【재결요지】 1) 이 사건 정보들 중 BRT 및 7호선의 기반시설 설치비 부분에 대한 판단
피청구인은 이 사건 정보들 중 BRT 및 7호선의 기반시설 설치비에 대한 자료가 없다는 취지로 회신하였고, 동 사업들은 피청구인이 추진하는 사업이 아닌 사실이 인정되며, 그 밖에 피청구인이 동 정보를 보유ㆍ관리하고 있음을 인정할 만한 객관적인 자료도 달리 확인되지 않으므로 동 정보 부분에 대해서는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판 적법요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다.
2) 이 사건 정보들 중 BRT 및 7호선을 제외한 나머지 부분에 대한 판단
청라국제도시 개발사업은 2015년 12월 완료 예정으로 조성되고 있는 사업으로서, 현재 유상공급용지 분양률은 49%이고, 제3연륙교, 청라역, 중앙호수공원, 시티타워, GRT 등의 기반시설은 건설공사가 진행되고 있거나 건설 예정에 있으며, 외국인투자 유치를 위한 협의가 진행되고 있음이 확인된다.
그런데 피청구인은 토지의 취득ㆍ개발ㆍ비축ㆍ공급, 도시의 개발ㆍ정비, 주택의 건설ㆍ공급ㆍ관리 업무를 수행하게 함으로써 국민주거생활의 향상과 국토의 효율적인 이용을 도모하여 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 설립되었으므로 위와 같은 목적의 수행을 위하여 일반 사기업과는 다른 특수한 지위와 권한을 가지고 있다고 할 것이나, 택지 등의 개발사업과 달리 경제자유구역은 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선하기 위하여 조성되는 지역으로서 외국인투자의 유치 목적을 위하여 조성토지를 공급하는 경우에는 그 공급가격을 조성원가 이하로 할 수 있는 등 개발사업시행자가 공급하는 조성토지는 용도별로 그 가격기준을 각각 달리 정하도록 하고 있으므로, 동 정보들이 공개될 경우 향후 구체적ㆍ개별적인 투자유치를 위한 토지가격 협상 및 조성토지의 분양ㆍ판매 활동을 함에 있어 용도별 공급가격의 고저, 투자자 간 매입가격 비교, 공급가격 인하 요구 등 정상적인 투자유치 협상 및 조성토지의 분양ㆍ판매 활동을 하는데 있어 상당한 지장을 초래할 수 있다고 보이는 점에 비추어 볼 때 동 정보는 법인 등의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되고, 그 밖에 달리 동 정보들이 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보라거나 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보로서 비공개대상에서 제외되는 정보임을 인정할 수 있는 객관적인 자료도 찾을 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분 중 동 정보에 대한 부분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 1. 이 사건 청구 중 BRT 및 7호선의 기반시설 설치비에 대한 정보공개 거부처분 취소청구 부분은 각하한다.
2. 청구인의 나머지 청구를 모두 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 9. 7. 청구인에게 한 정보공개 이의신청 기각결정을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인이 2012. 8. 22. 피청구인에게 ① 청라국제도시 토지조성원가 산정내역, ② 조성원가에 포함된 제3연륙교, 청라역, 중앙호수공원, 시티타워, GRT/BRT, 7호선 등 기반시설 설치비(항목별 구분)(이하 ‘이 사건 정보들’이라 한다)의 공개를 청구하자, 피청구인은 2012. 8. 28. 청구인에게 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」상 이 사건 정보들의 공개에 관한 규정이 없고 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제7호의 비공개대상정보라는 이유로 비공개한다고 통지하였다.
나. 청구인은 2012. 9. 3. 피청구인에게 이의신청을 제기하였고, 피청구인은 2012. 9. 7. 이 사건 정보들이 정보공개법 제9조제1항제7호의 비공개대상정보라는 이유로 정보공개 이의신청 기각결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
피청구인은 청라국제도시가 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」의 적용을 받는 경제자유구역 개발사업으로서 조성원가 상세내역 공개에 대한 규정이 없으므로 공개가 의무사항이 아니라는 이유로 이 사건 처분을 하였으나 이는 지극히 자의적인 해석으로 동법에 공개를 하지 않아도 된다는 규정이 없는 이상 이 사건 정보들은 공개되어야 하고, 조성원가 산출과정의 투명성을 확보하고 행정편의주의의 폐해를 방지하는 것이야말로 국가 및 기업발전의 초석이 될 것이며, 대법원에서도 토지조성원가를 공개하도록 판시하였으므로 약속된 기반시설이 제대로 설치되지 않아 막대한 정신적ㆍ물질적 피해를 입고 있는 청라국제도시 입주민들에게 이 사건 정보들이 공개되어 기반시설들이 제대로 건설되고 있는지 감시할 수 있도록 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
청라국제도시는 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」의 적용을 받는 경제자유구역 개발사업으로서 「택지개발촉진법」의 적용을 받는 택지개발사업과 달리 조성원가 공개의무가 없으므로, 조성원가 및 조성원가에 포함된 각종 기반시설 설치금액을 공개할 이유가 없다.
4. 관계법령
행정심판법 제13조제1항
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제5조, 제9조
경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제1조, 제9조의7
경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 시행령 제11조의4, 별표 1
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서, 정보공개청구서, 정보 비공개결정 통지서, 정보공개 이의신청서, 이의신청기각결정통지서 등의 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 2003. 8. 11. 구 재정경제부장관은 인천경제자유구역지정 고시(재정경제부고시 제2003-19호)를 하였는데, 명칭, 위치, 면적, 개발기간, 조성사업비에 관한 사항은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 명칭 : 인천경제자유구역
○ 위치 : 인천광역시 송도(연수구), 영종(중구), 청라지구(서구) 일원
○ 면적 : 총 209㎢(6,336만평)
- 송도 53㎢(1,611만평), 영종 138㎢(4,184만평), 청라18㎢(541만평)
○ 개발기간 : 2020년까지 단계별로 추진
○ 조성사업비 : 14조 7,610원 전망
나. 2005. 8. 24. 구 재정경제부장관은 인천경제자유구역 청라지구 1단계 개발사업시행기간을 2003. 8. 11.부터 2008. 12. 31.까지로 고시(재정경제부고시 제2005-18호)하고, 2006. 11. 21. 1단계 개발사업의 준공예정일을 2012. 12. 31.로 변경고시(재정경제부고시 제2006-48호)하였으며, 2012. 10. 29. 인천광역시경제자유구역청고시 제2012-255호에 따르면 인천경제자유구역 청라국제도시의 2단계 사업시행기간은 2015년 12월까지로 되어 있다.
다. 2012. 8. 22. 청구인은 피청구인에게 이 사건 정보들에 대한 정보공개를 청구하였고, 2012. 8. 28. 피청구인은 청라국제도시는 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 적용을 받는 경제자유구역 개발사업으로서 조성원가 상세내역 공개에 대한 규정이 없어 공개가 의무사항이 아니고 이 사건 정보들은 정보공개법 제9조제1항제7호의 비공개대상정보에 해당된다는 이유로 비공개한다고 통지하였고, 이에 대하여 2012. 9. 3. 청구인이 이의신청을 제기하자, 피청구인은 2012. 9. 7. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
라. 2013. 6. 4. 피청구인은 우리 위원회에 다음과 같이 인천경제자유구역 청라국제도시 개발사업의 투자유치 진행 및 기반시설공사 진행 현황을 제출하였고, BRT사업과 서울지하철 7호선 연장사업은 피청구인이 추진하는 사업이 아니어서 관련자료를 보유하고 있지 않다고 회신하였다.
- 다 음 -
○ 토지계약 현황 : 유상공급용지 분양률 49%
○ 투자유치 진행현황
○ 기반시설공사 진행현황
마. 국민권익위원회 소속 직원이 조사한 바에 따르면 BRT사업은 수도권교통본부가 2013년 6월 완료예정으로 추진하는 사업이고, 서울지하철 7호선 연장사업은 인천광역시가 추진 준비 중인 사업으로 확인된다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관련 법령
1) 「행정심판법」 제13조제1항에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있고, 정보공개법 제2조제1호에 따르면 정보란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서 등을 말한다고 되어 있는데, 여기서 말하는 정보는 현실적으로 존재하고 물리적ㆍ기술적으로 공개가 가능하여야 하므로 공개를 구하는 정보를 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점에 대해서는 원칙적으로 공개청구자에게 그 입증책임이 있다고 할 것이며, 만일 공공기관이 그 정보를 보유ㆍ관리하고 있지 아니한 경우에는 정보공개 거부처분의 취소 및 해당 정보의 공개를 구할 법률상 이익이 없다고 할 것이다.
2) 정보공개법 제5조제1항에 따르면 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다고 되어 있고, 같은 법 제9조제1항에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 각 호에 해당하는 정보의 경우를 제외하고는 공개하여야 한다고 되어 있는데, 같은 항 제7호는 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 ‘법인 등’이라 한다)의 경영ㆍ영업상의 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니하되, 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보, 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보를 제외한다고 되어 있다.
3) 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 제1조에 따르면 이 법은 경제자유구역의 지정 및 운영을 통하여 외국인투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선함으로써 외국인투자를 촉진하고 나아가 국가경쟁력의 강화와 지역간의 균형발전을 도모함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제9조의7에 따르면 개발사업시행자는 경제자유구역 내 개발사업으로 조성되는 토지(이하 ‘조성토지’라 한다)를 실시계획으로 정하는 바에 따라 공급하여야 하고, 외국인투자의 유치 등의 목적을 위하여 조성토지를 공급하는 경우에는 그 공급가격을 조성원가 이하로 할 수 있으며, 공급하는 조성토지의 용도별 공급절차ㆍ방법, 가격기준, 그 밖의 공급조건에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다.
4) 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 시행령」 제11조의4제4항에 따르면 개발사업시행자가 조성토지를 공급하려는 경우에는 공급신청 마감일 10일 전까지 조성토지의 위치ㆍ면적 및 용도, 공급의 시기ㆍ방법 및 조건, 공급가격 또는 그 가격결정방법, 공급대상자의 자격요건 및 산정방법을 공고하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제5항 및 별표 1에 따르면 조성토지의 용도별 가격기준과 관련하여 주택건설용지ㆍ근린생활시설용지는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 금액(이하 ‘감정평가액’이라 한다)으로 하되 아파트건설용지 중 임대주택용지의 공급가격은 조성원가 또는 그 이하의 금액으로 한다고 되어 있으며, 상업시설용지ㆍ업무시설용지ㆍ주상복합용지는 감정평가액으로 한다고 되어 있고, 산업시설용지ㆍ연구시설용지는 조성원가 이하의 금액으로 개발사업시행자가 시ㆍ도지사와 협의하여 정하는 금액으로 한다고 되어 있으며, 물류시설용지는 조성원가에 적정이윤을 합한 금액으로 한다고 되어 있고, 관광시설용지ㆍ위락시설용지는 개발사업시행자가 정한 금액으로 한다고 되어 있으며, 공공시설용지는 조성원가 이하의 금액으로 개발사업시행자가 시ㆍ도지사와 협의하여 정하는 금액으로 한다고 되어 있고, 조성원가는 개발사업시행자가 경제자유구역 개발ㆍ조성과정에서 직ㆍ간접적으로 투입한 총 비용으로 용지비, 기반시설 설치비, 직접인건비, 이주대책비, 판매비, 일반관리비, 자본비용 및 그 밖의 비용을 합산한 금액으로 한다고 되어 있다.
나. 판단
1) 이 사건 정보들 중 BRT 및 7호선의 기반시설 설치비 부분에 대한 판단
위 인정사실에 따르면 피청구인은 이 사건 정보들 중 BRT 및 7호선의 기반시설 설치비에 대한 자료가 없다는 취지로 회신하였고, 동 사업들은 피청구인이 추진하는 사업이 아닌 사실이 인정되며, 그 밖에 피청구인이 동 정보를 보유ㆍ관리하고 있음을 인정할 만한 객관적인 자료도 달리 확인되지 않으므로 동 정보 부분에 대해서는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판 적법요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다.
2) 이 사건 정보들 중 BRT 및 7호선을 제외한 나머지 부분에 대한 판단
위 인정사실에 따르면 청라국제도시 개발사업은 2015년 12월 완료 예정으로 조성되고 있는 사업으로서, 현재 유상공급용지 분양률은 49%이고, 제3연륙교, 청라역, 중앙호수공원, 시티타워, GRT 등의 기반시설은 건설공사가 진행되고 있거나 건설 예정에 있으며, 외국인투자 유치를 위한 협의가 진행되고 있음이 확인된다.
그런데 피청구인은 토지의 취득ㆍ개발ㆍ비축ㆍ공급, 도시의 개발ㆍ정비, 주택의 건설ㆍ공급ㆍ관리 업무를 수행하게 함으로써 국민주거생활의 향상과 국토의 효율적인 이용을 도모하여 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 설립되었으므로 위와 같은 목적의 수행을 위하여 일반 사기업과는 다른 특수한 지위와 권한을 가지고 있다고 할 것이나, 택지 등의 개발사업과 달리 경제자유구역은 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선하기 위하여 조성되는 지역으로서 외국인투자의 유치 목적을 위하여 조성토지를 공급하는 경우에는 그 공급가격을 조성원가 이하로 할 수 있는 등 개발사업시행자가 공급하는 조성토지는 용도별로 그 가격기준을 각각 달리 정하도록 하고 있으므로, 동 정보들이 공개될 경우 향후 구체적ㆍ개별적인 투자유치를 위한 토지가격 협상 및 조성토지의 분양ㆍ판매 활동을 함에 있어 용도별 공급가격의 고저, 투자자 간 매입가격 비교, 공급가격 인하 요구 등 정상적인 투자유치 협상 및 조성토지의 분양ㆍ판매 활동을 하는데 있어 상당한 지장을 초래할 수 있다고 보이는 점에 비추어 볼 때 동 정보는 법인 등의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되고, 그 밖에 달리 동 정보들이 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보라거나 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보로서 비공개대상에서 제외되는 정보임을 인정할 수 있는 객관적인 자료도 찾을 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분 중 동 정보에 대한 부분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 이 사건 청구 중 BRT 및 7호선의 기반시설 설치비 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
○ 기반시설공사 진행현황
마. 국민권익위원회 소속 직원이 조사한 바에 따르면 BRT사업은 수도권교통본부가 2013년 6월 완료예정으로 추진하는 사업이고, 서울지하철 7호선 연장사업은 인천광역시가 추진 준비 중인 사업으로 확인된다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관련 법령
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