【재결요지】 1. 별지 4 목록 기재 청구인 5는 별지 2 목록 기재 토지 5 위 건물을 장기간에 걸쳐 주거용으로 사용하였다고 보기 어려울 뿐만 아니라 청구인이 제출한 2008. 10. 31.자 단독주택 임대차(월세) 계약서에도 동 건물의 용도가 근린생활시설(점포)로 기재되어 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 추가변상금 부과처분 중 별지 4 목록 기재 5 부분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
2. 「국유재산법 시행령」의 개정취지에 부합하도록 ‘주거용’의 의미를 해석하면 국유재산을 점유하고 있는 건물의 객관적인 용도가 주거의 목적에 제공되는 이상 그 건물에 거주하는 자가 그 건물의 소유자이거나 임차인이나 전세권자 등과 같은 제3자이거나 달리 볼 것은 아니므로, 국유재산을 점유하고 있는 건물의 소유자가 직접 거주하지 않는다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 추가변상금 부과처분 중 별지 4 목록 기재 1, 2, 3, 4, 6, 7 부분은 위법ㆍ부당하다.
【주문】 1. 피청구인이 2012. 10. 2. 별지 4 목록 기재 청구인들에게 한 각 추가변상금 부과 처분 중 청구인 ○○○에 대한 처분을 제외한 처분을 모두 취소한다.
2. 별지 4 목록 기재 5 청구인 ○○○의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 10. 2. 청구인들에게 한 별지 4 목록 기재 각 추가변상금 부과처분을 모두 취소한다
【이유】 1. 사건개요
청구인들은 국유재산인 별지 2 목록 기재 각 해당 부과대상토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다) 위에 무허가건물을 각 소유(이하 ‘이 사건 각 건물’이라 한다)하며 사용ㆍ수익 허가 없이 이 사건 각 토지를 무단점유하고 있는 자들로서, 피청구인은 청구인들에게 이 사건 각 토지의 재산가액에 주거용인 경우에 적용되는 요율(2009. 7. 30. 이전은 25/1,000이고 2009. 7. 31. 이후부터는 20/1,000)을 곱하여 산출한 사용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 각각 부과하여 왔는데, 2012. 10. 2. 청구인들이 이 사건 각 건물에 실제로 거주하지 않는다는 이유로 청구인들이 이 사건 각 건물에 실제 거주하지 아니한 기간에 대하여 이 사건 각 토지의 재산가액에 1천분의 50의 요율을 곱하여 산출한 사용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 산출한 후 그 금액에서 청구인들이 이미 납부한 금액을 뺀 나머지 금액을 별지 4 목록 기재 각 해당 추가변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인들 주장
피청구인이 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제2호의 규정을 해석함에 있어 무허가 주택의 소유자가 제3자에게 임대하여 주거용으로 사용하는 때를 기타용도로 해석하여 1000분이 50의 요율을 적용해야 한다고 해석한 것은 국민에게 변상금을 징수함에 있어 동 규정을 법문대로 해석하지 아니하고 합리적인 이유 없이 무허가주택의 소유자인 국민에게 불이익하게 유추해석한 것으로 위법ㆍ부당하므로 이 사건 각 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
국유재산의 사용료를 산정함에 있어 사용요율은 원칙적으로 50/1,000을 적용해야 하고 형평성 및 구체적 타당성 등을 기하기 위하여 경작용, 주거용, 행정목적의 수행에 사용하는 경우 등은 예외적으로 낮은 요율을 적용하는데, ‘주거용’의 의미에 대한 정의가 없어 이를 해석함에 있어서는 문언의 의미와 그 입법취지, 다른 규정과의 관계 등을 고려하여 합목적적으로 해석할 필요가 있고 주거용의 경우에 적용되는 낮은 요율은 특혜를 주는 조항으로 엄격하게 해석해야 하므로 개발이익을 기대하고 무허가 건물을 취득하거나 임대를 통하여 수익을 올리려는 무단점유자의 경우까지 낮은 요율을 적용해야 하는 것으로 해석할 수 없으므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 적법ㆍ타당하기에 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
국유재산법 제72조
국유재산법 시행령 제29조
구 국유재산법 시행령(2009.7.27. 대통령령 제21641호로 개정되어 같은 해 7.31. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제26조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 추가변상금 사전통지서, 추가변상금 지로통지서, 주거용 사용료율 적용 관련 질의 회신, 임대차계약서, 일반철도의 시설자산 관리위탁 계약서, 무허가건물 확인원 등의 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 이 사건 각 토지는 국가소유이고, 최초 관리청이 철도청이었다가 2004. 1. 1.구 건설교통부로 변경되었으며, 이 사건 각 토지의 공부 및 현황상 지목은 철도용지이다.
나. 2009. 5. 20. 피청구인은 구 국토해양부와 일반철도의 시설자산 관리위탁 계약에 따라 이 사건 각 토지의 관리를 위탁받았다.
다. 2012. 7. 23. 피청구인은 청구인들에게 이 사건 각 건물들에 대하여 주거용인 경우에 적용되는 사용요율(2009. 7. 30. 이전은 25/1,000이고 2009. 7. 31. 이후부터는 20/1,000)에 따라 산정된 변상금을 부과하였으나, 청구인들이 이 사건 각 건물에 직접 거주하지 않는다고 판단되어 주거용인 경우에 적용되는 사용요율을 적용할 수 없으므로 50/1,000의 사용요율을 적용하여 별지 3 목록 기재와 같이 산출한 추가 변상금을 부과할 예정이니 2012. 8. 3.까지 의견서를 제출할 것을 통지하였다.
라. 2012. 10. 2. 피청구인은 위 다목과 같은 이유로 청구인들에게 이 사건 각 처분을 하였다.
마. 2012. 11. 19. 기획재정부장관은 주거용 국유재산의 사용요율과 관련한 질의에 대하여 다음과 같은 취지의 회신을 한 바 있다
- 다 음 -
○ 「국유재산법 시행령」 제29조제1항 단서 각호의 용도는 당해 재산의 실질적인 주된 기능이 무엇인가에 따라 판단하여야 할 사항으로서 같은 항 제2호의 ‘주거용’이라 함은 「건축법」 제22조에 따라 건축공사를 완료한 후 허가권자(특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장)에게 건축물의 사용승인 허가를 받고 실질적으로 주거의 목적으로 이용ㆍ관리되고 있다면 이는 주거용으로 볼 수 있을 것임, 다만 주거용에 해당되는지 여부는 해당재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위임받은 재산관리기관에서 이 같은 내용을 고려하여 결정할 사항임
○ 한편 국유지상의 무단 점유한 건축물을 그 소유자가 아닌 제3자가 주거용으로 사용하는 경우 변상금 부과는 무단점유 건축물의 소유자에게 주거용 요율을 적용해야 함
바. 2013. 6. 3., 2013. 6. 21. 2회에 걸쳐 국민권익위원회 소속 직원이 현장출장조사한 바에 따르면 별지 2 목록 기재 5 토지 위 건물은 성명 미상의 임차인들이 ‘쌀가게’와 ‘슈퍼’영업을 각각 하고 있고, 나머지 1, 2, 3, 4, 6, 7 토지 위 각 건물에는 임차인들이 각 거주하고 있는데 동 건물들의 본래 용도와 실제 용도가 주거용이라는 사실에 대하여는 청구인과 피청구인 사이에 다툼이 없다.
사. 2013. 6. 17. 우리 위원회의 자료제출 요청에 따라 별지 1 기재 목록 청구인 5가 제출한 별지 2 기재 목록 5 위 건물의 2008. 10. 31.자 단독주택 임대차(월세) 계약서를 보면, 소재지는 ‘별지 2 목록 기재 5 외 2’로, 용도는 근린생활시설(점포)로, 면적은 32.396㎡로, 임차인은 ‘이대현’으로 각각 기재되어 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
1) 「국유재산법」 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, 중앙관서의 장 등은 무단점유자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하고, 이 경우 변상금은 연간 사용료 또는 연간 대부료의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다고 되어 있다.
2) 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제2호에 따르면 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 주거용인 경우에는 해당 재산의 가액에 1천분의 20 이상(「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자가 주거용으로 사용하는 경우: 1천분의 10 이상)의 요율을 곱한 금액으로 한다고 되어 있고, 구 「국유재산법 시행령」 제26조제1항제4호 및 제5호에 따르면 연간 사용료는 시장 임대료를 고려하여 당해 재산의 가액에 주거용의 경우 1천분의 25 이상의, 기타의 경우 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 한다고 되어 있다.
나. 판단
1) 별지 4 목록 기재 5 부분에 대한 판단
별지 4 목록 기재 청구인 5는 별지 2 목록 기재 토지 5 위 건물을 주거용으로 사용하고 있다고 주장하나, 국민권익위원회 소속 직원이 현장출장조사한 바에 따르면 동 건물은 성명 미상의 임차인들이 각각 쌀가게와 슈퍼영업을 하고 있음이 확인되고, 동 건물 내부는 점포로 사용되면서 임시로 휴식이나 취사를 할 수 있는 공간이 포함된 정도로 보일 뿐 장기간에 걸쳐 주거용으로 사용할 수 있는 공간으로 보기는 어려울 뿐만 아니라 우리 위원회의 요청에 따라 청구인이 제출한 2008. 10. 31.자 단독주택 임대차(월세) 계약서에도 동 건물의 용도가 근린생활시설(점포)로 기재되어 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 각 처분 중 별지 4 목록 기재 5 부분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
2) 별지 4 목록 기재 1, 2, 3, 4, 6, 7 부분에 대한 판단
「국유재산법 시행령」 제29조제1항제2호(구 「국유재산법 시행령」 제26조제1항제4호)에 따르면 ‘주거용’인 경우에 20/1,000(2009. 7. 30. 이전은 25/1,000)의 요율이 적용되는데, 여기서 ‘주거용’의 의미와 관련하여 국유재산을 점유하고 있는 건물의 객관적인 용도가 주거용이면 되는 것인지 아니면 그 객관적인 용도가 주거용이고 나아가 국유재산을 점유하고 있는 건물의 소유자, 즉 변상금 납부의무자가 직접 거주하고 있어야 하는지가 문제된다.
피청구인은 ‘주거용’의 의미를 국유재산을 점유하고 있는 건물의 객관적인 용도가 주거용이고 나아가 국유재산을 점유하고 있는 건물의 소유자가 직접 거주하는 경우를 의미한다고 보고 청구인들이 직접 거주하지 않는다는 이유로 이 사건 각 처분을 하였는데, 위 인정사실에 따르면 국유재산의 총괄청인 기획재정부장관도 국유지를 무단 점유하고 있는 건축물을 그 소유자가 아닌 제3자가 주거용으로 사용하는 경우 변상금 부과는 그 소유자에게 하되 주거용 요율을 적용해야 하는 것으로 보고 있고, 동 건물들에는 임차인들이 각 거주하고 있으며, 별지 1 기재 목록 청구인 1, 2, 3, 4, 6, 7과 피청구인 사이에 동 건물들의 본래 용도 및 실제 용도가 주거용이라는 사실에 대해서는 다툼이 없다.
주거용의 경우 사용요율을 25/1,000에서 20/1,000으로 감경하고 ?국민기초생활 보장법? 제2조제2호에 따른 수급자가 주거용으로 사용하는 경우에는 사용요율을 10/1,000을 적용하도록 구 「국유재산법 시행령」 제26조제1항이 2009. 7. 27. 개정된 취지는 사용요율의 감경을 통한 서민의 부담을 완화하기 위한 것이라 할 것인데, 위 개정취지에 부합하도록 ‘주거용’의 의미를 해석하면 국유재산을 점유하고 있는 건물의 객관적인 용도가 주거의 목적에 제공되는 이상 그 건물에 거주하는 자가 그 건물의 소유자이거나 임차인이나 전세권자 등과 같은 제3자이거나 달리 볼 것은 아니므로, 국유재산을 점유하고 있는 건물의 소유자가 직접 거주하지 않는다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 각 처분 중 별지 4 목록 기재 1, 2, 3, 4, 6, 7 부분은 위법ㆍ부당하다.
7. 결론
그렇다면 청구인들의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인들의 청구 중 별지 4 목록 기재 1, 2, 3, 4, 6, 7 부분에 관한 청구는 받아들이기로 하고, 별지 목록 기재 5 부분은 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
