【재결요지】 청구인은 어린이집 운영자로 이 사건 어린이에 대한 2010년 4월분 보육료 지원금 19만 1,000원을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 교부받았다는 이유로 19만 1,000원의 보조금 반환처분 및 210만원의 과징금 부과처분을 하였고, 청구인은 위 금액을 모두 반환 및 납부하였다. 이후 청구인에게 한 어린이집 평가인증 취소처분을 받은 바, 사건 처분에 의해 청구인이 받는 불이익이 피청구인이 사건 처분으로 달성하려는 공익보다 더 중대하다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 청구인에게 지나치게 가혹하여 위법ㆍ부당하다 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2013. 3. 7. 청구인에게 한 어린이집 평가인증 취소처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 3. 7. 청구인에게 한 어린이집 평가인증 취소처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인으로부터 2012. 11. 1. 어린이집 평가인증 재인증을 받은 지구별 어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)을 설립ㆍ운영하고 있는 청구인이 이 사건 어린이집에 등록된 어린이 임○○(이하 ‘이 사건 어린이’라 한다)가 외가 방문을 위해 해외로 출국하여 보육을 하지 않았음에도 불구하고 이 사건 어린이의 보호자인 임○○으로부터 아이사랑카드로 2010년 4월분 보육료를 결제받는 방법으로 보육료를 허위로 청구하여 2011. 12. 23. 제주시장으로부터 「영유아보육법」 제40조 제3호에 따라 보조금 반환명령을 받았다는 이유로 피청구인은 2013. 3. 7. 청구인에게 어린이집 평가인증 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 발생 당시인 2010년 4월 및 제주시장이 보조금 반환명령을 한 2011. 12. 23.에 이 사건 처분의 근거가 되는 법률의 규정이 존재하지 않으므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
나. 피청구인으로부터 2012. 11. 1. 어린이집 평가인증 재인증을 받았음에도 불구하고 그 전의 사유를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 국민의 권리와 이익을 옹호하고 법적안정을 도모하기 위하여 행정행위를 한 행정청 자신도 자유로이 취소ㆍ변경 및 철회할 수 없다는 행정행위의 불가변력 내지 실질적 존속성의 한 내용인 신뢰보호의 원칙 내지 자기구속의 법리에 반하는 것이므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
다. 이 사건 처분의 근거가 되는 「영유아보육법」 제20조제5항은 2012. 2. 5. 시행된 것이고 부칙상 소급적용의 규정도 없어 동인한 사안에 대하여 그 원인이 되는 보조금 환수명령의 시기에 따라 이 사건 처분의 여부가 달라지고, 청구인이 받는 불이이과 공익을 비교교량하면 청구인이 받는 불이익이 더 크므로 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈한 것으로 위법ㆍ부당하다.
라. 제주시장이 청구인에게 보조금 반환명령을 할 것이 아니라 보육료 지원금을 청구하여 교부받은 이 사건 어린이의 보호자에게 보조금 반환명령을 해야 했으므로 이 사건 처분의 원인이 되는 제주시장의 보조금 반환명령 그 자체가 위법하고, 설령 청구인이 보육료 지원금을 교부받은 것이라도 하더라도 다문화 가정에서 태어난 이 사건 어린이가 외가 방문을 위해 결석한 것으로 정당한 사유가 있음에도 불구하고 허위 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 수령한 것이라고 한다면 국가 또는 지방자치단체의 책임과 관련된 「영유아보육법」의 규정에 반하므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분의 법적 성격은 수익적 행정행위의 취소 또는 철회에 해당하여 별도의 법적 근거가 없더라도 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 이를 철회할 수 있는데, 보조금 반환명령을 받은 사실은 사정변경 및 중대한 공익상의 필요에 해당하므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
나. 어린이집 평가인증 재인증은 새로운 평가인증이 아니라 기존 평가인증의 유효기간을 연장시키는 갱신에 해당하고 재인증을 받기 전에 평가인증 취소사유가 발생한다면 재인증을 받을 자격을 상실하므로 재인증을 받았더라도 사후에 재인증을 받을 자격의 상실사유가 밝혀질 경우 재인증 취소사유가 된다 할 것이므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
다. 부모가 아이사랑카드로 보육료를 결제하면 그 결제내역에 따라 어린이집에 보육료가 직접 지급되는 것이고, 한정된 재원으로 운영되는 보육료의 효율적 분배와 어린이집 예산사용의 투명성, 공정성 확보, 보육재정 누수에 따른 국민의 불필요한 부담의 방지, 평가인증사업의 객관성과 신뢰성 저하 방지 등의 공익이 청구인이 받는 불이익보다 더 중대하여 비례의 원칙에 위배되지 않으므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
라. 보조금 지원여부나 액수는 어린이집 운영자가 보육통합시스템에 입력한 자료를 바탕으로 결정되고, ‘거짓 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 때’라 함은 정상적인 절차에 의해서는 보조금을 지급받을 수 없음에도 불구하고 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 통하여 보조금을 지급받은 때를 의미하는바, 청구인의 보조금 수령행위는 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 때에 해당하므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
영유아보육법 제30조제5항제3호, 제40조제5호
영유아보육법 시행규칙 제35조의9제1호
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 평가인증 취소처분 통보서, 보육시설인가증, 보육시설 평가인증서, 어린이집 평가인증서, 「영유아보육법」 위반시설 행정처분 및 보조금 반환결정 통보서, 보육시설 평가인증 취소결정 통보서, 판결서 등의 각 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 제주특별자치도 ○○시 ○○로 5-4번지에서 이 사건 어린이집을 설립ㆍ운영하고 있는데, 이 사건 어린이집은 2009. 7. 15. 보건복지가족부장관(현 피청구인)으로부터 「영유아보육법」에 따라 보육시설 평가인증(유효기간 2009. 8. 1. - 2012. 7. 31.)을 받은 후 2012. 11. 1. 피청구인으로부터 어린이집 평가인증 재인증을 받았다.
나. 이 사건 어린이집에 등록된 이 사건 어린이가 2010. 3. 18. 외가 방문을 위하여 해외로 출국하여 2010년 4월 한 달 동안 결석하여 보육을 하지 않았음에도 불구하고 청구인은 2010. 4. 19. 이 사건 어린이의 보호자인 임○○으로부터 아이사랑카드로 2010년 4월분 보육료를 결제받았는데, 위 보육료 중 19만 1,000원은 지방자치단체로부터 보조되는 보육료 지원금이다.
다. 제주시장은 2012. 1. 13. 청구인에게 이 사건 어린이에 대한 2010년 4월분 보육료 지원금 19만 1,000원을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 교부받았다는 이유로 19만 1,000원의 보조금 반환처분 및 210만원의 과징금 부과처분을 하였고, 청구인은 위 금액을 모두 반환 및 납부하였다.
라. 피청구인은 2012. 1. 27. ○○시장에게 이 사건 어린이집이 평가인증취소 대상시설에 해당하므로 이 사건 어린이집에 평가인증 취소결과문을 통보할 것을 통보하였고, 이에 따라 제주시장은 2012. 1. 27. 청구인에게 보육시설 평가인증 취소결정을 통보하였다.
마. 청구인은 2012. 2. 9.○○시장을 피고로 하여 제주지방법원에 위 2012. 1. 13.자 보조금 반환처분 및 과징금 부과처분과 위 2012. 1. 27.자 보육시설 평가인증 취소처분의 취소를 구하는 행정소송(2012구합168)을 제기하였는데, 제주지방법원은 2012. 7. 4. 제주시장의 위 2012. 1. 27.자 보육시설 평가인증 취소처분은 권한 없는 행정청이 행한 행정처분으로 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효이므로 취소하고, 나머지 청구는 이유가 없어 기각한다는 취지의 판결을 선고하였다.
바. 이에 청구인이 2012. 8. 1. 광주고등법원에 항소하였으나 광주고등법원은 2012. 11. 14. 청구인의 항소를 기각하는 판결을 선고함에 따라 청구인이 2012. 12. 14. 대법원에 상고를 하여 현재 상고심(2012두28032) 계속 중에 있다.
사. 피청구인은 2013. 3. 7. 청구인에게 해외로 출국한 이 사건 어린이에 대한 보조금을 허위로 청구하여 ○○시장으로부터 보조금 반환명령을 받았다는 이유로 「영유아보육법」 제30조제5항제3호에 따라 어린이집 평가인증을 취소하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
(1) 「영유아보육법」 제36조에서 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사(대체교사를 포함한다)의 인건비, 초과보육에 드는 비용 등 운영 경비 또는 지방보육정보센터의 설치ㆍ운영, 보육교직원의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조제1항, 제5항제3호에서 보건복지부장관은 보육서비스의 질적 수준을 향상시키기 위하여 어린이집 설치ㆍ운영자의 신청에 따라 어린이집의 보육환경, 보육과정 운영 및 보육인력의 전문성 등을 평가하여 해당 어린이집에 대한 평가인증을 실시할 수 있고, 평가인증을 받은 어린이집의 설치ㆍ운영자가 보조금의 반환명령을 받은 경우에는 그 평가인증을 취소할 수 있다고 규정하고 있다.
(2) 「영유아보육법」 제40조제3호 및 제5호에서 국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치ㆍ운영자, 보육정보센터의 장, 보수교육 위탁실시자 등이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우, 착오 또는 경미한 과실로 보조금을 교부받은 경우로서 보건복지부령이 정하는 사유에 해당하는 경우에 해당하는 경우에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다고 규정하고 있다.
(3) 2012. 7. 1. 시행된 개정 「영유아보육법 시행규칙」 제35조의9제1호에서 ‘최근 3년간 보조금 반환명령을 받지 아니한 어린이집으로서 영유아 1명(같은 가구의 여러 명의 영유아는 1명으로 본다)에 대한 출석일수를 한 차례만 사실과 다르게 보고하여 보조금을 교부받은 경우’를 ‘착오 또는 경미한 과실로 보조금을 교부받은 경우’에 해당하는 것으로 규정하고 있다.
나. 판 단
수익적 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실하게 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다고 할 것이나, 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교ㆍ교량하여 결정하여야 한다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251 판결).
이 사건에서 청구인은 피청구인으로부터 받은 어린이집 평가인증에 의해 보조금 지원과 사업소득세 감면과 같은 세금상 혜택을 받을 수 있으므로 어린이집 평가인증은 수익적 행정행위에 해당하여 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 어린이집 평가인증의 효력을 상실하게 하는 별개의 행정행위로 이를 취소 또는 철회할 수 있다고 할 것이다. 다만 이 경우 어린이집 평가인증 취소결정을 함에 있어 이미 부여된 청구인의 기득권을 침해하는 것이 되므로 그 철회에 의하여 달성하려는 공익과 청구인이 받는 불이익을 비교ㆍ형량하여 결정해야 하는 제한을 받게 될 것이다. 그리고 수익적 행정행위의 철회에 있어 적용되는 위 제한은 이 사건 처분이 지나치게 가혹한지 여부에 대한 판단기준과 다르지 않다 할 것이다.
피청구인이 이 사건 처분에 의하여 달성하고자 하는 한정된 보조금 재원의 적정하고 효율적인 관리 및 보조금 재정의 건실화 도모, 어린이집 예산사용의 투명성 및 공정성 확보 등의 공익도 가볍다고 할 수 없지만 청구인이 지급받은 보조금이 1개월분인 19만 1,000원에 불과하여 위반행위의 정도가 비교적 경미한 것으로 보인다. 그리고
2012. 7. 1. 시행된 개정 「영유아보육법」 제40조제5호 및 「영유아보육법 시행규칙」 제35조의9제1호의 개정취지는 어린이집의 안정적인 운영환경을 조성하기 위하여 과거 위반행위가 있는 경우 그 위반정도를 고려하지 않고 일률적으로 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에 해당하는 것으로 규정하였던 것에 대한 반성적 고려에서 비롯된 것으로 보이고, 위 개정 「영유아보육법」에 따르면 이 사건 어린이집의 경우도 최근 3년간 보조금 반환명령을 받지 아니한 어린이집으로서 이 사건 어린이 1명에 대한 출석일수를 한 차례만 사실과 다르게 보고하여 보조금을 교부받은 경우에 해당하므로 착오 또는 경미한 과실로 보조금을 교부받은 경우에 해당하는 것으로 볼 수 있을 것이다. 따라서 이 사건 처분에 의해 청구인이 받는 불이익이 피청구인이 사건 처분으로 달성하려는 공익보다 더 중대하다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 청구인에게 지나치게 가혹하여 위법ㆍ부당하다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
