【재결요지】 대한○○○○ ○○○○시본부 ○○구○○구지사장의 2013. 1. 31.자 지적측량결과부상 이 사건 토지 위에 있는 청구인 소유 건물의 면적이 40.1㎡인 것으로 되어 있기는 하나, 이는 이 사건 토지 위에 정착한 순수한 건물 부분만의 면적으로서 동 건물의 부수적인 공간은 모두 제외되어 있는바, 청구인이 이 사건 토지 위에 무단으로 점유한 공간에는 비단 건물만이 아니라 건물과 함께 통로, 설치 및 경계 공간 등 건물로서 유지되기 위한 부수적인 공간도 포함된다고 보아야 할 것이므로, 이 사건 토지 중 위 측량결과에 따른 건물의 면적에 해당하는 토지만을 청구인이 무단으로 점유하고 있다고 보아 이 사건 처분 대상의 면적에 오류가 있다는 취지로 한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 따라서 이 사건 토지를 주거용으로 사용하고 있지 않는다고 판단된다는 이유로 청구인에게 변상금을 부과하고, 동 변상금의 납부지연을 이유로 연체료를 부과한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다.
【주문】 피청구인이 청구인에게 한 2012. 9. 28.자 1,143만 3,590원의 변상금 부과처분 및 2012. 11. 5.자 1만 8,740원의 연체료 부과처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 청구인에게 한 2012. 9. 28.자 1,143만 3,590원의 변상금 부과처분 및 2012. 11. 5.자 1만 8,740원의 연체료 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 청구인이 국유재산인 ○○○○시○○구 ○○○3가 40-37번지(90.7㎡)의 토지 중 65㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 사용ㆍ수익허가를 받지 않은 채 주거용으로 사용하고 있다는 이유로 변상금(사용요율 : 1천분의 20)을 부과해 왔으나, 2012년 상반기 자체감사 지적에 따라 검토한 결과 청구인이 실제로 이 사건 토지를 주거용으로 사용하지 않는다고 판단되어 사용요율을 1천분의 50으로 수정ㆍ적용하고 이에 따른 추가 변상금을 총 4,658만 8,244원으로 산정한 다음 2012. 9. 28.자로 청구인에게 그 중 1회분 1,143만 3,590원을 부과하였고, 청구인이 동 납부기한을 넘기게 되자 2012. 11. 5.자로 청구인에게 1만 8,740원의 연체료를 부과(2012. 9. 28.자 변상금 부과처분 및 2012. 11. 5.자 연체료 부과처분을 합하여 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 개인적인 사정(아들의 중고등학교 취학문제)으로 주민등록표상 주소지를 옮기지 못하였을 뿐 이 사건 토지에 있는 주택에서 계속 거주해 왔다.
나. 국유재산법 시행령 제29조 제1항 단서 제2호의 규정취지는 변상금의 기준이 되는 사용료의 요율을 결정함에 있어 ‘주거용인 경우’라 함은 당해 목적물이 주거용인 경우를 의미하는 것일 뿐 점유자가 실제로 거주하는 경우와 부득이한 사정으로 친족이나 제3자가 거주(임차)하는 경우를 구별하지 않는 것이 명백함에도 불구하고, 피청구인은 위 규정을 무단점유자가 점유건축물에서 거주하고 있는지 여부를 기준으로 사용요율을 구분하는 것으로 해석하였다.
다. 이에 따라 청구인이 이 사건 토지를 주거용으로 사용하고 있지 않다고 판단하여 이미 납부한 변상금보다 무려 2배 이상이나 되는데다 인근의 주변 임료보다 월등히 높으며, 실제로 이 사건 토지를 측량한 결과 청구인이 점유하고 있는 건물 부분이 ‘40.1㎡’에 불과함에도 이보다 많은 ‘65㎡’에 해당하는 추가 변상금을 부과한 피청구인의 이 사건 처분은 피청구인이 점유면적에 대한 명백한 오류와 함께 과거에 내린 변상금 부과처분에 대한 청구인의 신뢰도 저버리고, 행정행위 등의 법적 안정성, 예측가능성 등을 파괴하는 처분으로 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이어서 위법하다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 변상금 부과대상 기간 동안 이 사건 토지에 있는 주택에 거주하면서 자녀취학문제로 다른 곳에 주소를 두었을 뿐이라고 주장하나 동 주장에 부합하는 어떠한 증거자료도 제출하지 않았다.
나. 국유재산법 제72조에는 중앙관서의 장 등이 국유재산의 무단점유자에 대하여 변상금을 징수하도록 되어 있고, 구 국유재산법 시행령(2007. 7. 27. 대통령령 제21641호로 개정되어 2009. 7. 31. 시행된 것)의 개정이유에는 같은 법 시행령 제29조제1항 단서의 하나로서 ‘주거용인 경우’는 서민의 국유재산 사용료 부담을 완화하기 위하여 사용요율을 인하한다고 명시되어 있고, 같은 법 시행령 제29조 제1항단서 제2호에도 주거용인 경우 : 1천분의 20 이상(국민기초생활 보장법 제2조 제2호에 따른 수급자가 주거용으로 사용하는 경우 : 1천분의 10 이상)의 요율을 곱한 금액으로 연간 사용료를 부과하도록 되어 있는바, 납부의무자와 실제 점유자가 서로 다른 사람인 상황에서 특히 납부의무자가 아닌 실제 점유자가 서민인 경우에 해당한다면 이는 위 입법취지에 맞지 않으므로, 이 사건 토지에 대한 청구인의 사용은 ‘주거용인 경우’에 해당하지 않는다.
다. 또한 청구인은 피청구인의 이 사건 처분이 신뢰보호 위반에 해당한다는 취지로 주장하나, 청구인은 단지 과거 이 사건 토지를 주거용으로 사용하고 있었다는 전제 하에 행하여진 변상금의 부과처분에 응하여 이를 납부하였을 뿐이므로, 동 납부행위를 행정청의 공적인 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 한 것으로 볼 수 없어 신뢰보호요건을 충족하였다고 볼 수 없고, 변상금액 등 역시 적정한 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
국유재산법 제2조, 제7조, 제32조, 제72조, 제73조
국유재산법 시행령 제29조, 제71조, 제72조
철도산업발전기본법 제23조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 등기사항 전부증명서(열람용), 토지대장 등본, 국유재산대장, 일반철도 시설자산 관리위탁 계약서, 건축물대장 등본, 감사지적에 따른 추가 변상금 사전통지서, 국유재산 무단사용 변상금 사전통지에 대한 의견서 제출문, 납입고지서, 질의회신문, 현장조사결과, 지적측량결과부 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 서울지방법원 용산등기소의 2012. 11. 19.자 등기사항 전부증명서-토지 열람자료, ○○○○시 용산구청장의 2013. 2. 1.자 토지대장 등본 및 피청구인의 국유재산대장 등을 종합해 보면 이 사건 토지를 포함하고 있는 ○○○○시 ○○구 ○○○가 40-37번지(90.7㎡)의 토지는 재산의 종별이 행정재산이며 지목은 철도용지로서, 국가 단독소유이며, 관리청은 최초 철도청이었다가 구 건설교통부로 변경되었는데, 당초 그 면적이 148.8㎡이었으나 그 중 58.1㎡가 2006. 1. 25. ○○○○시 ○○구 ○○○가 40-1019로 분할된 것으로 되어 있다.
나. 피청구인은 2009. 5. 20. 국토해양부(구 건설교통부)와의 ‘일반철도의 시설자산 관리위탁 계약’에 따라 이 사건 토지의 관리 및 변상금 부과 권한 등을 위탁받았다.
다. 서울지방법원 용산등기소의 등기사항 전부증명서-건물 열람자료에는 이 사건 토지의 소재지번은 ‘○○○○시 ○○구 ○○○가 40-37번지’로, 건물내역은 ‘목조 기와지붕 단층점포 및 주택 91.74㎡’로, 등기원인은 ‘2007. 9. 11. 매매’로, 권리자 및 기타사항은 ‘소유자 : 청구인, 거래가액 : 3억 원’으로 각각 되어 있고, ○○○○시 용산구청장의 일반건축물대장(갑) 등본에는 이 사건 토지의 지번은 ‘○○○○시 용산○○구 ○○○가 40-37번지, 도로명주소 : ○○○○시 ○○구○○○29길 21-2’로, 주용도는 ‘주택, 제2종근린생활시설’로, 건축물현황은 ‘1층 목조 주택 62.64㎡, 1층 목조 부동산중개업소 29.1㎡’로 각각 되어 있다.
라. 피청구인은 청구인이 사용ㆍ수익허가를 받지 않은 채 이 사건 토지를 주거용으로 사용하는 경우에 해당한다는 이유로 국유재산법 시행령 제29조 제1항 제2호에 따라 사용요율 1천분의 20(2009. 7. 30. 이전의 경우 1천분의 25)으로 변상금을 부과해 왔으나, 2012년 상반기 감사 지적에 따라 검토한 결과 청구인이 실제로 이 사건 토지를 주거용으로 사용하지 않는다고 판단되어 사용요율을 1천분의 50으로 수정ㆍ적용하여 변상금을 재산정하고 이에 따른 추가 변상금을 다음과 같이 부과할 것임을 사전 통지하였다.
- 다 음 -
마. 청구인은 2012. 8. 1.자로 다음과 같은 취지로 피청구인에게 변상금 사전통지에 대한 의견서를 제출하였다.
- 다 음 -
바. ○○○○시 ○○구 ○○로 동장이 2012. 7. 30.자로 발급한 주민등록표(초본)에는 청구인이 2004. 10. 19. ○○○○시 ○○구 ○○동 330-436번지로 전입하였다가 2012. 7. 30. ○○○○시 ○○구 이촌로 29길 21-2(지번주소 : ○○○가 40-37번지)로 전출한 것으로 되어 있다.
사. 피청구인은 청구인에게 총 변상금 중 1회분 1,143만 3,590원의 변상금(납부기한 2012. 10. 31.) 및 이에 대한 1만 8,740원의 연체료를 부과하는 2012. 9. 28.자 및 2012. 11. 5.자의 이 사건 처분을 하였다.
아. 한국자산관리공사 사장이 2012. 9. 25. 국민권익위원회에 보낸 ‘고충민원 처리를 위한 관련사실 조회 요청에 대한 회신’이라는 문서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
- 다 음 -
자. 기획재정부장관이 2012. 11. 19.자로 법제처장에게 회신한 ‘주거용 사용요율 적용 관련 질의 회신’이라는 문서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
- 다 음 -
차. 우리 위원회 직원 김○○이 2013. 1. 18. 이 사건 토지를 방문하여 조사한 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
카. 대한○○○○ ○○○○시본부 ○○구○○구지사장의 2013. 1. 31.자 지적측량결과부에는 다음과 같이 이 사건 토지 위에 있는 청구인 소유 건물의 면적 확인을 위한 지적현황측량결과가 기재되어 있다.
- 다 음 -
타. 우리 위원회 직원 김○○이 2013. 3. 5. 이 사건 토지를 재차 방문하여 청구인의 대리인 변호사 김○○의 입회 하 조사한 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
파. 우리 위원회가 2013. 3. 4. 청구인에게 2013. 3. 6.까지로 기한을 정하여 아들의 취학문제로 전입신고만 하지 않았을 뿐 이 사건 처분의 대상기간(2007. 8. 6. - 2011. 12. 31.) 동안 이 사건 토지 위에 있는 건물에서 계속 거주하였다는 청구인의 주장을 뒷받침할 수 있는 자료나 청구인(가족 포함)이 아닌 다른 사람(세입자 포함)이 위 기간 동안 거주하였다면 이를 확인할 수 있는 자료 등의 제출을 요구하자, 청구인은 2013. 3. 11. 이와 관련한 내용의 서면 및 자료를 제출하였는바, 그 내용을 요약하면 다음과 같다.
- 다 음 -
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 국유재산법 제7조 제1항에 따르면 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하도록 되어 있고, 같은 법 제72조 제1항 및 같은 법 시행령 제71조 제1항에 따르면 중앙관서의 장 등은 사용허가 없이 행정재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(무단점유자)에 대하여 그 재산에 대한 연간 사용료 또는 연간 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 되어 있다.
2) 국유재산법 제2조제9호에 따르면 ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제32조 제1항, 같은 법 시행령 제29조 제1항에 따르면 같은 법 제72조 제1항의 ‘사용료’는 행정재산을 사용허가한 때에 부과하는 것으로 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 경작용인 경우 1천분의 10 이상, 주거용인 경우 1천분의 20 이상(국민기초생활 보장법 제2조 제2호에 따른 수급자가 주거용으로 사용하는 경우 : 1천분의 10 이상)의 요율을 곱한 금액을 매년 징수하는 금액 등을 말하는 것으로 되어 있다.
3) 국유재산법 제73조, 같은 법 시행령 제72조에 따르면 중앙관서의 장 등은 국유재산의 사용료, 관리 소홀에 따른 가산금, 대부료, 매각대금, 교환자금 및 변상금(징수를 미루거나 나누어 내는 경우 이자는 제외한다)이 납부기한까지 납부되지 아니한 경우로서 연체기간이 1개월 미만인 경우에는 연 12퍼센트, 1개월 이상 3개월 미만인 경우 연 13퍼센트 등의 연체료를 징수할 수 있도록 되어 있다.
4) 철도산업발전기본법 제23조 제4항 제1호에 따르면 국토해양부장관은 철도자산처리계획에 의하여 구 철도청장으로부터 구 철도청의 시설자산(건설 중인 시설자산을 제외한다), 기타자산을 이관받으며, 그 관리업무를 철도시설공단, 철도공사, 관련 기관 및 단체 또는 대통령령이 정하는 민간법인에 위탁하거나 그 자산을 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 되어 있다.
나. 판단
1) 피청구인은 청구인이 이 사건 토지 위에 있는 건물에 실제로 거주하지 않았음을 이유로 이 사건 처분을 하였으나, 국유재산법 제32조 제1항, 제72조 제1항, 같은 법 시행령 제29조 제1항단서 제2호 및 제71조 제1항에 따르면, 행정재산의 무단점유자는 그 무단점유하고 있는 재산의 연간 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 부과 받게 되는데, 이 경우 무단점유하고 있는 재산의 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 산출하는 것을 원칙으로 하고 있고, 다만 점유하고 있는 재산이 ‘주거용인 경우’에는 예외적으로 해당 재산가액에 1천분의 20 이상의 요율을 곱한 금액으로 산출하도록 하고 있을 뿐, 점유하고 있는 재산에 무단점유자가 실제로 거주하여야 한다고 되어 있지는 않은바, 위 인정사실에 따르면, 서울지방법원 용산등기소의 등기사항 전부증명서-건물 열람자료 및 ○○○○시 용산구청장의 일반건축물대장(갑) 등본상 이 사건 토지의 지번인 ○○○○시 ○○구○○○가 40-37번지에는 목조기와지붕 단층주택(62.64㎡) 및 부동산중개업소(29.1㎡)로 총 91.74㎡의 건물이 있고, 청구인이 2007. 9. 11. 매매를 통해 동 건물에 대한 소유권을 취득한 것으로 되어 있으며, 우리 위원회 직권 조사결과에도 이 사건 토지 위에 있는 건물이 주택과 점포를 혼합한 형태의 외형을 갖추고 있는 것으로 확인되므로, 이 사건 처분의 목적물이 국유재산법 시행령 제29조제1항단서제2호에서 규정한 ‘주거용인 경우’에 해당함이 인정된다.
2) 다만 위 인정사실에 따르면, 대한○○○○ ○○○○시본부 ○○구○○구지사장의 2013. 1. 31.자 지적측량결과부상 이 사건 토지 위에 있는 청구인 소유 건물의 면적이 40.1㎡인 것으로 되어 있기는 하나, 이는 이 사건 토지 위에 정착한 순수한 건물 부분만의 면적으로서 동 건물의 부수적인 공간은 모두 제외되어 있는바, 청구인이 이 사건 토지 위에 무단으로 점유한 공간에는 비단 건물만이 아니라 건물과 함께 통로, 설치 및 경계 공간 등 건물로서 유지되기 위한 부수적인 공간도 포함된다고 보아야 할 것이므로, 이 사건 토지 중 위 측량결과에 따른 건물의 면적에 해당하는 토지만을 청구인이 무단으로 점유하고 있다고 보아 이 사건 처분 대상의 면적에 오류가 있다는 취지로 한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
3) 따라서 이 사건 토지를 주거용으로 사용하고 있지 않는다고 판단된다는 이유로 청구인에게 변상금을 부과하고, 동 변상금의 납부지연을 이유로 연체료를 부과한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
