【재결요지】 행정심판이 청구된 후 피청구인이 답변서에 이 사건 정보의 비공개 사유로 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제6호를 추가하는 것이 당초의 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성을 유지하는 것으로 볼 수 없으므로 이는 허용되지 아니하며, 이 사건 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하여 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항 각호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 명확히 하지 않은 채 ‘부존재’ 및 ‘중복청구’라는 등을 이유로 종결로 처리한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
【주문】 피청구인은 2012. 12. 28. 청구인에게 한 정보공개 종결처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인은 2012. 12. 28. 청구인에게 한 정보공개 종결처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2012. 12. 18. 피청구인에게 ‘최근 구 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 위반으로 검찰로부터 기소유예처분을 받은 직원들의 징계내용(개인정보인 주민등록번호 등 제외)’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)의 공개를 청구하였고, 피청구인은 이 사건 정보를 보유ㆍ관리하고 있지 않은데다 청구인의 이 사건 청구가 청구인의 2010. 3. 6.자 정보공개 청구내용과 중복된다는 취지로 2012. 12. 28. 청구인에게 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제6조제5항에 따라 종결로 처리한다고 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
피청구인은 업무와 상관없이 개인정보를 열람한 직원들의 징계사실을 이미 검찰로 통보한 사실이 있고, 검찰이 위 직원들에 대하여 기소유예처분을 할 때에 그 판단기준으로 국세청에서 보낸 징계내용을 확인하고 이를 참작하였다는 내용이 있으므로 피청구인이 이 사건 정보를 보유ㆍ관리하고 있음이 틀림없을 것임에도 불구하고, 부존재를 이유로 청구인의 이 사건 정보 공개 청구를 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 검찰로부터 기소유예처분을 받은 직원들의 징계내용을 별도로 보유ㆍ관리하고 있지 않고, 청구인이 심판청구서 부본자료로 제출한 검찰의 불기소결정서의 내용에 ‘......국세청 감사결과 그에 상응하는 징계처분을 받은 점 등......’이라 표현된 부분이 있기는 하나 이를 두고 검찰이 피청구인이 보관하고 있는 징계내용을 검토하였다는 의미로 해석할 수는 없으므로, 부존재 등을 이유로 청구인의 청구를 종결로 처리한 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하고, 설령 피청구인이 보유ㆍ관리하고 있다고 하더라도 이 사건 정보는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제6호에 따른 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보에도 해당한다.
4. 관계법령
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조, 제2조, 제3조, 제4조, 제9조
공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제6조
국가공무원법 제79조
공무원징계령 제3조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 정보공개청구서, 이 사건 처분 통지서, 행정심판 재결서, 불기소결정서, 보충서면, 행정심판 심리관련 답변서 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2012. 12. 18. 피청구인에게 이 사건 정보의 공개를 청구하였고, 피청구인은 이 사건 정보를 보유ㆍ관리하고 있지 않은데다 청구인의 이 사건 청구가 청구인의 2010. 3. 6.자 피청구인에 대한 정보공개 청구내용과 중복된다는 취지로 2012. 12. 28. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
나. 청구인은 2010. 3. 6. 피청구인에게 ‘2007년 1월부터 2009년 12월까지 국세청 직원들 중 개인정보를 업무와 상관없이 열람하거나 유출하여 ① 경고, 감봉, 해임 등 징계를 받은 건수, ② 징계한 이유 및 징계 종류’에 관한 정보의 공개를 청구하였다가 거부되자 2010. 4. 27. 우리 위원회에 행정심판을 청구하여 2010. 10. 26. 우리 위원회로부터 위 ①의 공개 청구 부분에 대하여는 인용으로, 위 ②의 공개 청구 부분에 대하여는 각하로 재결(중행심 2010-12025 정보공개 거부처분 취소청구)받았다.
다. 피청구인은 우리 위원회의 2010. 10. 26.자 재결에 따라 청구인에게 위 나.항 ①의 정보에 대하여 ‘2007년 1월부터 2009년 12월까지 3년간 개인정보 무단 열람ㆍ유출로 징계 32명’으로 공개하였다.
라. 청구인이 행정심판청구서 부본자료로 제출한 서울중앙지방검찰청 검사 장윤영의 2012. 7. 24.자 불기소결정서(2011년형 제88862호)의 내용을 요약하면 다음과 같다.
- 다 음 -
마. 청구인이 2013. 6. 21. 우리 위원회에 제출한 보충서면에는 이 사건 정보는 ‘2007년 1월부터 2009년 12월까지의 기간 동안 업무와 무관하게 개인정보를 열람 또는 유출하여 징계를 받은 직원들 중에서 검찰수사결과에 따라 2012. 7. 24. 검사로부터 기소유예처분(서울중앙지방검찰청 2011년 형제88862호)을 받은 직원들의 징계내용(개인정보인 주민등록번호 등 제외)’을 의미한다는 취지로 기재되어 있다.
바. 피청구인이 2013. 6. 25. 우리 위원회에 제출한 ‘행정심판 심리관련 답변 제출’이라는 제목의 문서에는 다음과 같은 취지의 내용이 기재되어 있다.
- 다 음 -
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제1조에는 이 법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제2조제1호에는 ‘정보’라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다고 되어 있으며, 같은 법 제3조에는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 같은 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제4조제1항에는 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다고 되어 있고, 같은 법 제9조제1항제6호에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 되나 당해 정보에 포함되어 있는 이름ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있다.
2) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제6조제3항에 따르면 공개 청구된 정보가 공공기관이 보유ㆍ관리하지 아니하는 정보이거나 진정ㆍ질의 등 공개청구의 내용이 같은 법 및 같은 법 시행령에 따른 정보공개 청구로 볼 수 없는 경우로서 해당 공공기관이 「민원사무처리에 관한 법률」에 따른 민원사무로 처리할 수 있는 경우에는 이를 「민원사무처리에 관한 법률」에 따른 민원사무로 보아 처리할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제4항에 따르면 공공기관은 제3항에 따른 청구를 받은 경우에 해당 정보를 보유ㆍ관리하지 아니한다는 사실 등 청구에 따를 수 없는 사유를 구체적으로 적어 청구인에게 통지하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제5항제1호ㆍ제2호에 따르면 공공기관은 정보공개를 청구하여 정보공개 결정의 통지를 받은 자가 정당한 사유 없이 해당 정보의 공개청구를 다시 한 경우(제1호), 같은 조 제3항에 따른 청구를 한 자가 제4항에 따른 통지를 받은 후에 다시 같은 청구를 한 경우(제2호)에 해당하는 청구에 대해서는 종결처리할 수 있다고 되어 있다.
3) 「국가공무원법」 제79조에 따르면 징계는 파면ㆍ해임ㆍ강등ㆍ정직ㆍ감봉ㆍ견책으로 구분한다고 되어 있고, 「공무원징계령」 제3조제2항에 따르면 보통징계위원회는 5급 이상 공무원, 연구관 및 지도관(고위공무원단에 속하는 공무원을 포함한다)을 장으로 하는 행정기관에 두되, 다만 중앙행정기관의 장이 불필요하다고 인정할 때에는 설치하지 아니할 수 있다고 되어 있으며, 같은 영 제3조제3항에 따르면 소속 중앙행정기관의 장이 특히 필요하다고 인정할 때에는 같은 영 제2항에도 불구하고 그 소속 기관에 보통징계위원회를 설치할 수 있다.
나. 판단
1) 이 사건 정보의 범위 인정 여부
위 인정사실에 따르면, 피청구인이 이 사건 처분 사유 중 하나로 청구인의 2010. 3. 6.자 정보공개 청구내용과 중복됨을 적시하였고, 청구인의 2010. 3. 6.자 정보공개 청구내용에는 피청구인 소속 직원들의 구 「공공기관의 개인정보보호에 관한 법률」 위반 시기가 특정(2007년 1월부터 2009년 12월까지)되어 있으며, 청구인의 2013. 6. 21.자 보충서면 및 피청구인의 2013. 6. 25.자 ‘행정심판 심리관련 답변 제출’이라는 제목의 문서상 이 사건 정보의 내용을 구성하는 요소인 처분일자, 법률위반내용 및 시기 등에서 양 당사자 간 의견이 일치하는 점 등을 고려할 때 이 사건 정보는 ‘2007년부터 2009년까지의 기간 동안 구 「공공기관의 개인정보보호에 관한 법률」을 위반한 사실이 있다는 이유로 2012. 7. 24. 검찰로부터 기소유예처분을 받은 피청구인 소속 직원들의 징계내용(개인정보인 주민등록번호 등 제외)’으로 인정된다.
2) 처분사유의 추가ㆍ변경 인정 여부
피청구인은 청구인의 이 사건 정보 공개 청구에 대하여 부존재 및 과거 청구인의 정보공개 청구와도 중복된다는 취지로 이 사건 처분을 하였고, 동 처분에 대하여 행정심판이 청구된 후 제출된 답변서에 이 사건 정보의 비공개 사유로 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제6호를 제시하였는바, 이를 처분사유의 추가ㆍ변경으로 인정할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되는데, 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 있고, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없으므로(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 참조), 행정심판이 청구된 후 피청구인이 답변서에 이 사건 정보의 비공개 사유로 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제6호를 추가하는 것이 당초의 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성을 유지하는 것으로 볼 수 없다.
3) 이 사건 정보의 중복 공개청구 및 부존재 인정 여부
가) 위 인정사실에 따르면 청구인이 2010. 3. 26. 피청구인에게 ‘2007년 1월부터 2009년 12월까지 국세청 직원들 중 개인정보를 업무와 상관없이 열람하거나 유출하여 ① 경고, 감봉, 해임 등 징계를 받은 건수, ② 징계한 이유 및 징계 종류’의 정보를 공개 청구하자 피청구인이 이를 거부하였고, 청구인이 이에 불복하고 행정심판을 청구하여 우리 위원회로부터 위 ①의 공개 청구 부분에 대하여는 인용으로, 위 ②의 공개 청구 부분에 대하여는 각하재결(중행심 2010-12025 정보공개 거부처분 취소청구)을 받게 되자 피청구인이 위 ①에 대하여는 공개를 하였으나 이는 징계건수에 대한 것으로 청구인의 이 사건 정보 공개 청구와는 다르고, 청구인이 피청구인에게 정보공개를 청구하여 정보공개 결정의 통지를 받은 자가 아니어서 해당 정보의 공개 청구를 다시 한 경우에 해당하지 않으므로, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제6조제5항제1호에 따른 종결처리 대상으로 인정할 수 없다.
나) 이 사건 정보 중 ‘징계내용’이라 함은 통상적으로 「국가공무원법」상 파면ㆍ해임ㆍ강등ㆍ정직ㆍ감봉ㆍ견책 중 어느 하나를 받은 사실에 관한 내용을 의미하는바, 위 인정사실에 따르면 우리 위원회의 2010. 10. 26.자 중행심 2010-12025 정보공개 거부처분 취소청구 사건의 심리ㆍ재결에 따라 피청구인이 청구인에게 ‘2007년 1월부터 2009년 12월까지 3년간 개인정보 무단 열람ㆍ유출로 징계 32명’으로 공개함으로써 자체 징계사유 및 징계처분인원을 특정한 것으로 보이는 점, 청구인이 행정심판청구서의 부본자료로 제출한 서울중앙지방검찰청 검사 장윤영의 2012. 7. 24.자 불기소결정서(2011년형 제88862호)의 내용상 불기소결정 대상자인 ‘피청구인 소속직원 32명’과 피청구인이 우리 위원회의 위 재결에 따라 청구인에게 공개한 ‘징계 32명’이 동일한 인물로 보이고 검찰의 불기소결정 대상자 32명 중 14명이 기소유예처분을 받은 사실도 인정되는 점, 피청구인의 2013. 6. 25.자 ‘행정심판 심리관련 답변 제출’이라는 제목의 문서상 피청구인 소속 세무서 등 일선관서에서 이 사건 정보를 보유ㆍ관리하고 있다고 되어 있는 점 등을 고려할 때 피청구인이 이 사건 정보를 보유ㆍ관리하고 있지 않다고 볼 수 없으므로, 청구인의 이 사건 정보 공개 청구가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제6조제5항제2호에 따른 종결처리 대상으로도 인정할 수 없다.
4) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제1조, 제3조, 제6조는 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 모든 국민에게 원칙적으로 공개하도록 하고 있으므로, 국민으로부터 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 같은 법 제9조제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이고, 만일 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 같은 법 제9조제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개 사유에 해당하는지를 주장ㆍ입증하여야만 할 것이며, 그에 이르지 않은 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 않으므로(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 참조), 이 사건 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하여 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항 각호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 명확히 하지 않은 채 ‘부존재’ 및 ‘중복청구’라는 등을 이유로 종결로 처리한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
