【재결요지】 청구인은 이 사건 토지상에 공영주차장을 조성하여 사용하고 있는바, 위 사용현황에 비추어 보면 변상금 부과의 기초가 되는 사용료를 산정할 때는 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제3호의2에서 정하고 있는 ‘지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우’의 사용요율 1천분의 25를 적용함이 타당하다 할 것인데, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 변상금 부과의 기초가 되는 사용료를 산정할 때 사용요율로 1천분의 50을 적용하였는바, 이는 잘못된 사용료 산정이라 할 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 토지에 대한 점유를 무단점유라고 할 수 없고, 설령 점유권원이 부인된다 하더라도 피청구인이 이 사건 각 처분의 변상금액을 산정함에 있어 그 기초가 되는 사용료를 산정할 때에 잘못된 사용요율을 적용하였으므로 피청구인의 이 사건 각 처분은 위법ㆍ부당하다.
【주문】 1. 피청구인이 2014.9.17. 청구인에게 한 5,649만 7,770원의 변상금 부과처분을 취소한다.
2. 피청구인이 2014.10.27. 청구인에게 한 116만 4,420원의 변상금 부과처분을 취소한다.
【청구취지】 1. 피청구인이 2014.9.17. 청구인에게 한 5,649만 7,770원의 변상금 부과처분을 취소한다.
2. 피청구인이 2014.10.27. 청구인에게 한 116만 4,420원의 변상금 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 청구인이 국유의 일반재산인 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○ 대 ○○㎡와 같은 리 ○○ 전 321㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 대부계약 없이 점유ㆍ사용하였다는 이유로 2014.9.17. 2012. 9. 21.부터 2014. 9. 15.까지의 점유기간에 대한 변상금 5,649만 7,770원을, 2014.10.27. 2014. 9. 16.부터 2014. 9. 30.까지의 점유기간에 대한 변상금 116만 4,420원을 청구인에게 각 부과(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 이 사건 토지의 전 관리청으로서 피청구인에게 이 사건 토지의 관리권한이 이관되기 전에 화도읍 구 시가지의 주차 공간 부족으로 인한 주민불편을 해소하기 위하여 이 사건 토지에 공영주차장을 조성하여 계속 사용하고 있는바, 이는 공공의 목적에 따른 것으로서 「국유재산법」의 목적에 어긋난다고 보기 어렵기 때문에 무단점용이라고 할 수 없고, 이 사건 토지의 관리권한이 청구인에서 피청구인으로 이관되었다고 하여 사전안내 없이 무단점용을 전제로 이 사건 각 처분을 한 것은 부당하다.
3. 피청구인 주장
청구인이 총괄청과 아무런 협의나 양여절차 없이 이 사건 토지를 무상으로 사용하는 것은 「국유재산법」의 목적에 어긋나고, 이 사건 토지에 영구시설물인 주차장을 축조하는 것은 관리권한의 범위를 벗어나는 것이며, 청구인이 이 사건 토지를 영구적으로 무상사용하는 것은 국가의 소유권을 형해화하는 것이고, 청구인은 이 사건 토지에 대한 관리권한을 상실하였기 때문에 점유권한 역시 상실하였으며, 변상금 부과는 기속행위이기 때문에 청구인과 사전에 협의하여 부과 여부를 결정할 수 있는 것이 아니므로 피청구인의 이 사건 각 처분은 적법하다.
4. 관계법령
국유재산법 제7조제1항, 제32조제1항, 제72조제1항
국유재산법 시행령 제29조제1항, 제71조제1항
국유 일반재산의 위탁에 관한 규칙 제7조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 국유재산 변상금 부과고지, 국유재산 변상금 사전통지 및 대부계약 체결 안내, 국유재산(유상) 대부계약서, 구 화도읍사무소 뒤편 구 마석역 공터 주차장 조성계획, 등기사항전부증명서(토지) 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 국유의 일반재산인 이 사건 토지에 대해 총괄청으로부터 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위임받아 이를 관리하여 왔고, 지역주민의 건의에 따라 화도읍 구 시가지의 주차 공간 부족으로 인한 주민불편을 해소하기 위하여 2011. 10. 18.경 이 사건 토지를 포함한 구 마석역 공터 일원 1,116㎡에 주차면수 약 37면의 공영주차장을 준공하였다.
나. 2012. 9. 21. 기획재정부장관은 「국유 일반재산의 위탁에 관한 규칙」 제2조, 제3조에 따라 이 사건 토지의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 피청구인에게 위탁하였고, 이에 따라 피청구인이 이 사건 토지의 관리ㆍ처분 권한을 청구인으로부터 인수하였다.
다. 2014. 8. 26.과 2014. 10. 7. 피청구인은 청구인에게 청구인이 이 사건 토지를 대부계약 없이 점유ㆍ사용함에 따라 변상금을 부과할 예정이므로 이의가 있을 경우 의견서를 제출하라는 내용과 함께 국유재산을 정상적으로 대부받아 사용하고자 할 경우 대부신청서를 제출하라는 내용의 변상금 사전통지 및 대부계약 체결안내를 하였다.
라. 2014.9.17.과 2014.10.27. 피청구인은 청구인이 이 사건 토지를 대부계약 없이 점유ㆍ사용하였다는 이유로 청구인에게 다음과 같이 총 5,766만 2,190원의 변상금을 부과하는 이 사건 각 처분을 하였다.
- 다 음 -
마. 2014. 9. 30. 청구인은 피청구인에게 이 사건 토지의 대부를 신청하였고, 청구인과 피청구인은 2014. 10. 1. 이 사건 토지에 관한 국유재산 유상 대부계약(사용목적: 주차장부지, 대부기간: 2014. 10. 1. ～ 2019. 9. 30.)을 체결하였다.
6. 이 사건 각 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「국유재산법」 제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 ‘무단점유자’라 한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하고, 같은 법 제32조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1항에 따르면, 국유재산의 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우는 1천분의 25 이상의 요율을 곱한 금액으로 한다고 되어 있다.
2) 「국유 일반재산의 위탁에 관한 규칙」 제7조에 따르면, 한국자산관리공사는 총괄청의 승인 없이는 위탁재산을 위탁목적 외의 용도로 사용하는 행위, 위탁재산을 담보로 제공하는 행위, 위탁재산의 원형을 변형하거나 추가하는 행위를 하지 못하고, 총괄청의 승인을 받아 위탁재산을 직접 사용ㆍ수익할 수 있다고 되어 있다.
나. 판 단
1) 「국유재산법」 제72조제1항에서 법률에 의한 국유재산의 대부 또는 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자(대부 또는 사용ㆍ수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자를 포함한다)에 대하여는 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유나 사용ㆍ수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 할 것이므로 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다고 보아야 할 것이다(대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두 12267 판결 참조).
한편 「국유 일반재산의 위탁에 관한 규칙」상 수탁기관에 대하여 총괄청의 승인 없이 위탁재산을 위탁 목적 외의 용도로 사용하는 행위, 위탁재산을 담보에 제공하는 행위, 위탁재산의 원형을 변형하거나 추가하는 행위, 위탁재산을 직접 사용ㆍ수익하는 행위를 하지 못하도록 제한하고 있는 반면, 국유 일반재산에 관한 사무를 관리청 또는 지방자치단체의 장에게 위임하는 경우에 대하여는 위와 같은 사용ㆍ수익 등에 관하여 별다른 규정을 두고 있지 아니한바, 그 입법취지에 비추어 보면 그 권한을 위임받은 관리청 또는 지방자치단체의 장에 대하여는 수탁기관과 달리 국유재산의 보호와 그 취득ㆍ유지ㆍ보존 및 운용과 처분의 적정이라는 「국유재산법」의 목적에 반하지 않는 한 권한의 위임이라는 취지에 맞도록 그 사무의 처리에 관한 포괄적인 재량을 부여한 것으로 해석된다(서울고등법원 2009. 8. 26. 선고 2008누38140 판결, 서울행정법원 2010. 12. 24. 선고 2010구단11095 판결 참조).
2) 위 인정사실에 따르면, 청구인은 이 사건 토지에 관한 관리ㆍ처분 사무를 총괄청으로부터 위임받아 이를 관리하던 2011. 10. 18.경 지역주민의 건의에 따라 화도읍 구 시가지의 주차 공간 부족으로 인한 주민불편을 해소하기 위하여 이 사건 토지를 포함한 구 마석역 공터 일원 1,116㎡에 주차면수 약 37면의 공영주차장을 준공하였고, 기획재정부장관은 2012. 9. 21.경 이 사건 토지의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 피청구인에게 위탁하였으며, 이에 따라 피청구인은 이 사건 토지의 관리ㆍ처분 권한을 청구인으로부터 인수하였고, 피청구인이 2014. 8. 26. 청구인에게 변상금 사전통지 및 대부계약 체결안내를 하자, 청구인은 2014. 9. 30. 피청구인에게 이 사건 토지의 대부를 신청하여 2014. 10. 1.자로 피청구인과 이 사건 토지에 관한 대부계약을 체결하였는바, 청구인이 이 사건 토지에 이 사건 공영주차장을 설치한 것은 청구인이 위임청인 총괄청으로부터 위임받은 자신의 권한에 기한 것으로 보이고, 이 사건 공영주차장의 설치 목적이나 이 사건 공영주차장 설치 후 이 사건 토지의 사용 현황 등이 국유재산의 보호와 그 취득ㆍ유지ㆍ보존 및 운영과 처분의 적정이라는 「국유재산법」의 목적에 반한다고 보기 어려우며, 피청구인이 이 사건 토지에 관한 관리권한을 인수한 후 2014. 8. 26. 청구인에게 변상금 사전통지 및 대부계약 체결안내를 하자 청구인이 현상을 유지하기 위해 피청구인에게 이 사건 토지의 대부를 신청하고 이 사건 토지에 관한 대부계약을 체결하는 등 피청구인의 관리권에 기한 정당한 요구에 불응하는 사정이 없었던 점 등을 고려하면 청구인이 이 사건 토지를 무단점유하고 있다고 볼 수는 없다.
3) 또한 청구인은 이 사건 토지상에 공영주차장을 조성하여 사용하고 있는바, 위 사용현황에 비추어 보면 변상금 부과의 기초가 되는 사용료를 산정할 때는 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제3호의2에서 정하고 있는 ‘지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우’의 사용요율 1천분의 25를 적용함이 타당하다 할 것인데, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 변상금 부과의 기초가 되는 사용료를 산정할 때 사용요율로 1천분의 50을 적용하였는바, 이는 잘못된 사용료 산정이라 할 것이다.
4) 따라서 청구인의 이 사건 토지에 대한 점유를 무단점유라고 할 수 없고, 설령 점유권원이 부인된다 하더라도 피청구인이 이 사건 각 처분의 변상금액을 산정함에 있어 그 기초가 되는 사용료를 산정할 때에 잘못된 사용요율을 적용하였으므로 피청구인의 이 사건 각 처분은 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
마. 2014. 9. 30. 청구인은 피청구인에게 이 사건 토지의 대부를 신청하였고, 청구인과 피청구인은 2014. 10. 1. 이 사건 토지에 관한 국유재산 유상 대부계약(사용목적: 주차장부지, 대부기간: 2014. 10. 1. ～ 2019. 9. 30.)을 체결하였다.
6. 이 사건 각 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
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