【재결요지】 1) 피청구인이 정보공개법 제9조제1항제5호를 처분사유로 추가할 수 있는지에 대하여
피청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 심판청구 이후 답변서를 통해 이 사건 처분사유로 정보공개법 제9조제1항제5호를 추가로 제시하였는바, 이를 처분사유로 추가할 수 있는지에 대하여 살펴본다.
피청구인은 당초 이 사건 정보의 공개청구에 대하여 정보공개법 시행령 제11조제2항제2호에 따라 충청남도교육청정보공개심의회에서 심의한 결과 이 사건 정보가 비공개 정보로 의결되었다는 이유만을 들어 이 사건 처분을 하였다가 청구인이 이 사건 심판청구를 제기한 이후 비로소 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개정보에 해당한다고 주장하고 있는바, 피청구인이 이 사건 처분 당시 근거로 든 사유와 정보공개법 제9조제1항제5호의 사유는 그 기본적 사실관계가 동일하다고 해석하기 어려우므로 처분사유의 추가는 허용되지 않는다고 할 것이다.
따라서 피청구인이 이 사건 처분사유로 추가한 정보공개법 제9조제1항제5호는 받아들일 수 없고, 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부는 피청구인이 2013. 6. 25. 청구인에게 이 사건 처분을 하며 제시한 처분사유를 근거로 판단하여야 할 것이다.
2) 이 사건 처분사유를 근거로 한 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여
정보공개법 제13조제4항 및 정보공개법 시행령 제18조제3항 등에 따르면 공공기관은 정보의 비공개결정 등을 한 때에는 청구인에게 비공개이유 등을 구체적으로 명시하여야 한다고 되어 있음에도, 피청구인은 청구인의 이 사건 정보의 공개청구에 대하여 정보공개법 시행령 제11조제2항제2호에 의거하여 충청남도교육청정보공개심의회에서 심의한 결과 이 사건 정보가 비공개 정보로 의결되었다는 이유로 그 공개를 거부하였는바, 결국 피청구인은 이 사건 정보에 대하여 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정한 구체적 비공개사유를 밝히지 않고 그 공개를 거부하였다고 할 것이다.
또한 피청구인이 2013. 6. 10. 청구인에게 이 사건 정보에 대한 비공개결정을 하면서 「충청남도교육청 자율형 사립고등학교 지정ㆍ운영에 관한 규칙」 제6조제3항을 제시한 것을 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정한 비공개사유를 제시한 것으로 보기 어렵고, 설령 이를 정보공개법 제9조제1항제1호의 사유를 제시한 것으로 본다고 하여도, 동 규칙은 ‘법률’이 아닌 「초ㆍ중등교육법 시행령」 등에 따라 제정된 교육규칙으로서 정보공개법 제9조제1항제1호에서 한정하여 인정하고 있는 ‘법률에서 위임한 명령’에 해당하지 않으므로 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제1호 소정의 비공개대상정보에 해당한다고 볼 수 없다.
그러므로 피청구인이 이 사건 정보의 구체적 비공개사유를 밝혀 다시 그 공개 여부를 결정하는 것은 별론으로 하고, 정보공개법의 구체적인 비공개사유를 밝히지 않고 그 공개를 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
【주문】 피청구인이 2013. 6. 25. 청구인에게 한 정보공개 이의신청 기각결정을 취소한다.
【청구취지】 주문과 같다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2013. 5. 29. 피청구인에게 ‘□□이 아산에 만드는 자율형사립고등학교(‘○○고등학교’로 허가받은 것으로 알고 있음)의 설립허가와 관련된 문건 일체(회의자료 등)’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)의 공개를 청구하였으나, 피청구인은 2013. 6. 10. 이 사건 정보가 「충청남도교육청 자율형 사립고등학교 지정ㆍ운영에 관한 규칙」 제6조제3항의 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 비공개결정을 하였고, 이에 청구인이 2013. 6. 12. 이의신청을 제기하자, 피청구인은 2013. 6. 25. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제11조제2항제2호에 의한 충청남도교육청정보공개심의회의 심의결과 이 사건 정보가 비공개정보로 의결되었다는 이유로 청구인에게 이의신청 기각결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 공익을 위한 공개 필요성
□□에서 설립하는 자율형사립고등학교인 ○○고등학교의 입학전형은 □□그룹 직원의 자녀를 70% 모집한다고 되어 있는 등 지역사회에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 매우 클 것이라 예상되므로 공익을 위해서라도 설립허가와 관련된 이 사건 정보는 공개되어야 한다.
나. 구체적 처분사유의 부재
「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제18조제3항에 따르면 공공기관은 법 제18조제3항의 규정에 의하여 이의신청을 각하 또는 기각하는 결정을 하는 때에는 결정이유, 불복방법, 불복절차를 구체적으로 명시하여야 한다고 되어 있는바, 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분의 구체적인 사유를 밝혀야 할 것이다.
다. 따라서 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 비공개 처분사유
이 사건 정보는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호 및 「충청남도교육청 자율형 사립고등학교 지정ㆍ운영에 관한 규칙」 제6조제3항에 의거하여 비공개정보로 의결되었다.
나. 비공개대상정보에 해당하는 이유
자유롭고 활발한 심의가 보장되기 위해서는 심의과정에서 위원들이 한 발언 내용이 외부에 공개되지 않는 것이 보장되어야 할 것인데, 회의록 등이 공개된다면 위원들이 회의록 공개에 대한 부담을 가지게 되어 심의과정에서 자유로운 의사 교환을 할 수 없게 되고 외부의 의사에 영합하는 발언을 하거나 침묵으로 일관할 우려가 있는 바, 이러한 사정을 고려할 때 이 사건 정보가 공개될 경우 자율형사립고등학교 지정ㆍ운영 위원회의 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 것이다.
다. 따라서 상기 사유로 피청구인이 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제1조, 제3조, 제5조, 제9조, 제13조
공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령(이하 ‘정보공개법 시행령’이라 한다) 제11조, 제18조
충청남도교육청 자율형 사립고등학교 지정ㆍ운영에 관한 규칙(충청남도교육규칙 제535호, 이하 같다.) 제1조, 제6조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 정보공개청구서, 정보비공개결정 통지서, 정보비공개결정 이의신청서, 정보비공개결정 이의신청 회신서 등 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2013. 5. 29. 피청구인에게 이 사건 정보의 공개를 청구하였으나, 피청구인은 2013. 6. 10. 청구인에게 이 사건 정보는 「충청남도교육청 자율형 사립고등학교 지정ㆍ운영에 관한 규칙」 제6조제3항에 의거하여 ‘공정한 업무수행을 위하여 자율형 사립고등학교 지정ㆍ운영 위원회에서 의결로써 공개하지 아니하기로 한 정보’에 해당된다는 이유로 비공개결정을 하였다.
나. 이에 청구인은 2013. 6. 12. 피청구인에게 비공개 사유가 불분명하고, 입학전형에서 □□직원의 자녀를 70% 모집한다고 규정되어 있는 점을 어떻게 판단하였는지 밝힐 필요가 있다는 등의 이유로 정보비공개결정에 대한 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2013. 6. 25. 정보공개법 시행령 제11조제2항제2호에 의거하여 충청남도교육청정보공개심의회에서 심의한 결과 이 사건 정보가 비공개 정보로 의결되었다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
다. 청구인은 2013. 9. 5. 우리 위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 심판청구를 하였고, 피청구인은 2013. 10. 8. 우리 위원회에 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개대상정보에 해당되어 이 사건 처분을 하였다는 취지의 답변서를 제출하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령 등
1) 정보공개법 제1조에 따르면 이 법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제3조에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제5조제1항에 따르면 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다고 되어 있다.
2) 정보공개법 제9조제1항에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 된다고 되어 있고, 다만 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제13조제4항에 따르면 공공기관은 제11조의 규정에 의하여 정보의 비공개결정을 한 때에는 그 사실을 청구인에게 지체없이 문서로 통지하여야 하며, 이 경우 비공개이유ㆍ불복방법 및 불복절차를 구체적으로 명시하여야 한다고 되어 있고, 정보공개법 시행령 제18조제3항에 따르면 공공기관은 법 제18조제3항의 규정에 의하여 이의신청을 각하 또는 기각하는 결정을 하는 때에는 결정이유ㆍ불복방법 및 불복절차를 구체적으로 명시하여야 한다고 되어 있는데, 이러한 규정의 근본취지는 공공기관이 해당 정보에 대하여 비공개결정을 한 경우 정보공개청구자에게 비공개결정내용을 알림과 동시에 당해 정보를 비공개결정한 구체적인 이유와 이에 대한 불복 여부의 결정 및 불복신청에 관한 사항을 자세히 알림으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여를 유도하여 국정운영의 투명성을 확보하려는 것이라고 할 것이다.
3) 한편 정보공개법 제9조제1항제1호에 따르면 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제9조제1항제5호에 따르면 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있으며, 정보공개법 시행령 제11조제2항제2호 본문에 따르면 정보공개심의회는 법 제18조 및 법 제21조제2항의 규정에 의한 이의신청을 심의한다고 되어 있다.
4) 「충청남도교육청 자율형 사립고등학교 지정ㆍ운영에 관한 규칙」 제1조에 따르면 이 규칙은 「초ㆍ중등교육법시행령」 제91조의3제4항ㆍ제105조의4 및 「자율형 사립고등학교의 지정 및 운영에 관한 규칙」 제4조의 규정에 따라 자율형 사립 고등학교 지정ㆍ운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 규칙 제6조제3항에 따르면 위원회의 회의는 공개한다고 되어 있으며, 다만 위원장이 공익 보호 그 밖의 사유로 필요하다고 인정하는 때에는 위원회의 의결로써 이를 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있다.
나. 판단
1) 피청구인이 정보공개법 제9조제1항제5호를 처분사유로 추가할 수 있는지에 대하여
피청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 심판청구 이후 답변서를 통해 이 사건 처분사유로 정보공개법 제9조제1항제5호를 추가로 제시하였는바, 이를 처분사유로 추가할 수 있는지에 대하여 살펴본다.
행정처분의 취소를 구하는 행정심판에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되는데, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 설령 당사자도 그 사실을 알고 있었다고 하더라도 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다(대법원 2006. 1. 13. 선고 2004두12629 판결 참조).
그런데 피청구인은 당초 이 사건 정보의 공개청구에 대하여 정보공개법 시행령 제11조제2항제2호에 따라 충청남도교육청정보공개심의회에서 심의한 결과 이 사건 정보가 비공개 정보로 의결되었다는 이유만을 들어 이 사건 처분을 하였다가 청구인이 이 사건 심판청구를 제기한 이후 비로소 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개정보에 해당한다고 주장하고 있는바, 피청구인이 이 사건 처분 당시 근거로 든 사유와 정보공개법 제9조제1항제5호의 사유는 그 기본적 사실관계가 동일하다고 해석하기 어려우므로 처분사유의 추가는 허용되지 않는다고 할 것이다.
따라서 피청구인이 이 사건 처분사유로 추가한 정보공개법 제9조제1항제5호는 받아들일 수 없고, 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부는 피청구인이 2013. 6. 25. 청구인에게 이 사건 처분을 하며 제시한 처분사유를 근거로 판단하여야 할 것이다.
2) 이 사건 처분사유를 근거로 한 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여
정보공개법 제13조제4항 및 정보공개법 시행령 제18조제3항 등에 따르면 공공기관은 정보의 비공개결정 등을 한 때에는 청구인에게 비공개이유 등을 구체적으로 명시하여야 한다고 되어 있음에도, 피청구인은 청구인의 이 사건 정보의 공개청구에 대하여 정보공개법 시행령 제11조제2항제2호에 의거하여 충청남도교육청정보공개심의회에서 심의한 결과 이 사건 정보가 비공개 정보로 의결되었다는 이유로 그 공개를 거부하였는바, 결국 피청구인은 이 사건 정보에 대하여 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정한 구체적 비공개사유를 밝히지 않고 그 공개를 거부하였다고 할 것이다.
또한 피청구인이 2013. 6. 10. 청구인에게 이 사건 정보에 대한 비공개결정을 하면서 「충청남도교육청 자율형 사립고등학교 지정ㆍ운영에 관한 규칙」 제6조제3항을 제시한 것을 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정한 비공개사유를 제시한 것으로 보기 어렵고, 설령 이를 정보공개법 제9조제1항제1호의 사유를 제시한 것으로 본다고 하여도, 동 규칙은 ‘법률’이 아닌 「초ㆍ중등교육법 시행령」 등에 따라 제정된 교육규칙으로서 정보공개법 제9조제1항제1호에서 한정하여 인정하고 있는 ‘법률에서 위임한 명령’에 해당하지 않으므로 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제1호 소정의 비공개대상정보에 해당한다고 볼 수 없다.
그러므로 피청구인이 이 사건 정보의 구체적 비공개사유를 밝혀 다시 그 공개 여부를 결정하는 것은 별론으로 하고, 정보공개법의 구체적인 비공개사유를 밝히지 않고 그 공개를 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
