【재결요지】 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하려는 공익이 이 사건 처분으로 청구인이 받는 불이익에 비하여 결코 가볍다고 할 수 없는바, 이 사건 처분은 관계 법령에 따른 것으로 적법ㆍ타당하고 달리 과징금으로 변경할 만한 사정도 없으므로 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 10. 23. 청구인에게 한 3월의 영업정지(2012. 11. 12. ∼ 2013. 2. 11.)처분을 취소하고 이를 1,000만원의 과징금처분으로 변경한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 ○○시 ○○면 ○○리 1080번지 소재에서 지정폐기물처리업을 하면서 2012. 9. 12. 지정폐기물인 폐석면(슬레이트)을 매립하면서 복토층 노출 및 지정된 매립구역 외 매립 등 처리기준을 위반하였다는 사유로 2012. 10. 23. 500만원의 과태료처분 및 3월(2012. 11. 12. ∼ 2013. 2. 11.)의 영업정지처분(이하 ‘3월의 영업정지처분’을 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
피청구인의 지도ㆍ점검일 전날 오후 늦게 반입량이 많아 복토가 일부 부실하게 이루어지고 일부 폐석면이 타 지정폐기물 매립 용지 구역에 경계를 침범하여 매립되는 사태가 발생한 상태에서 지도ㆍ점검 당일에는 전날의 약 8배에 달라는 물량의 폐석면이 반입되면서 복토작업을 제대로 하지 못하고, 일부 경계를 침범하여 매립하게 된 점, 청구인은 법규위반을 인정하고 위반사실 확인 후 중간 복토 작업을 실시하여 적정하게 처리를 완료한 점, 청구인 매립장은 돔 형식으로 위 위반사항으로 분진 등이 외부로 유출될 가능성이 거의 없어 환경오염 가능성은 거의 없는 점, 그간 민원발생 없이 주민들과 원만하게 지내온 점, 영업정지 시 배출업체에 대한 배상책임 문제와 은행대출상환 등 경제적 타격 등으로 청구인은 사업을 시작한지 약 1년만에 초기 투자비용도 회수하지 못한 채 부도가 발생할 위기에 처하는 점, 청구인은 수도권, 강원도, 충청지역에서 유일한 폐석면처리업체이고, 다른 폐석면처리업체는 포항, 울산, 여수 등 남부지역에 치중되어 있는바, 청구인에게 폐석면 처리를 위탁하는 업체들은 대부분 경기ㆍ수도권, 강원권, 충청권에 소재하고 있어 이 사건 처분으로 청구인 매립장을 이용하는 업체들이 포항, 울산, 여수 등으로 폐석면 처리를 위탁할 수 밖에 없어 운반비용 증가로 경기ㆍ수도권, 강원권, 충청권에서 발생되는 폐석면의 처리에 막대한 지장을 초래할 것인 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 이를 취소하고 「폐기물관리법 시행령」 제11조에서 정한 과징금 2천만원에서 2분의 1을 감경한 1천만원의 과징금처분으로 변경하여야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 폐기물처리업 허가 시 이 사건과 같은 위반사항 발생을 막기 위해 보완조치 및 허가조건을 부여한 점, 청구인이 사전에 이 사건이 관련 법규 위반임을 알면서도 영업이익을 위해 고의로 불법행위를 자행한 점, 이 사건 처분 시 청구인에게 처리를 위탁한 폐기물배출업소의 폐기물 처리에 크게 문제가 발생하지 않을 것인 점, 폐기물처리업소 대표자 간담회를 통해 위반행위 적발 시 엄중조치하겠다고 사전 공지한 점, 간담회 이후 적발된 타 폐기물처리업체 4개소에 대하여 영업정지 행정처분을 한 바 있어 타 업체와의 형평성 문제를 고려할 때에도 영업정지 처분은 타당한 점 등에 비추어 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
폐기물관리법 제13조, 제27조, 제28조, 제60조, 제62조, 제68조
폐기물관리법 시행령 제7조, 제11조, 제37조제2항, 별표 6
구 폐기물관리법 시행규칙(2012. 11. 1. 환경부령 제484호로 개정되기 전의 것) 제14조, 제83조, 별표 5, 별표 21
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 폐기물처리업 허가증, 위반내역 증거사진, 이 사건 처분서 등 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2011. 6. 14. 충청북도 ○○시 ○○면 ○○리 1080 소재에서 매립면적 17,394㎡, 매립용량 326,000㎡로 하여 사업장일반폐기물 및 지정폐기물을 대상으로 한 폐기물 최종처리업 허가신청을 하여, 피청구인은 2011. 6. 23. 다음과 같은 내용의 보완요청을 하였다.
- 다 음 -
□ 보완요구사항
- 폐석면 수집ㆍ운반 후 매립장 하역 과정에서 폴리에틸렌 포대 등이 파손되어 폐석면 비산 등으로 인한 문제점이 보도된 사례가 있는바, 이러한 사례가 발생하지 않도록 폐석면 포대의 안정적 하역 방법을 구체적으로 수립하여 제시할 것(장비 확보계획 포함)
- 폐석면의 경우 다른 폐기물과 매립구역을 구분하여 관리하도록 규정되어 있으므로 운영 시 폐석면 매립구역의 경계표시 방안을 구체적으로 제시하고, 매립구역 구분에 따른 폐석면과 다른 폐기물의 매립고 차이에 따른 복토 시 문제점 등이 예상되므로 일일복토 및 중간복토를 위한 구체적인 관리계획을 수립하여 제시할 것
나. 이에 청구인은 2011. 6. 27. 다음과 같은 조치계획을 피청구인에게 제출하였다.
- 다 음 -
○ 매립장 내부에서의 폐석면 비산을 최소화 하기 위하여 수집운반차에서 하역시 덤핑에 의한 하역이 아닌 당사의 운영 장비인 백호우(일명 포크레인 : 용량 1.0㎥)를 이용하여 일일이 수작업으로 하역을 하고, 매립과정에서 석면 분진이 날리지 않도록 충분히 물을 뿌리는 한편 매립장 표면에 폐석면이 노출되지 아니하도록 일일 복토 및 중간복토를 철저히 할 계획임
○ 폐석면 매립구역은 그 외 폐기물 매립구역과 구분할 수 있도록 톤백(토사채움)을 이용하여 분리설치한 후 매립할 계획임
- 일반+지정 폐기물과 폐석면의 반입량에 따라 매립고가 차이 날 경우 분리제방 주변으로 폐기물을 매립한 후 일일 및 중간복토를 시행하고, 반입량이 많은 구역의 폐기물은 분리제방에 영향을 미치지 않도록 1:3의 사면경사를 주어 매립하고, 일일 및 중간복토를 실시할 계획임
다. 피청구인은 2011. 7. 11. 다음과 같은 허가조건을 부여하여 폐기물최종처리업을 허가하였고, 청구인 매립장은 항시 양압을 유지하여야 하는 에어돔 형태로 되어 있다.
- 다 음 -
□ 허가조건
- 본 폐기물최종처리시설은 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 법률」 제5조 및 같은 법 시행령 제3조의 규정에 따라 충주첨단지방산업단지 내에서 발생하는 매립대상 폐기물을 10년 이상 안정적으로 처리하여야 하므로, 환경보전방안 제시의견(2010. 4. 22.)대로, 산단 내 발생매립대상폐기물(32.75%)과 외부반입 매립대상폐기물(67.25%)의 처리비율을 준수하여야 함
- 기상 악조건을 고려하여 에어돔 훼손에 따른 강우 유입, 악취 및 침출수 발생 등을 대비한 비상환경관리대책을 강구하여야 함
- 폐기물최종처리업 허가신청서(보완서ㆍ추가자료 포함)에서 제시한 환경영향저감방안(하이카, 살수차량 운영 등)을 이행하여야 함
라. 2011. 9. 21. 14:00경 원주지방환경청 대회의실에서 개최된 ‘2011년 폐기물처리업체 대표자 간담회 결과보고’의 주요 내용은 다음과 같고, 청구인 회사의 본부장 최은건이 위 간담회에 참석한 것으로 되어 있다.
- 다 음 -
□ 간담회 내용
o 폐기물관리법 위반유형(2010년 ∼ 2011년 현재) 설명
o 폐기물관리법 주요 개정내용 설명
- 폐기물의 ‘처리’ 및 ‘재활용’ 개념 및 폐기물처리업종 체계변경 관련 사항
- 기타 중간가공폐기물에 대한 완화 기준 등 설명
o 당부사항 전달
- 폐기물인계서 입력기한 내에 반드시 입력
- 임시보관장소 설치승인 등 없이 폐기물 불법 보관 불가
- 위탁받은 폐기물의 처리기한 준수
- 임시보관장소의 관리기준(의료폐기물 냉장보관 등) 준수
- 폐기물처리 담당자 등에 대한 교육이수 철저
o 향후계획
- 향후 폐기물처리업자의 폐기물관리법 위반시 관련 규정에 따라 영업정지 등 엄중 조치
마. 2012. 9. 11.자 충북일보 등 7개 지역언론에 ‘충주기업도시 악취로 몸살’이라는 표제 하에 충주시 대소원면 충주기업도시에 위치한 청구인 회사에서 발생하는 악취 등으로 인근 업체들이 고통을 겪어 대책마련을 요구하고 나섰다는 내용이 보도되었다.
바. 피청구인은 2012. 9. 12. 청구인 회사에 대하여 충주시와 합동 지도ㆍ점검을 실시하였으며, 동 지도ㆍ점검 시 청구인이 지정폐기물인 폐석면(슬레이트) 다량을 청구인 매립장에 매립처분 하면서 포장되지 않은 상태(다짐ㆍ압축 시 포장이 훼손된 것으로 추정)의 폐석면을 복토층 표면에 노출된 상태로 방치한 사항과 지정된 폐석면 매립구역 외 구역에도 폐석면이 노출된 상태로 매립되어 있는 사항을 적발하였다.
사. 피청구인은 2012. 9. 14. 위 위반사항에 대하여 영업정지(3개월) 및 과태료(500만원) 처분에 대한 처분사전통지를 하였고, 이에 청구인은 2012. 9. 27. 다음과 같은 의견을 제출하였다.
- 다 음 -
o 위반사실 확인 전날 오후 늦게 차량이 많이 몰려 복토작업이 미뤄진 점, 위반사실 확인 후 중간 복토 작업을 실시하여 적정 처리를 완료한 점, 그간 민원발생 없이 주민들과 원만하게 지내온 점, 충주시 복합악취 측정결과 기준 이내로 적합 판정을 받은 점, 영업정지 시 배출업체에 대한 배상책임 문제와 은행대출 상환 등 경제적 타격 등을 고려하여 영업정지 처분에 갈음하여 과징금 처분을 바람
아. 피청구인이 제출한 2010년부터 2011년 기간 동안의 폐기물처리업체 위반내역에 의하면 2011. 9. 21.자 폐기물처리업체 대표자 간담회 개최 이후 「폐기물관리법」 위반사항이 적발된 4개업체에 대한 행정처분은 모두 영업정지로 되어 있다.
자. 수도권, 강원도, 충청지역 소재 폐석면처리업체 현황에 의하면 청구인 매립장 외에 경기도 화성 소재에 발안지방산업단지 내 청구외 ○○중공업 주식회사(한강유역환경청장 2010. 4. 허가, 폐석면량 10만㎥)가 있음이 확인된다.
차. 피청구인은 2012. 10. 22. 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
「폐기물관리법」 제13조제1항, 같은 법 시행령 제7조제2항 및 구 「폐기물관리법 시행규칙」(2012. 11. 1. 환경부령 제484호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제14조, 별표 5에 의하면 지정폐기물 중 폐석면의 경우 고형화되어 있어 흩날릴 우려가 없는 것은 폴리에텔렌 그 밖에 이와 유사한 재질의 포대로 포장하여 지정폐기물매립시설에 매립하되, 매립과정에서 석면 분진이 날리지 아니하도록 충분히 물을 뿌리고 수시로 복토를 실시하여야 하며, 장비 등을 이용한 다짐ㆍ압축작업은 복토 후에 하여야 하고, 이 경우 다짐ㆍ압축작업 과정에서 폐석면이 복토층 표면으로 노출되어서는 아니되며, 매립시설 내 일정구역을 정하여 매립하도록 하고 있고, 같은 법 제27조제2항제2호에 의하면 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 제13조를 위반하여 폐기물을 처리한 경우 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있고, 같은 법 제60조 및 같은 법 시행규칙 제83조제1항, 별표 21에 의하면 법 제13조를 위반하여 폐기물처리기준 및 방법 중 매립기준 및 방법을 위반한 경우 1차 위반의 경우 영업정지 3개월 처분을 할 수 있고, 같은 법 제28조제2항, 같은 법 시행령 제11조제1항 및 별표 6에 의하면 법 제13조를 위반하여 폐기물을 처리하여 영업정지 3개월에 처하는 경우의 과징금은 5천만원으로 하도록 되어 있고, 같은 법 제68조제1항제1호에 의하면 제13조를 위반하여 폐기물을 처리한 자(제65조제1호와 제66조제1호의 경우는 제외한다)에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제62조제1항, 같은 법 시행령 제37조제2항제2호다목, 라목 및 같은 항 제6호에 의하면 환경부장관의 법 제27조에 따른 영업의 정지명령, 법 제28조에 따른 과징금 처분 및 법 제68조에 따른 과태료의 부과ㆍ징수 등의 권한을 유역환경청장이나 지방환경청장에게 위임하고 있다.
나.판 단
1) 청구인은 이 사건 위반사항은 한꺼번에 많은 양의 폐석면이 반입되면서 부득이 발생하게 된 것으로 위반사항을 즉시 시정하여 환경오염의 위험성이 바로 제거되었으며, 이 사건 처분 전까지 폐기물처리업과 관련하여 민원이 제기된 사실이 없는 점, 이 사건 처분으로 청구인에게 처리를 위탁한 폐기물배출업소의 폐기물 처리에 큰 문제가 발생하는 점 등의 사정에 비추어 이 사건 처분은 심히 가혹하므로 이를 과징금으로 변경하여 달라는 취지로 주장한다.
2) 살피건대, 피청구인의 2012. 9. 12.자 청구인 사업장에 대한 지도ㆍ점검은 2012. 9. 11. 충북일보 등 7개 언론사에서 이 사건 사업장에서 발생하는 악취 등으로 인한 피해가 발생하고 있다는 보도에 따른 것이므로 이 사건 처분 전까지 청구인 사업장에 대한 민원이 없었다고 보기 어려운 점, 청구인은 피청구인의 지도ㆍ점검 전날 폐기물 반입량이 오후에 대량으로 늘어나면서 작업을 서두르는 과정에서 위반사항이 발생하였고 지도ㆍ점검 당일에는 전날 반입량의 8배에 달하는 많은 양의 폐석면이 반입되면서 부득이 법규를 위반하였다고 주장하나, 이는 피청구인의 지도ㆍ점검 전부터 법 위반사실을 스스로 인지하고 있었음을 자인하는 것에 불과하고, 피청구인이 청구인에 대한 폐기물처리업 허가 시 위와 같은 위반사항을 막기 위해 보완조치 및 허가조건을 부여하여 청구인은 이에 대한 조치계획을 제출하여 허가를 받았던 점에 비추어 지정폐기물처리업자인 청구인으로서는 폐석면의 위험성에 비추어 많은 양의 폐석면 반입 시에도 이를 안전하게 처리하기 위한 조치를 취할 의무가 있는 점, 청구인은 위반사항이 적발된 바로 다음 날 바로 경계를 침범하여 매립한 석면을 폐석면 지정매립장소로 이동시켜 매립 및 복토작업을 실시하였으므로 위반행위로 인한 환경오염의 위험성이 바로 제거되었다고 주장하나, 청구인의 사업장은 돔 형식의 매립장으로 항시 양압을 유지하는 상태로 미량이더라도 분진 및 악취가 외부로 빠져나갈 수 밖에 없으므로 위반사항을 즉시 시정하였다는 사정만으로 환경오염이 바로 제거되었다고 할 수는 없는 점 등에 비추어 청구인이 폐기물관리법령상 폐석면의 처리 기준을 위반하였음이 인정된다고 할 것이고, 관계 법령에 따라 매립기준 및 방법을 위반한 사항에 대하여 영업정지 3개월에 처한 이 사건 처분에 어떠한 하자가 있다고 보기 어렵다.
나아가, 청구인은 이 사건 처분은 청구인의 위반행위의 정도, 위반의 경위, 위반의 횟수 등에 비추어 지나치게 가혹한 처분으로서 청구인이 수도권, 강원도, 충청지역에서 유일한 폐석면처리업체이고, 이 사건 처분으로 청구인 사업장을 이용하던 업체들이 곤란한 상황에 처하게 되므로 이 사건 처분을 과징금 처분으로 변경하여 줄 것을 주장하므로 살피건대, 「폐기물관리법」 제28조제1항제1호에 의하면 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자에게 영업의 정지를 명령하는 때 그 영업의 정지로 인하여 그 영업의 이용자가 폐기물을 위탁처리하지 못하여 폐기물이 사업장 안에 적체됨으로써 이용자의 사업활동에 막대한 지장을 줄 우려가 있는 경우 그 영업의 정지를 갈음하여 1억원 이하의 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있어 과징금 부과처분은 피청구인의 재량사항일 뿐만 아니라, 이 사건 처분으로 청구인 매립장 이용자가 계약변경 및 처리계획 변경 등 불편을 입게 되는 것은 사실이나, 경기도 화성지역에 지정폐기물 매립장 1개소가 기 운영중인 점, 청구인이 허가를 득하기 전인 2011. 7. 11. 이전에도 폐석면 매립장 부재로 폐석면 처리에 문제가 발생한 바 없고, 수도권, 강원도, 충청권 소재 배출업소 중 상당수가 다른 매립장을 이용 중에 있는 점 등에 비추어 이 사건 처분으로 청구인 매립장 이용자가 폐기물을 위탁처리하지 못하여 폐기물이 사업장 안에 적체됨으로써 이용자의 사업활동에 막대한 지장을 줄 우려는 없다고 보이는 점, 2011. 9. 21. 폐기물처리업체 간담회 시 향후 「폐기물관리법」 위반사례 발생시 영업정지 등 엄중조치 하겠다고 공지한 바 있고, 실제 위 간담회 이후 「폐기물관리법」 위반업체 4개소에 대하여 모두 영업정지 처분을 한 점 등에 비추어 이 사건 처분을 과징금 처분으로 변경하여 달라는 주장 또한 이유 없다고 할 것이다.
3) 그 밖에 청구인이 주장하는 여러 사정을 감안한다고 하더라도, 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하려는 공익이 이 사건 처분으로 청구인이 받는 불이익에 비하여 결코 가볍다고 할 수 없는바, 이 사건 처분은 관계 법령에 따른 것으로 적법ㆍ타당하고 달리 과징금으로 변경할 만한 사정도 없으므로 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
