【재결요지】 청구인은 28년이 지난 현재 사정변경으로 더 이상 이 사건 토지상의 제방(방조제) 등 이에 종속된 시설물(배수)의 보수 등 유지관리의무가 청구인에게 존재하지 아니함을 확인한다는 내용의 행정심판청구를 한 바, 양식업 운영을 위한 청구인 소유의 토지는 바다와 면한 토지로서 제방(방조제)이 존재하지 아니하면 다시 바다로 환원될 수 있는 상태이어서 제방(방조제)은 양식업 운영을 위한 청구인 소유의 토지를 보존하기 위한 필수적 시설이라 할 것이고, 제방(방조제)의 유지관리는 청구인 소유 토지를 보존하기 위한 필수불가결한 조치라 할 것이어서 청구인으로서는 자신의 소유 토지를 보존하기 위해서도 제방(방조제)의 유지관리를 해태하여서는 아니된다 할 것이므로 경기도지사가 청구인에게 이 사건 토지의 매립준공인가를 하면서 비록 제방(방조제)의 소유권을 국유로 하면서도 그 유지관리의무를 청구인에게 부담시킨 것은 이러한 사정을 감안한 당연한 조치라 할 것이다. 더구나 경기도지사는 청구인 소유 토지를 보존하기 위한 기능적 역할만 있고 토지로서 재산적 가치가 없는 제방(방조제)의 소유권을 국유로 하여 제방(방조제)의 소유에 따른 청구인의 조세부담을 경감시킨 측면을 고려하면, 경기도지사가 제방(방조제)과 그에 종속된 시설물의 유지관리의무를 청구인에게 부담시킨 것이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 1. 피청구인 1에 대한 심판청구는 각하한다.
2. 피청구인 2에 대한 심판청구는 기각한다.
【청구취지】 ○○군 ○○면 ○○리 ○○ 제방(방조제) 15,766㎡ 및 그 부속시설물(배수)의 유지관리의무가 청구인에게 존재하지 아니함을 확인한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 1978. 3. 8. 경기도지사로부터 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번 지선 공유수면 559,048㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 대하여 수산물 양식을 목적으로 매립면허를 받아 1986. 11. 10. 준공하였고, 경기도지사로부터 준공인가 후 국유화 조치된 제방(방조제) 등 이에 종속된 시설물(배수)의 보수 등 유지관리는 피준공인가자의 부담으로 한다는 내용의 부관부 매립준공인가를 받았다.
나. 청구인은 2014. 12. 9. 28년이 지난 현재 사정변경으로 더 이상 이 사건 토지상의 제방(방조제) 등 이에 종속된 시설물(배수)의 보수 등 유지관리의무가 청구인에게 존재하지 아니함을 확인한다는 내용의 행정심판청구를 하였다.
2. 청구인 주장
가. 경기도지사는 매립준공을 하면서 법적 근거 없이 일방적으로 이 사건 제방 등을 국유(기부채납)로 하면서 그의 유지관리의무를 청구인의 부담으로 하는 조건을 부여하였는데(현행 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 명백히 반함), 위 부담은 영구적으로, 기간이 특정되지 않아 비례원칙과 평등의 원칙에 반하여 무효인 행정행위라고 이의제기하였으나, 경기도지사가 일방적, 우월적 지위를 이용하여 받아들여 주지 않아 청구인이 양식업을 운영하기 위하여 어쩔 수 없이 매립준공인가를 받았던 것이다.
나. 이후 청구인은 28년이 지난 현재까지 이 사건 토지상의 국가 소유의 제방과 부속시설의 유지보수 및 제반 안전대책을 하여 왔는데, 최근 양식업 자체가 경제성이 떨어졌고 주변 펜션 등의 건축으로 해안이 오염되어 현재 청구인이 운영하던 양식업을 포기하게 된 점, 기후온난화에 따른 기상이변과 많은 폭우로 방조제의 유실이 많아지고 있는 점, 국방부에서 경계 근무를 위한 초소를 건립하여 운영하고 있으며 제방 안쪽 갯벌이 천연기념물인 ‘저어새’의 도래지라는 이유로 제방에 둘레길을 만들어 많은 사람들이 왕래할 수 있도록 홍보하고 있는 점 등의 사정변경이 생겼다.
다. 이와 같은 상황에서 이 사건 토지상의 제방 등에 대한 청구인의 유지관리에 한계가 있고 이러한 상황의 시정을 정부의 여러 관계부처에 요청하였으나, 매립준공인가 당시 붙인 부담 때문에 어렵다는 말만 되풀이하고 있는 등 국가의 안전의무를 국민에게 전가하고 있다.
라. 그러나 더 이상 이 사건 제방 등을 청구인만이 사용하고 있다고 볼 수 없으며, 일반 국민이 함께 이용하는 공용시설이 된 만큼 국민의 안전을 위해서라도 제방 시설물의 안전관리는 청구인 개인이 부담할 수 없다.
마. 따라서 청구인에게 이 사건 토지상의 제방(방조제) 등 이에 종속된 시설물(배수)의 보수 등 유지관리의무는 무효로서 존재하지 않거나 소멸되어 더 이상 존재하지 아니한다할 것이다.
3. 피청구인들의 주장
가. 피청구인 1의 주장
1) 이 사건 심판청구는 「행정심판법」 제5조에 부합되지 아니하여 부적법하므로 각하되어야 한다.
2) 이 사건 토지상의 제방 등은 수산업을 운영하기 위해 설치된 것으로, 국가나 지방자치단체의 관리로 지정하고 유지관리비 지원을 받기 위한 「방조제관리법」제2조제1항의 농업 목적으로 설치된 제방이 아니므로, 여전히 청구인에게 위 제방에 대한 유지관리의무가 있다.
나. 피청구인 2의 주장
이 사건 방조제는 청구인이 사용ㆍ수익하는 수산물 양식장과 일체화된 시설로 양식장의 주요 부분을 구성하는 시설물인데, 이러한 사용사실에 비추어 행정청의 재량행위로서 청구인에게 유지관리의무를 부과한 것으로 청구인의 주장은 이유 없다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조
행정소송법 제3조
공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제1조, 제27조, 제48조, 제49조
구 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(1986. 12. 31. 법률 제3901호로 일부 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제14조
구 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령(1987. 10. 13. 대통령령 제12257호로 일부 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제11조, 제20조, 제21조
5. 인정사실
청구인과 피청구인들이 제출한 공유수면 매립 준공 인가증, ○○나들길 안내지도, 사진, 민원서 회신 등의 기재내용을 종합하면 아래와 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 1978. 3. 8. 경기도지사로부터 이 사건 토지에 대하여 수산물 양식을 목적으로 매립면허를 받았다.
나. 청구인은 1986. 11. 10. 경기도지사로부터 아래와 같은 내용의 부관부 매립준공인가를 받았다.
다. 경기도에 소속되어 있던 이 사건 토지는 1995. 3. 1. 행정구역이 피청구인 2 소속으로 편입되었다.
라. 피청구인 1은 2011. 8. 19. 청구인의 아들 정명식이 이 사건 토지상의 제방(방조제)을 국가나 지방자치단체가 보수하여 줄 것을 요구한 것에 대하여 동 제방(방조제)은 수산물 양식장 운영을 위해 공유수면매립을 통해 조성된 것으로 준공인가시 방조제에 대한 소유는 국가(관리청 농수산부)로 하되, 방조제와 이에 종속되는 시설의 보수 등 유지관리는 피준공인가자가 부담하도록 하였다고 회신하였다.
마. ○○군이 발행한 ○○나들길 안내지도 및 사진에 따르면, 이 사건 토지상의 제방(방조제)을 따라 나들길 제7-1코스(동막해변 가는길)가 조성되어 있고 초소가 2군데, 측량표, 나들길 코스 표지판 등이 세워져 있다.
바. 우리 위원회 소속 직원이 2015. 5. 26. 각 피청구인 담당자들과 현장 출장하여 제방 나들길 이용 현황, 초소 위치, 제방 보수 부분, 양식장 이용 현황 등을 확인하였는데, 그 내용은 아래와 같다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 청구인의 유지관리의무가 존재하는지 여부
가. 관계 법령 등
1) 「행정심판법」 제2조제1호, 제3조제1항에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 같은 법 제5조제2호에 따르면 무효등확인심판은 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판이라고 되어 있고, 같은 법 제15조제2항에는 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있다.
행정행위의 부관은 행정행위의 일반적인 효력이나 효과를 제한하기 위하여 의사표시의 주된 내용에 부가되는 종된 의사표시이지 그 자체로서 직접 법적 효과를 발생하는 독립된 처분이 아니므로 현행 행정쟁송제도 아래서는 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의 대상으로 할 수 없는 것이 원칙이나 행정행위의 부관 중에서도 행정행위에 부수하여 그 행정행위의 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 행정청의 의사표시인 부담의 경우에는 다른 부관과는 달리 행정행위의 불가분적 요소가 아니고 그 존속이 본체인 행정행위의 존재를 전제로 하는 것일 뿐이므로 부담 그 자체로서 행정쟁송의 대상이 될 수 있다(대법원 1992. 1. 21. 선고 91누1264 판결 참조).
2) 「행정소송법」 제3조제2호에서는, 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송이라고 되어 있다.
3) 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제14조, 같은 법 시행령 제11조제1조에 따르면, 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요한 매립지를 제외하고 매립의 면허를 받은 자는 준공의 인가를 받은 날에 그 매립지의 소유권을 취득하며, 면허관청은 매립을 면허하는 경우에는 면허에 대하여 공익상 또는 이해관계인의 보호에 관하여 필요하다고 인정하는 조건을 붙일 수 있다고 되어 있다.
가) 또한 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제27조, 제48조, 제49조에 따르면, 해양수산부장관 등은 사정변경을 이유로 매립기본계획 또는 매립목적을 변경하도록 규정하고 있으며, 매립면허취득자, 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인은 면허를 받은 매립예정지와 매립지 또는 준공검사를 받은 매립지에 대하여 준공검사 전이나 준공검사일부터 10년 이내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없으나, 면허를 받은 매립예정지와 매립지 또는 준공검사를 받은 매립지가 산업의 발전, 그 밖에 주변여건의 변화 등으로 매립목적을 변경할 수밖에 없는 경우 매립면허관청의 승인을 받아 매립목적을 변경할 수 있고, 이 경우 매립면허관청은 변경할 매립목적을 기준으로 매립지를 재평가하여 재평가한 매립지 가액의 증가분에서 필요경비를 빼고 남은 가액에 상당하는 재평가된 매립지를 국가에 귀속시키기 위하여 신청하는 경우에만 승인을 할 수 있다고 되어 있다.
나) 한편, 행정처분에 이미 부담이 부가되어 있는 상태에서 그 의무의 범위 또는 내용을 변경하는 부관의 사후변경은, 법률에 명문의 규정이 있거나 그 변경이 미리 유보되어 있는 경우 또는 상대방의 동의가 있는 경우에 한하여 허용되는 것이 원칙이지만, 사정변경으로 인하여 당초에 부담을 부가한 목적을 달성할 수 없게 된 경우에도 그 목적달성에 필요한 범위 내에서 예외적으로 허용된다(대법원 1997. 5. 30. 선고 97누2627 판결 참조).
나. 판단
1) 피청구인 1은 이 사건 제방 등의 소유자 및 관리자에 불과하고, 당초 경기도지사가 청구인에 대하여 한 이 사건 제방 등의 유지관리의무 부과라는 공법적 처분의 당부 또는 존부에 대하여 확인할 수 있는 법적 지위에 있지 아니하여 피청구인 1에 대한 심판청구는 공법상 법률관계에 관한 분쟁으로서 ‘대한민국’을 피고로 한 「행정소송법」 제3조제2호의 당사자소송의 대상이 됨은 별론으로 하고 행정심판의 대상이 될 수 없으므로, 청구인이 피청구인 1에 대하여 한 심판청구는 부적법하다할 것이다.
2) 피청구인 1은 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하되어야 한다고 주장하나, 청구인이 부존재 확인을 구하고 있는 이 사건 토지상의 제방(방조제)의 유지관리의무는 경기도지사에 의하여 매립준공인가에 부가된 부관의 형태로 청구인에게 부과된 의무로서 그것만으로 행정심판의 대상이 되는 처분이라 할 것이므로 이에 관한 피청구인의 주장은 이유 없다.
3) 위 인정사실에 따르면, 1986. 11. 10. 청구인은 경기도지사로부터 이 사건 토지에 대하여 제방(방조제) 15,766㎡와 그에 종속된 시설물을 국유(관리청은 농수산부)로 하고, 준공인가 후 국유화 조치된 제방(방조제) 등 이에 종속된 시설물(배수)의 보수 등 유지 관리는 피준공인가자의 부담으로 한다는 조건으로 이 사건 토지의 소유권을 취득하되 매립지의 유지용도는 수산물양식으로 하여 매립준공인가를 받았는데, 현재 청구인 양식장의 대부분이 물이 없는 나대지 상태이고, 양식장으로 사용하는 부분에는 생활하수가 유입되어 양식하던 새우가 집단 폐사하여 양식업 운영을 하지 못하고 있으며, 제방(방조제)은 태풍이나 해일로 무너져 내려 2-3년에 한번 정도 보수하는데, 2014년 보수 공사비가 2,822만 9,580원이 소요되었다. 또한 제방(방조제) 위에는 ○○ 나들길이 조성되어 있고, 2011년 이후 ○○나들길의 이용자가 급증하고 있으며, 초소 2군데, 측량표, 나들길 표지판 등이 세워져 있는 사실을 인정할 수 있다.
4) 양식업 운영을 위한 청구인 소유의 토지는 바다와 면한 토지로서 제방(방조제)이 존재하지 아니하면 다시 바다로 환원될 수 있는 상태이어서 제방(방조제)은 양식업 운영을 위한 청구인 소유의 토지를 보존하기 위한 필수적 시설이라 할 것이고, 제방(방조제)의 유지관리는 청구인 소유 토지를 보존하기 위한 필수불가결한 조치라 할 것이어서 청구인으로서는 자신의 소유 토지를 보존하기 위해서도 제방(방조제)의 유지관리를 해태하여서는 아니된다 할 것이므로 경기도지사가 청구인에게 이 사건 토지의 매립준공인가를 하면서 비록 제방(방조제)의 소유권을 국유로 하면서도 그 유지관리의무를 청구인에게 부담시킨 것은 이러한 사정을 감안한 당연한 조치라 할 것이다. 더구나 경기도지사는 청구인 소유 토지를 보존하기 위한 기능적 역할만 있고 토지로서 재산적 가치가 없는 제방(방조제)의 소유권을 국유로 하여 제방(방조제)의 소유에 따른 청구인의 조세부담을 경감시킨 측면을 고려하면, 경기도지사가 제방(방조제)과 그에 종속된 시설물의 유지관리의무를 청구인에게 부담시킨 것이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
5) 한편, 청구인은 양식업을 운영할 수 없게 되었을 뿐만 아니라 제방(방조제) 위에 ○○나들길을 조성하였다는 제반 여건이 변경되어 청구인에게는 더 이상 제방(방조제)의 유지관리의무가 존재하지 아니한다고 주장한다.
먼저, 양식업을 운영할 수 없게 되었다는 점에 관하여 살펴보면, 「공유수면관리 및 매립에 관한 법률」 제49조제1항제3호에 따르면, 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인은 면허를 받은 매립지가 산업의 발전, 그 밖에 주변 여건의 변화 등으로 매립목적을 변경할 수밖에 없는 경우 매립관청의 승인을 받아 매립목적을 변경할 수 있고, 이 경우 매립허가관청은 변경할 매립목적을 기준으로 매립지를 재평가하여 재평가한 가액의 증가분에서 필요경비를 빼고 남은 가액에 상당하는 재평가된 매립지(이하 ‘재평가된 매립지’라 한다)를 국가에 귀속시키기 위하여 신청하는 경우에 매립목적변경 승인을 할 수 있도록 되어 있는바, 청구인은 재평가된 매립지를 국가에 귀속시키고 양식업 목적의 매립을 다른 목적으로 변경할 수 있다는 점에서 양식업을 운영할 수 없게 되었기 때문에 그에 따른 제방(방조제)의 유지관리의무가 존재하지 않게 되었다는 청구인의 주장은 이유 없다.
다음으로 제방(방조제) 위에 ○○나들길이 조성되는 등의 사정변경이 있다는 점에 관하여 살펴보면, 제방(방조제)의 당초의 기능은 청구인 소유의 토지를 보존하기 위한 것이라 할 것인데, ○○나들길의 조성으로 제방(방조제)의 당초의 기능이 훼손되었다고 할 수 없을 뿐만 아니라 제방(방조제)이 무너져 내리는 것은 태풍 또는 해일로 인한 것이고 ○○나들길의 조성으로 제방(방조제)의 훼손이 촉진되었다고 보기도 어렵고, ○○나들길의 조성으로 청구인이 양식업의 운영에 지장을 초래하였다고 보기도 어렵다. 나아가 ○○나들길 등은 비록 제방(방조제) 위에 설치되어 있으나 청구인이 이 사건 토지의 매립준공인가를 받은 후에 설치되어 청구인의 제방(방조제)의 유지관리의무의 범위에 ○○나들길 등의 유지관리의무가 포함된다고 할 수 없으므로, ○○나들길의 조성이라는 사정변경으로 청구인의 제방(방조제) 유지관리의무가 부존재하게 되었다는 청구인의 주장은 이유 없다.
7. 결 론
그렇다면, 이 사건 심판청구 중 피청구인 1에 대한 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 피청구인 2에 대한 심판청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
다. 경기도에 소속되어 있던 이 사건 토지는 1995. 3. 1. 행정구역이 피청구인 2 소속으로 편입되었다.
라. 피청구인 1은 2011. 8. 19. 청구인의 아들 정명식이 이 사건 토지상의 제방(방조제)을 국가나 지방자치단체가 보수하여 줄 것을 요구한 것에 대하여 동 제방(방조제)은 수산물 양식장 운영을 위해 공유수면매립을 통해 조성된 것으로 준공인가시 방조제에 대한 소유는 국가(관리청 농수산부)로 하되, 방조제와 이에 종속되는 시설의 보수 등 유지관리는 피준공인가자가 부담하도록 하였다고 회신하였다.
마. ○○군이 발행한 ○○나들길 안내지도 및 사진에 따르면, 이 사건 토지상의 제방(방조제)을 따라 나들길 제7-1코스(동막해변 가는길)가 조성되어 있고 초소가 2군데, 측량표, 나들길 코스 표지판 등이 세워져 있다.
바. 우리 위원회 소속 직원이 2015. 5. 26. 각 피청구인 담당자들과 현장 출장하여 제방 나들길 이용 현황, 초소 위치, 제방 보수 부분, 양식장 이용 현황 등을 확인하였는데, 그 내용은 아래와 같다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 청구인의 유지관리의무가 존재하는지 여부
가. 관계 법령 등
1)