【재결요지】 생활대책대상자 선정을 위하여 필요한 기준, 절차 및 방식의 결정 역시 사업시행자의 재량에 속하고, 청구인이 이 사건 토지를 생활대책 선정기준일 이전부터 직접 경작하였다는 사실은 인정할 수 없으므로 청구인이 생활대책대상자 선정기준에 부합하지 않는다는 이유로 한 피청구인가 청구인의 이의신청을 받아들일 수 없다고 결정ㆍ통보한 것은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 7. 2. 청구인에게 한 생활대책용지 보상대상자 제외처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 피청구인이 택지개발사업을 시행하는 서울○○ 보금자리주택지구(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)에 포함된 서울특별시 ○○구 ○○동 543 답 450㎡와 ○○구 ○○동 544 전 1,121㎡를 소유한 자로서 2012. 4. 27. 피청구인으로부터 생활대책용지 수급대상자 제외통보를 받자 2012. 5. 18. 피청구인에게 이의신청을 하였고, 이에 피청구인이 2012. 7. 2. 청구인의 이의신청을 받아들일 수 없다고 결정ㆍ통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 2006. 12. 28. 서울특별시 ○○구 ○○동 543번지와 544번지의 토지(이하 ‘이 사건 토지’이라 한다)를 매수하여 2007년부터 직접 영농하였고, 2007. 6. 28.에 작성된 농지원부가 존재하고, 피청구인은 청구인에게 영농손실보상까지 하였음에도, 청구인을 생활대책대상자에서 제외하는 것은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
생활대책대상자가 되기 위해서는 기준일 이전부터 사업지구내에서 적법한 영농행위를 하여야 하는데, 청구인은 농지원부 외 경작사실을 확인할 수 있는 객관적 자료(농협 등에 의한 구매내역 및 매출내역, 금융기관 등의 이체내역, 세금계산서 등)를 제출하지 못하고 있고, 농지원부는 일단 작성되면 행정관청의 관리소홀로 토지소유자가 타인에게 토지를 임대하고 경작하게 할 수 있어 농지원부만으로는 토지소유자가 당해 토지를 자경하였다고 인정하기에 부족하다. 따라서 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제61조, 제62조, 제63조, 제71조, 제72조, 제73조, 제74조, 제75조, 제75조의2, 제76조, 제77조, 제78조
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제48조제1항
구 한국토지주택공사법(2012. 12. 18. 법률 제11599호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제8조
용지규정(한국토지주택공사 규정) 제1조, 제23조
5. 인정사실
당사자 사이에 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서 및 답변서, 이의신청서, 서울○○ 생활대책 이의신청에 대한 회신, 안내문, 농지원부, 등기사항전부증명서 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 2006. 12. 28. 청구인은 서울특별시 ○○구 ○○동 543 답 450㎡, ○○동 544 전 1,121㎡의 토지(이하 ‘이 사건 토지’이라 한다)를 매수하였다.
나. 2009. 6. 3. 국토해양부장관은 국토해양부고시 제2009-277호로 이 사건 토지가 포함된 서울특별시 ○○구 ○○동, ○○동, ○○동 일원을 서울○○ 보금자리주택지구로 지정하였다.
다. 2010. 6. 10. 피청구인은 이 사건 사업지구의 이주 및 생활대책(이하 ‘이 사건 생활대책’이라 한다)을 수립하여 이를 안내하였는데, 이 사건 생활대책 중 청구인과 관련된 생활대책 대상자 선정기준은 아래와 같다.
- 아 래 -
(1) 근린생활시설용지:영업자, 영농자, 축산자 등
라. 2007. 6. 28. 서울특별시 ○○구청장이 작성한 농지원부에는 경작구분란에는 ‘자경’으로, 주재배 작물란에는 ‘채소, 두류’로 기재되어 있다.
마. 2010. 3. 8. 등 3차에 걸쳐 피청구인은 청구인과 이 사건 토지 및 그 지상물 등에 관해 보상협의를 하고 약 10억 1,900만원의 보상금을 지급하였으며, 2011. 3. 16. 피청구인은 2007년부터 2009년까지 매년 작성된 농지원부와 영농손실보상 기준일인 2009. 5. 11. 이전에 작성된 2009. 4. 8.자 퇴비구매내역을 근거로 청구인에게 335만 3,676원의 영농손실보상금을 지급하였다.
바. 청구인은 이 사건 토지를 자경하였다고 주장하면서 위 생활대책에 따라 피청구인에게 근린생활시설용지의 공급을 신청하였으나, 2012. 4. 27. 피청구인은 청구인에게 부적격통보를 하였다.
사. 2012. 5. 18. 청구인이 피청구인에게 이의신청을 하였으나 2012. 7. 2. 피청구인은 ‘이의신청서를 검토한 결과 종전 거부사유를 번복할 만한 객관적 입증서류가 부족하다’는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령 등
1) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 (이하 ‘공익사업법’이라 한다)제61조, 제62조, 제63조제1항의 규정을 종합해 보면 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 해당 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 해당 토지소유자와 관계인에게 보상액 전액(全額)을 현금으로 지급하는 것을 원칙으로 하고 예외적으로 일정한 요건 하에 채권이나 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있도록 되어 있고, 같은 법 제71조, 제72조, 제73조, 제74조, 제75조, 제75조의2, 제76조, 제77조, 제78조 등을 종합해 보면 공익사업의 시행자가 토지소유자나 관계인에게 하는 손실보상의 종류로는 사용하는 토지에 대한 보상, 사용하는 토지의 매수 또는 수용, 잔여지의 손실 및 공사비 보상, 잔여지의 매수 및 수용, 건축물 등 물건에 대한 보상, 잔여 건축물의 손실에 대한 보상 등, 광업권ㆍ어업권 및 물(용수시설을 포함한다) 등의 사용에 관한 권리에 대한 보상, 영업손실ㆍ농업손실ㆍ임금손실의 보상, 근로자의 임금손실 및 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위한 이주대책의 수립ㆍ실시 또는 이주정착금의 지급이 있다.
2) 구 「한국토지주택공사법」 제8조에 따르면 피청구인은 토지의 취득 등에 관한 사업, 토지 및 도시의 개발에 관한 사업, 주택(복리시설을 포함한다)의 건설ㆍ개량ㆍ매입ㆍ비축ㆍ공급ㆍ임대 및 관리, 주택 또는 공용ㆍ공공용건축물의 건설ㆍ개량ㆍ공급 및 관리의 수탁, 저소득 취약계층을 위한 주거복지사업, 토지의 매매ㆍ관리의 수탁, 「공공토지의 비축에 관한 법률」, 「도시개발법」, 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」, 「주택법」, 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」, 「택지개발촉진법」, 그 밖에 다른 법률에 따라 피청구인이 시행할 수 있는 사업 등을 한다고 되어 있고, 같은 법 제16조제2항ㆍ제3항의 규정에 따르면 피청구인은 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공급규모, 공급용도, 공급가격결정방법 및 그 밖에 필요한 사항이 포함된 토지의 공급에 관한 기준을 정하여 시행하여야 하고, 동 공급에 관한 기준을 정하고자 하는 경우에는 국토해양부장관의 승인을 받도록 되어 있다.
3) 피청구인의 내부규정인 「용지규정」 제1조에 따르면 동 규정은 피청구인이 구 「한국토지주택공사법」제8조에 따라 시행할 수 있는 개발사업과 이에 부대하는 사업(이하 ‘조성사업’이라 한다)의 준비, 용지의 취득ㆍ관리ㆍ공급 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 규정 제23조에 따르면 피청구인 소속 지역본부장이 원활한 사업추진을 위하여 사업지구 안에서 영업(영농, 축산 등을 포함한다)을 행한 자 등에 대하여 생활대책을 수립할 수 있고, 이에 필요한 사항은 피청구인의 장이 정하도록 되어 있다.
나. 판 단
1) 생활대책은 공익사업법 제78조에 의한 이주대책과는 달리 사업시행자에게 의무로 부과되어 있는 것이 아니라, 택지개발사업, 국민주택단지 조성사업 등의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 위와 같은 이주대책과는 별도로 당해 사업으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 이주자 등을 위하여 상업용지 등을 특별히 공급하는 것으로 사업시행자는 생활대책의 실시 여부, 생활대책을 수립ㆍ실시하는 경우 생활대책대상자의 선정, 상업용지의 공급절차 등을 결정할 수 있는 재량을 가지는 것이고, 이러한 생활대책대상자 선정을 위하여 필요한 기준, 절차 및 방식의 결정 역시 사업시행자의 재량에 속하므로, 그와 같이 설정된 기준, 공급절차 및 방식 등은 그것이 객관적이고 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 한다(대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두10291 판결 등 참조).
2) 위 인정사실에 따르면 2007. 6. 28. 농지원부가 작성될 당시 이 사건 토지에 농작물이 경작되고 있으나, 청구인이 이 사건 토지를 매수한 2006. 12. 28.부터 2008년까지 이 사건 토지를 직접 경작하였다는 사실을 증명할 만한 객관적인 증빙자료(○○ 등에 의한 구매내역 및 매출내역, 금융기관 등의 이체내역, 세금계산서 등)를 제출하지 못하고 있고, 2009. 4. 8. 청구인이 퇴비를 구입한 사실은 확인되나, 퇴비구입은 과거의 영농사실을 입증하는 것이 아니라 미래의 영농의지를 드러내는 것이고 더구나 청구인이 퇴비를 구입한 시기가 생활대책대상자 선정기준일인 2008. 5. 11. 이후인 점에 비추어 볼 때 청구인이 이 사건 토지를 생활대책 선정기준일 이전부터 직접 경작하였다는 사실은 인정할 수 없으므로 청구인이 생활대책대상자 선정기준에 부합하지 않는다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
