공휴일 불법주차로 극심한 교통체증 우려, 개발행위 등으로 위해ㆍ붕괴 등 재해발생이 예상된다는 사유로 청구인에게 한 이 사건 처분이 달리 위법ㆍ부당하다고 볼 수 없음.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 8. 12. 청구인에 대하여 한 건축불허가 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건 개요
청구인은 2011. 7. 20. 피청구인에게 부산광역시○구 ○○동 22-2번지외 1필지(전, 총 1,011㎡, 제2종일반주거지역, 이하 “사건신청지”라 한다)상에 근린생활시설의 건축을 위한 건축허가신청을 하였으나, 피청구인은 관련부서 협의를 통하여 2011. 8. 12. 청구인에게 자연경관 훼손 등으로 주변지역의 미관저해 우려, 진ㆍ출입로의 급경사로 이기대공원 이용객의 안전사고 우려 및 이기대성당으로 인해 공휴일 불법주차로 극심한 교통체증 우려, 개발행위 등으로 위해ㆍ붕괴 등 재해발생이 예상된다는 사유로 건축불허가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 청구 외 문영훈과 사이에 이 사건신청지에 대한 매매계약을 체결함과 동시에 문영훈으로부터 이 사건신청지에 대한 토지사용 승낙 및 건축동의서를 받아 피청구인에게 건축허가를 신청하였으나 피청구인은 청구인 건축허가 신청에 대하여, 주변 지역의 미관저해, 진ㆍ출입로의 급경사로 안전사고 및 교통체증 우려, 개발행위 등으로 위해ㆍ붕괴 등 재해발생이 예상된다는 점을 들어 불허가 처분을 하였다.
나. 피청구인은 종전 박진수의 이 사건신청지에 대한 건축허가신청에 대하여 이 사건 처분과 동일한 사유로 건축불허가 처분을 하였고, 박진수는 피청구인의 불허가처분에 대하여 행정심판청구를 제기하였는데, 부산광역시행정심판위원회에서는 피청구인의 건축불허가 처분은 위법하다는 재결처분(행심 제2008- 177호 건축불허가처분 취소청구)을 하였으며
다. 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 신청에 대한 거부처분 사유는 박진수에 대한 거부처분 사유와 사실상 동일한 것이고, 박진수의 건축허가신청 당시와 청구인의 이 사건 신청 당시에 아무런 사정의 변경이 없으므로, 위 재결에서 피청구인의 거부처분 사유에 대한 판단 부분은 이 사건 신청의 경우에도 그대로 적용된다고 할 것으로, 위 재결의 내용만을 놓고 보더라도, 이 사건 처분이 위법하다는 점을 단번에 알 수 있다고 할 것이다.
라. 이 사건신청지는 산림이 없는 텅 빈 노지상태로 현재 보기 흉한 상태로 방치되어 있고, 그러한 상태로 장기 방치 시에는 오히려 산사태의 위험이 있으므로, 사건신청지 상에 건물을 신축함으로서 산사태를 막을 수 있는 효과와 동시에 노지 상태의 흉한 부분을 가림으로서 환경과 미관을 개선시킬 수 있다 할 것으로, 주변지역의 미관을 저해한다는 처분 사유는 전혀 사실과 맞지 않다. 「부산광역시 도시계획조례」제22조제1호는 형질변경을 함으로서 ‘주변 환경 및 미관을 크게 해칠 우려가 있는 지역’이라고 규정하고 있어 수인한도를 넘는 극심할 정도의 미관훼손의 우려를 요한다고 할 것인데, 피청구인의 처분 이유와 같이 이 사건 신청 및 이에 따른 형질변경으로 인하여 미관을 저해할 우려가 있음을 인정할 근거는 어디에도 없으므로, 피청구인이 든 처분사유는 개발행위를 거부할 합당한 처분사유가 되지 않는다고 할 것이다.
마.「부산광역시 도시계획조례」제22조제2호는 최대 경사도가 18도를 초과한다고 하더라도 주거지역 안에서는 형질변경을 허용할 수 있어 종전 위 재결에서도 급경사는 특별한 문제가 되지 않는 것으로 판단되며, 급경사로 인한 이용객의 안전사고 우려 내지 교통체증이라는 것은 위 조례에 근거도 없으며, 이 사건 토지의 진입로가 연결되는 간선도로의 교통량도 적은관계로 이용객의 안전사고 우려 또한 다른 일반적인 도로와 비교하여 보면 아주 낮다고 할 것으로 정당한 불허가 사유가 되지 않는다고 할 것이다.
바.「부산광역시 도시계획조례」제22조제8호 규정 재해발생의 위험에 대해서는 이 사건신청지에 신축하게 될 건축물과 관련하여 건축사 조헌태가 작성한 구조안전 및 내진설계확인서를 보면, 붕괴의 위험이 없고, 무엇보다 청구인은 내진설계까지 하여 붕괴 등의 위험을 사전에 대비하였으므로, 건축허가 신청을 불허가한 것은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 부산광역시 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전 방향을 제시하는 종합계획으로서 도시관리계획의 기본이 되는『2020년 부산 도시기본계획』의 개발가용지 분석 전제조건 설정기준에 따르면 경사 18도(32.5%)이상 지역은 개발억제지로 분류하고 있고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 「부산광역시 도시계획조례」에 근거하여 이 사건신청지를 종합적으로 검토한 바 사건신청지 인근 지역은 오륙도, 이기대공원 등 부산을 대표하는 천혜의 관광자원과 인접해 있고 사건신청지 또한 이기대공원 입구에 위치하고 있으며, 최대경사도가 45도로 급경사지역으로서 개발 시 재해우려 및 이기대공원 이용객의 안전사고 우려, 주변지역과의 부조화, 자연경관 훼손 등을 종합적으로 고려하여 불허가 처분한 사항이다.
나. 또한 청구인은「부산광역시 건축조례」제19조제6항에 “현장조사업무를 대행하는 자(해당 건축물의 건축설계사)는 허가권자에게 현장조사ㆍ검사 또는 확인결과를 제출하는 때에 「건축사법」제31조에 따라 설립된 건축사협회의 건축물 디자인 자문결과를 첨부하여 제출할 수 있다.”라는 규정에 근거하여 건축을 하더라도 주변 환경과의 관계에서 전혀 미관상 문제가 없다. 라는 자문결과를 제출하였으나, 이는『건축물 미관 자문위원회 운영 규정』제2조에 따른 부산광역시 행정구역 안에 건축되는 건축심의 대상 외 건축물의 미관에 대하여 자문하는 사항으로서 청구인의 신축 건축물에 대한 형태 및 색채, 간판, 광고물 설치 등 지역특색에 맞는 건축물 관리를 위한 자문 사항이지「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항제4호의 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루는 것”에 해당하는 것이 아니다.
다. 진ㆍ출입로의 급경사로 안전사고 및 교통체증이 없다고 주장하나 이기대공원 진입로는 편도 1차선으로 이 사건신청지가 진입로에 접하고 있어 이기대공원을 이용하는 시민과 장자산 등산객, 인근 이기대성당 이용 주민들의 주 통로로써 관광객 및 주민들의 통행에 심각한 불편을 초래하며, 현 지역에서 이기대공원 입구 주차장까지는 곡선 급경사로 평일뿐 아니라 휴일에도 많은 차량과 이용객으로 인해 안전사고는 물론 섶자리와 용호선착장을 이용하는 진입로와도 교차하고 있어 특히, 교통 혼잡이 심각한 지역이다.
라. 이 사건신청지는 2007년, 2008년, 2011년 3차례나 개발행위허가를 신청한바 있으며, 용도지역상 제2종일반주거지역으로서 최대경사도가 45도에 해당하는 곳으로 「부산광역시 도시계획조례」제22조제2호의 규정에 따르면 ‘형질변경이 이루어지는 훼손 대상토지의 최대 경사도가 18도 이상인 토지(현 법령은 경사도가 30퍼센트 이상인 토지로 명시)는 원칙상 형질변경에서 제외, 다만 주거지역 안에서는 도시계획위원회의 자문을 거쳐 허가할 수 있다.’ 라고 규정하고 있다. 이에 따라 피청구인이 부산광역시 남구도시계획위원회에 자문한 결과 개발행위 불허가 결정이 되었다.
마. 2007. 9. 27. 어린이집 부지조성을 위하여 개발행위허가 신청이 접수되었으나 2007. 11. 21. 부산광역시 남구도시계획위원회 자문 결과 공원에 인접한 곳으로서 높은 경사도로 인한 주변 환경 및 미관훼손, 연결도로의 교통 혼잡으로 인한 안전사고 우려의 사유가 있어 피청구인은 자문결과를 토대로 종합적으로 검토한 결과 불허가처분을 결정하여 건축과에 통보한바 있고, 2008. 2. 27. 휴게음식점 건립목적으로 개발행위허가 신청(재결 인용된 신청)에 대해서도 2008. 5. 22. 부산광역시 남구도시계획위원회 자문결과 상기내용과 같이 동일한 의견을 제시하였으며 같은 날 2008. 5. 22. 용호3동 주민자치위원장 외 616명이 근린생활시설 설치 반대 서명서를 제출하여 피청구인은 도시계획위원회 자문 의견 및 지역주민들의 여론을 종합적으로 검토한 결과 불허가처분을 결정한 바 있으며, 2011. 1. 14. 종교시설 교육관 부지 조성을 위해 개발행위허가 신청이 접수되어 2011. 2. 24. 부산광역시 남구도시계획위원회 자문결과 상기내용과 같이 동일한 의견이 또 제시되어 피청구인은 개발행위 불허가하였다.
바. 2011. 7. 20. 개발행위허가 신청은 2008. 7. 22. 재결된 신청내용과 동일한 내용으로「행정심판법」제49조제2항에 따라 청구인의 신청 취지대로 건축허가를 하여야하나 이 사건신청지는 3차례(어린이집, 음식점, 교회)나 부산광역시 남구 도시계획위원회에서 불허가 결정한 사실과 지역주민들 및 관광객들의 반발 등을 종합적으로 검토한 결과 개발보다는 보존의 가치가 높다고 인정되어 불허가 처분을 결정한 사항이다. 또한 부산광역시 남구 도시계획위원회 구성원은 구의원 및 도시계획과 관련 있는 행정기관의 공무원과 토지이용ㆍ건축ㆍ주택ㆍ경관ㆍ교통ㆍ환경ㆍ방재ㆍ문화ㆍ산림ㆍ정보통신 등 도시계획 분야에 학식과 경험이 풍부한 교수 등 전문가 25명으로 구성되어 있으며, 임기가 2년으로서 이 사건신청지의 도시계획위원회 자문 시 2007년 및 2008년도에 개발행위허가 신청에서는 2007년에 위촉된 위원들, 2011년도에 개발행위허가 신청에서는 2009년도에 위촉된 위원들이 자문한 점을 본다면 여러 전문가들의 자문결과가 동일하다는 것을 알 수 있다.
사. 청구인은 급경사로 인한 이용객의 안전사고 및 교통체증에 대한 법적 근거가 없다고 주장하고 있으나「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 같은 법 시행령 제58조에 따라 개발행위허가 시에는 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것이 명시되어 있는 점을 본다면 건축불허가 처분 결정은 정당한 처분이다.
아. 청구인은 개발행위 등으로 위해ㆍ붕괴 등 재해발생이 없다고 주장하나 2011. 7. 27. 집중호우로 인하여 피청구인은 개발지역의 산사태로 주택침수 및 옹벽붕괴 등으로 재산피해는 물론 이재민 발생과 공공시설물 파손으로 피해금액만 28억원이 발생했으며, 현재 복구비 160억원이 투입되어 재해복구공사가 완료 및 진행 중에 있으며 특히, 사건신청지 인근에 2011. 7. 27. 호우로 인한 피해는 14건, 피해금액 4.6억, 복구비 6.1억으로서 산사태는 물론 공공시설물 파손 등 피해가 속출한 점을 미루어 본다면 청구인의 이 사건신청지 상에 건물을 신축함으로서 산사태를 막을 수 있다는 주장은 억지 주장에 불과하다 할 것이고 개발행위에 따른 재해관련 규정을 살펴보면「부산광역시 도시계획 조례」제22조(개발행위허가의 기준)제8호에 ‘토지의 형질변경 등의 행위로 환경의 오염 또는 위해ㆍ붕괴 등 재해발생이 예상되지 아니할 것’이라고 규정하고 있으므로 공익을 우선시한 본 행정처분은 타당하다 할 것이다.
자. 청구인은「건축법」제48조(구조내력등)제2항, 같은 법 시행령 제32조(구조안전의 확인), 건축물의 구조기준 등에 관한 규칙 제58조(구조안전확인서 제출)제1호에 따라 건축사 조헌태가 작성한 '구조안전 및 내진설계 확인서'에 따르면 위해ㆍ붕괴 등의 위험이 없다고 주장하고 있으나, 이는「건축법」에 의해 정의되어 있는 구조내력의 확인은 건축물이 고정하중, 적재하중 및 지진하중 등 건축물에 가해지는 내ㆍ외부의 진동과 충격에 대한 구조적 안전성을 확보하기 위한 것으로, 개발행위나 기상이변으로 인한 집중호우 등으로 발생할 수 있는 산사태 같은 재해발생에 대한 안전을 담보해 주는 것이 아니므로 피청구인의 행정처분은 타당하다 할 것이다.
차. 건물 신축은「건축법」에 의거 적법하게 허가를 받아 시행하여야 하며, 「건축법」제11조(건축허가)에는 관련 인ㆍ허가 의제 처리가 명시되어 있는 바, 건축허가를 득하기 위해서는「건축법」뿐만 아니라 타 법률도 충족하여야 하므로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 개발행위허가에 부합하지 아니한다면 불허가 처분을 할 수 있다 할 것이므로 피청구인의 행정처분은 정당하다고 할 것이고, 이 사건신청지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제3항 및 같은 법 시행령 제56조, 「부산광역시 도시계획 조례」제22조제1호를 근거로 한 주변지역 미관저해 우려, 같은 조례 제22조제2호, 제8호를 근거로 한 진ㆍ출입로의 급경사로 이기대공원 이용객의 안전사고 우려 및 이기대성당이 입지하여 공휴일(일요일) 불법주차로 극심한 교통체증 우려, 개발행위 등으로 위해ㆍ붕괴 등 재해발생 사전예방 등 피청구인은 관련 법률에 정한 기준 및 절차에 따라서 적합하게 검토ㆍ자문 등 관련 절차를 이행하였을 뿐만 아니라, 공익을 우선시한 합리적인 처분이라 할 것이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조
○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조
○ 「부산광역시 도시계획조례」제22조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축허가신청서, 관련부서 협의서류, 도시계획위원회 개최관련 서류 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2011. 7. 20. 피청구인에게 사건신청지 상에 지하 1층, 지상 3층 연면적 2,085.31㎡ 규모의 제2종 근린생활시설 휴게음식점 및 소매점 용도로 건축허가 신청을 하였다.
(나) 피청구인은 2011. 8. 12. 청구인에게 주변지역의 미관저해 우려, 진ㆍ출입로의 급경사로 이기대공원 이용객의 안전사고 우려 및 개발행위 등으로 위해ㆍ붕괴 등 재해발생이 예상된다는 사유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항에는 토지의 형질변경을 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조제1항에서는 개발행위의 허가기준으로 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것이라고 규정하고 있고 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표1의2] 라. 주변지역과의 관계. (1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것이라고 규정하고 있고,「부산광역시 도시계획조례」제22조에서는 개발행위허가의 기준으로 등고선, 표고 등이 인근 개발지보다 높은 곳으로 지역여건을 보아 형질변경을 함으로써 주변환경 및 미관을 크게 해칠 우려가 있는 지역은 제외할 것과, 형질변경이 이루어지는 훼손 대상부지의 경사도가 30퍼센트 이상인 토지는 형질변경에서 제외할 것, 다만 주거ㆍ상업ㆍ공업지역 안에서는 도시계획위원회의 자문을 거쳐 허가할 수 있다고 규정하고 있다.
(가) 청구인은 사건신청지는 산림이 없는 노지상태로 장기방치 시에 오히려 산사태위험이 있으므로 사건신청지 상에 건물을 신축함으로서 산사태를 막을 수 있는 효과와 동시에 노지 상태의 흉한 부분을 가림으로서 환경과 미관을 개선시킬 수 있다고 주장하나, 사건신청지에 대한 3건의 개발행위허가 신청 시 피청구인 도시계획위원회는 높은 경사도로 인한 주변환경 및 미관훼손, 연결도로 교통혼잡에 따른 안전사고 우려 등의 사유로 3차례 모두 개발행위불허가 결정을 하였고 2011년 7월 집중호우로 사건신청지 인근에 발생한 14건의 산사태 또한 개발행위로 인한 것으로 건물을 신축함으로서 산사태를 막을 수 있다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다.
(나) 또한 청구인은 급경사로 인한 이용객의 안전사고 우려 내지 교통체증은 어디에도 근거규정이 없고, 사건신청지의 진입로가 연결되는 간선도로의 교통량 또한 적으므로 이용객의 안전사고 우려를 이유로 한 이 사건 처분은 부당하다고 주장하나 피청구인 도시계획위원회는 편도 1차선의 이기대공원 진입로에 접하고 있는 사건신청지 연결도로의 교통혼잡으로 이기대 공원을 이용하는 시민과 등산객, 인근 이기대 성당 이용 주민들의 안전사고가 우려된다는 사유로 개발행위불허가 결정을 한바 피청구인이 이 사건 처분시 관련 법령의 저촉 여부는 물론 건물 신축으로 인한 교통흐름체계, 시민 안전사항 등을 종합적으로 검토하여 결정한 것으로 사건신청지를 보존함으로써 무분별한 개발로 인한 재해발생 등으로부터 시민의 이익을 보호하는 공익적 측면이 특정개인이 추구하는 사익보다 더 크다 판단하여 청구인에게 한 이 사건 처분에 달리 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
